國外社區(qū)治理研究的理論考察

二戰(zhàn)以后，由于全球化、城市化和信息化的影響，西方發(fā)達(dá)國家的社區(qū)經(jīng)歷了從興盛到衰落的過程。帕特南在2000年出版的《獨自打保齡：美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》—書，就分析了這種背景下社區(qū)的衰落和公共參與遞減。20世紀(jì)末，西方發(fā)達(dá)國家發(fā)起新一輪的“社區(qū)復(fù)興”運(yùn)動，旨在通過自下而上的方式落實社區(qū)主義，帶動社區(qū)居民參與基層治理，建設(shè)政府與社區(qū)的合作伙伴關(guān)系，以此恢復(fù)社區(qū)活力、推動政府改革和社會發(fā)展。借助社區(qū)復(fù)興和都市更新等計劃的實施，發(fā)達(dá)國家更新了社區(qū)治理的圖景。

一、社區(qū)治理研究的新背景：在“第三條道路”中重新發(fā)現(xiàn)社區(qū)

20世紀(jì)末以來，國外的社區(qū)治理研究，嵌于當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)系統(tǒng)之內(nèi)，適應(yīng)“第三條道路”的政策實踐，反映了新自由主義和社區(qū)主義的調(diào)和，以及西方國家治理理論的轉(zhuǎn)軌。

20世紀(jì)七八十年代，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)和福利國家的失效，發(fā)達(dá)國家的國家治理理論先后接受新自由主義與社群主義的影響，繼而影響到社區(qū)治理的理論與實踐。新自由主義關(guān)注的是，明確限制政治權(quán)力，經(jīng)濟(jì)和社會本質(zhì)上是自我調(diào)節(jié)的實體。新自由主義主張權(quán)力下放，也把權(quán)力下放運(yùn)動推向了新的高潮。在社區(qū)治理中，學(xué)者們并沒有挑戰(zhàn)主流理論，而是主張“把個人從主要權(quán)力結(jié)構(gòu)中解放”。在這種思潮的影響下，西方國家“政府大幅削減公共開支，積極推進(jìn)公共部門的私有化，導(dǎo)致政府對社區(qū)服務(wù)的投入急劇下降?！眹艺疹欀饾u被社區(qū)照顧取代，“政府逐漸從服務(wù)供給的壟斷者身份轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)購買的最大雇主，形成了以社區(qū)為依托的社區(qū)照顧政策”。正是在新自由主義的影響下，發(fā)達(dá)國家的社會力量參與社區(qū)治理的空間得以擴(kuò)大，社區(qū)政策照顧對象從“普遍性原則”轉(zhuǎn)向“選擇性原則”。英美等國都將社區(qū)的服務(wù)工作重點轉(zhuǎn)向一些有特別需要的人士，同時，美國發(fā)展出一些以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重點的“社區(qū)發(fā)展公司”；在英國，一些社區(qū)志愿者組織相繼出現(xiàn)，陸續(xù)進(jìn)入社區(qū)治理領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代，發(fā)達(dá)國家的社會沖突和矛盾凸顯，社區(qū)主義（又稱社群主義）應(yīng)運(yùn)而生。“社區(qū)主義批評新自由主義把人作為個體，敦促人們?nèi)バ迯?fù)責(zé)任的觀念，構(gòu)建權(quán)利與義務(wù)、個體與社群之間的平衡”。主張社會個體要從整體的利益出發(fā)，顧及全局，維護(hù)社會整體和諧。社群主義對自由主義進(jìn)行批判，促使理論界與實務(wù)界將新自由主義和社群主義結(jié)合，全面看待個人和社會的問題。

20世紀(jì)90年代，西方發(fā)達(dá)國家第三條道路的興起，理論基礎(chǔ)就是對新自由主義和社區(qū)主義的調(diào)和。第三條道路認(rèn)為，在社會福利方面國家仍然要承擔(dān)積極責(zé)任，但不是無限責(zé)任；要建立公民個體、社會和國家之間的責(zé)任體系。由此，新自由主義和社群主義在收斂的基礎(chǔ)上結(jié)合形成了國家、市場和公民社會之間的關(guān)系。社區(qū)之所以被重新發(fā)現(xiàn)，就是新自由主義與社區(qū)主義匯合的結(jié)果。新自由主義與社區(qū)主義在社區(qū)層面的融合，主要是基于左翼的新自由主義者希望公共政策采取集體途徑，不再以純粹的個人為基礎(chǔ)，右翼的社區(qū)主義者則希望運(yùn)用社區(qū)志愿性行動，以解決市場失靈的問題。

在英國，工黨在1997年重新執(zhí)政之后，社區(qū)重新進(jìn)人政府的決策視野，并被提升至社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度。2001年工黨政府成功連任，社區(qū)發(fā)展的價值理念和服務(wù)實踐得到持續(xù)發(fā)展，積極的公民權(quán)利和社會融合成為公共政策的主旋律，以此促進(jìn)鄰里復(fù)興、融合不同層次的公民參與。英國發(fā)起的鄰里復(fù)興戰(zhàn)略（National Strategy for Neighborhood Renewal）、社區(qū)戰(zhàn)略（Community Strategies）、社區(qū)照顧計劃（The Community Care Development Programme ）等，與民主參與以及公共服務(wù)改革等議題相聯(lián)系。在美國，20世紀(jì)90年代興起的社區(qū)主義運(yùn)動，號稱從強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利到關(guān)注社會和集體責(zé)任的平衡的轉(zhuǎn)換。克林頓當(dāng)選美國總統(tǒng)后，社區(qū)建設(shè)成為其實現(xiàn)“再創(chuàng)政府”“復(fù)興美國”的重要手段之一。在這個思想主導(dǎo)下，克林頓政府提出了“授權(quán)區(qū)和事業(yè)社區(qū)”的法案，力圖以重新界定政府和社區(qū)的關(guān)系作為突破口，實現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會福利一體化發(fā)展目標(biāo)，在澳大利亞，政府在政策制定時，為解決民眾本身的問題，開始轉(zhuǎn)向與社區(qū)對話，將焦點集中于志愿性能力的利用。21世紀(jì)初，澳大利亞州和聯(lián)邦政府發(fā)展了一系列促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的政策工具，這些政策被注入一種新的“社區(qū)”意識，使用了具有引領(lǐng)性的諸如社會資本、社會企業(yè)、社區(qū)發(fā)展、伙伴關(guān)系和社區(qū)建設(shè)等概念，而且這促進(jìn)了各種各樣旨在遏制社會和經(jīng)濟(jì)下滑的社區(qū)組織的發(fā)展。澳大利亞所有級別的政府已經(jīng)提出強(qiáng)烈的社區(qū)參與方法，揭示了社區(qū)參與的核心要素，社區(qū)參與的觀點和政府社會的合作已經(jīng)被廣泛支持。

正是在發(fā)達(dá)國家對第三條道路的政策選擇中，社區(qū)被重新發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理被賦予新的內(nèi) 涵。學(xué)者們理解的社區(qū)治理已不單純局限于國家責(zé)任還是市場責(zé)任，而是代表著公私部門界限漸趨含糊的統(tǒng)治風(fēng)格?；诖?，幾乎所有的研究都承認(rèn)：國家與社區(qū)之間在定位、磋商和社區(qū)評價等方面平等的實踐，可以使國家機(jī)構(gòu)將基層社區(qū)變成政府可見的、或可計算的客體。在這個意義上，基層的規(guī)則可以被視為“廣泛的規(guī)范方案和前期存在的基層結(jié)構(gòu)之間”持續(xù)相互作用的產(chǎn)品。不同主體之間的合作和相互依存應(yīng)當(dāng)成為將問題在基層解決的口號，因而新的政治模式應(yīng)當(dāng)尋求將“商界、政府、社區(qū)組織和公民一同工作，以幫助社區(qū)達(dá)成其集體目標(biāo)和應(yīng)對挑戰(zhàn)。

歷史地來看，發(fā)達(dá)國家的社區(qū)改革運(yùn)動，基本上都是以地方性問題為起點，例如環(huán)境污染，貧困救助等。其社區(qū)復(fù)興運(yùn)動起于經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)，是在國家和市場都失靈的情況下，采取新措施以幫助恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和社會活力的政策選擇。隨著社區(qū)在處理此類事務(wù)中自主權(quán)的不斷增強(qiáng)，遂發(fā)展成為依靠社區(qū)內(nèi)部資源進(jìn)行自為或合作的治理形態(tài)。在國家治理理論轉(zhuǎn)軌的大環(huán)境下，社區(qū)治理的經(jīng)驗不斷累積，也大大推動了理論的發(fā)展。

二、國外社區(qū)治理研究中的“元治理”理論難題

社區(qū)復(fù)興運(yùn)動以來的社區(qū)治理研究，大多將“多主體合作”視為治理的核心要素。社區(qū)治理研究雖然同樣排斥“國家中心論”主張，強(qiáng)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，將社會組織、市場等力量置于與政府平等的地位，但是學(xué)者們發(fā)現(xiàn)對于國家的“自然排斥”，似乎同樣會帶來失靈問題，到最后仍然會拷問國家這個“元治理”主體的責(zé)任。他們雖然沒有專門研究國家作為合法權(quán)威的“元治理”主體地位及其在社區(qū)治理中的作用，但是隱約可以發(fā)現(xiàn)其圍繞此問題的相關(guān)回應(yīng)。

（一）“國家主導(dǎo)”的元治理有效嗎

國家主導(dǎo)型的社區(qū)治理，是指政府（國家權(quán)力的執(zhí)行者）代表整個地區(qū)的利益，在社區(qū)治理中掌舵，從中調(diào)度組織關(guān)系，以高度權(quán)威為支撐，統(tǒng)一掌管地方事務(wù)。在學(xué)者們看來，這種治理模式的效果有好有壞。例如，一項對印度珀依（Poyil）漁場治理的研究就表明，政府在對漁場進(jìn)行統(tǒng)一管理規(guī)劃時顯示出自己獨特的優(yōu)勢，它能綜合考慮漁民的公共利益，扮演著比較公平的角色。但是，隨著政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和官員道德素質(zhì)的滑坡，政府在調(diào)節(jié)利益關(guān)系時也會隨之轉(zhuǎn)變。實際上，國家元治理的兩面性一直存在。一項對美國20世紀(jì)40年代到70年代小鎮(zhèn)治理研究顯示：社區(qū)決策由民選官員和由官員發(fā)起的社區(qū)商業(yè)主導(dǎo)，這種模式在短期內(nèi)能夠取得治理效果，但它的弊端很快就顯現(xiàn)在人們?nèi)粘Ｉ钪?。政府是社區(qū)治理的主要領(lǐng)導(dǎo)者，公務(wù)員作為執(zhí)行者對社區(qū)的影響更為直接，但公務(wù)員并沒有遠(yuǎn)超常人的高尚道德情操，特別是在權(quán)力誘導(dǎo)下更容易犧牲公共利益而維護(hù)小我，政府的行動是出于保護(hù)自身利益和特權(quán)的個人愿望，這使得居民在真正的決策領(lǐng)域之外，而不是政府官員和市民共同決策。這樣的研究還有不少，這都顯示出國家作為元治理主體的“兩面性”作用，因而，在將國家拉入到社區(qū)、還是將國家趕出社區(qū)的選擇上，學(xué)者們的反應(yīng)仍然持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（二）“合作治理”會否定元治理嗎

多元主體合作，忽視或漠視國家參與，是國外社區(qū)治理研究的主流認(rèn)知。不少研究顯示，塑造一種“基于社區(qū)”（Community－based）的治理網(wǎng)絡(luò)，引入社會組織的參與，可以創(chuàng)造出“結(jié)構(gòu)－反應(yīng)”機(jī)制，整合和優(yōu)化資源使用，增強(qiáng)回應(yīng)性；公民的社區(qū)參與可以發(fā)出不同的聲音，對做出公平的決策起到更加有效和更有影響力的作用，社會團(tuán)體能夠表達(dá)他們的聲音以確定更高的合法性。在合作治理的模型中，社區(qū)治理不再只是政府官員的職責(zé)，而是整個社會的責(zé)任。一項研究還表明，在20世紀(jì)90年代早期，合作治理產(chǎn)生了，亞洲掀起了一場權(quán)力下放運(yùn)動，從中央政府下放權(quán)力、權(quán)威和責(zé)任到低層的或者地方機(jī)構(gòu)，甚至到社區(qū)組織。這似乎從實踐上印證著“抽離國家”或“降低國家權(quán)威”的正確性。但是，這并不成為否定“元治理”作用的理由。元治理本身雖然存在與其他治理主體的銜接問題，例如，由于政府本身所固有的權(quán)威性和強(qiáng)制性造成的，舊的社會服務(wù)傳遞的是集權(quán)的、刻板的，缺少回應(yīng)性的系統(tǒng)，但是，一些領(lǐng)域確實需要“元治理”發(fā)揮作用。

有研究發(fā)現(xiàn)，“在特定的政策領(lǐng)域，例如房屋需求領(lǐng)域等，著實需要政府發(fā)揮主導(dǎo)型的戰(zhàn)略作用”。韓國的一項考察表明：社區(qū)的權(quán)力仍然掌握在基層政府手中，特別是掌握在服從中央控制的地方行政長官手中。泰勒（Taylor）等的研究發(fā)現(xiàn)，盡管近年來“治理理論”的發(fā)展促使生活在條件較差社區(qū)的居民可以參與影響他們的一些決策，盡管國家權(quán)力的維持及其“統(tǒng)治”的持續(xù)發(fā)展，促使這些社區(qū)仍然處于邊緣化，治理理論還是為一些“積極主體”在被邀請的時候，去塑造和影響新的空間提供了機(jī)會。這些研究則更說明了“傳統(tǒng)威權(quán)國家”的政府對社區(qū)治理的影響。我國臺灣地區(qū)一位學(xué)者在外文期刊上評價，社區(qū)的成功得益于“政府提供的良好法制環(huán)境和在社區(qū)非正式懲罰乏力的情況的有效干預(yù)”，社區(qū)與國家的協(xié)同作用，同樣在別的一些社區(qū)治理研究中得到證實。因而，單純或完全否定國家的元治理作用并非符合實際。

三、社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性影響因素研究

什么因素影響社區(qū)治理，這是國外社區(qū)治理研究的主要內(nèi)容。除了大環(huán)境上的城市化、信息化、全球化等影響以外，研究者們大體從以下三個方面研究了社區(qū)治理中的結(jié)構(gòu)性影響因素。

（一）地方性知識

在研究者看來，地方性知識（local knowledge）構(gòu)成了社區(qū)治理的內(nèi)在環(huán)境。地方性知識主要包括居民以血緣關(guān)系為紐帶的親戚倫理關(guān)系、傳統(tǒng)文化習(xí)俗和心理認(rèn)同感。一項研究甚至將地方性知識視為特定區(qū)域社區(qū)治理的關(guān)鍵因素。研究者發(fā)現(xiàn)：印第安人通過代表性問題、親戚關(guān)系、家庭和家族聯(lián)系，共享歷史和知識、其他社會價值和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的做法，來促進(jìn)文化合法性。對英美等國的研究也都有類似的發(fā)現(xiàn)。例如，有學(xué)者就發(fā)現(xiàn)，盡管美國的小鎮(zhèn)仍然貧困，大多人仍然視其為愿意定居的地點。關(guān)鍵的吸引點在于美國夢仍然在場，對于很多人來講，在這些小鎮(zhèn)，每個人都擁有平等追求成功的機(jī)會。這說明傳統(tǒng)文化價值在社區(qū)發(fā)展中的影響不可忽視。一項基于對英國鄰里社區(qū)更新經(jīng)驗的研究，得出的教訓(xùn)之一就是，新形式的地方參與需要時間，也需要規(guī)則、程序、文化、態(tài)度和行為的改變，這些要素基本上與當(dāng)?shù)氐牡胤叫灾R重合。值得注意的是，一個基于社區(qū)心理認(rèn)同感的新概念節(jié)點治理（nodal governance）被提出來，節(jié)點治理的本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)地方能力和知識可以增強(qiáng)貧困地區(qū)自我導(dǎo)引的同時，增強(qiáng)、恢復(fù)、確認(rèn)以及再制度化人們的集體社會資本的方式。研究者們判斷，人們?nèi)菀字矣谧约汗逃械男袨榱?xí)慣，對新事物的接受仍需要時間，因此，社區(qū)治理改革要充分考慮居民的地方性知識。

（二）社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是指社區(qū)治理中的主體關(guān)系，既包括社區(qū)組織與外部組織（政府或市場）的結(jié)成的關(guān)系，也包括社區(qū)內(nèi)部的主體關(guān)系。社區(qū)與外部治理主體的關(guān)系，是國外社區(qū)治理研究領(lǐng)域較為集中的研究對象。

薩博（Sabel）認(rèn)為治理作為一種結(jié)構(gòu)，理應(yīng)將重點放在國家與非國家行動者之間有關(guān)組織與制度的安排，基于此，公共部門的角色產(chǎn)生重大的變化，公私部門具有極其正式的伙伴關(guān)系。越來越多的人認(rèn)同，社區(qū)志愿組織在社區(qū)發(fā)展、健康、社會服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮越來越多的作用，并且常常與政府發(fā)生契約性關(guān)系以獲得可持續(xù)發(fā)展的資金。因而，任何網(wǎng)絡(luò)都需要不同組織的協(xié)調(diào)和合作。從結(jié)構(gòu)而言，社區(qū)治理則包含國家、公民、社會組織、市場等多重角色。博克斯（Box）在其專著中就指出，社區(qū)公民治理系指社區(qū)公民（community citizens），社區(qū)代表（community representatives）與社區(qū)實務(wù)工作者（community practitioners）三者之間的密切合作所組成的統(tǒng)治系統(tǒng)。很多學(xué)者將重點轉(zhuǎn)向?qū)ι鐓^(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究，一份研究顯示，既得利益者是政府放權(quán)的另一大阻礙，他們在改革面前，更希望保留自己的勝利果實，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)“根本轉(zhuǎn)型最大的阻礙是人們?nèi)鄙賹Y(jié)構(gòu)復(fù)雜性的理解以及我們要怎樣塑造他”；普渡（Purdue）在研究英國社區(qū)更新戰(zhàn)略中發(fā)現(xiàn)，通過領(lǐng)導(dǎo)賦權(quán)（empowerment）的形式、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的積極性，能夠構(gòu)建一個開放性的政治機(jī)會結(jié)構(gòu)，他允許社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人從鄰里為基礎(chǔ)的城市社會運(yùn)動中進(jìn)人精英網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人因而成為政府社區(qū)再生倡議和基層社區(qū)居民之間的關(guān)鍵點。斯托克（Stoker）也在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)視野下審視社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)這一關(guān)鍵角色，認(rèn)為社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的行為是社區(qū)結(jié)構(gòu)的主要成分，對整個社區(qū)治理結(jié)構(gòu)起統(tǒng)籌作用，精英治理將推動社區(qū)的發(fā)展，建立合理的社區(qū)結(jié)構(gòu)。他特別強(qiáng)調(diào)，對于網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理的多層次治理的復(fù)雜系統(tǒng)而言，它需要更高層的政府、基層組織和社區(qū)利益相關(guān)者的多種關(guān)系。

（三）社區(qū)治理過程

在一些學(xué)者看來，為了理解社區(qū)層面的治理，要做好兩個方面的工作：治理結(jié)構(gòu)和治理過程。治理結(jié)構(gòu)關(guān)注官方和非官方行動者組織化和制度化的安排；治理過程則通過治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和運(yùn)行，產(chǎn)出相應(yīng)的治理結(jié)果。皮特斯（Peters）認(rèn)為治理作為一種過程，涉及政府社會的互動，如果忽視社會具備理解自身事務(wù)、并且尋求解決方案的良好的能力，在做決策時“政府就變成了層級節(jié)制和笨拙的結(jié)構(gòu)”。有學(xué)者關(guān)注到，在決定如何滿足民眾需求的問題上，政府固然仍是中心，但非正式的、非政府機(jī)制則扮演重要角色，從過程上來看，“過去的統(tǒng)治模式是一種單行道的統(tǒng)治，目前則轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向道的治理”。近年來，西方學(xué)界對于“社區(qū)賦權(quán)”和社區(qū)能力建設(shè)投人了很大的熱情，實則就是深人社區(qū)治理的具體過程，探尋社區(qū)治理的密碼。費世曼 （Hshman）認(rèn)為，“社區(qū)能力建設(shè)就是通過加強(qiáng)社區(qū)組織和群體的知識、技能，增強(qiáng)社區(qū)組織及其成員的競爭力，構(gòu)建新的內(nèi)部外部的積極關(guān)系，提升設(shè)計和執(zhí)行社區(qū)計劃的能力，從而獲得成功必備的能力的過程”。一些研究將政府領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)精英在治理過程中的角色，視為產(chǎn)出良好治理效果的因素，他們認(rèn)為政府官員在社區(qū)治理過程中起著關(guān)鍵性作用，官員在鄰里治理組織工作，在其工作的進(jìn)程中受益；社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)可以協(xié)調(diào)關(guān)系并且為治理行為提供合法性。而且領(lǐng)導(dǎo)在治理過程中分享權(quán)力，能夠使別人決定相關(guān)事宜，參與社區(qū)治理，進(jìn)而改善治理結(jié)果。一項對于明尼蘇達(dá)州30個公民聯(lián)盟（Citizens League）的研究則發(fā)現(xiàn)，績效評價可以成為改善社區(qū)生活最有效的機(jī)制。

四、實踐能夠擁抱新理論嗎——社區(qū)失靈的新問題

國外學(xué)界不但探討了社區(qū)治理在理論、結(jié)構(gòu)和過程上的老問題，也關(guān)注了實踐領(lǐng)域的“新問題”——與國家和市場一樣，社區(qū)也存在失靈。

（一）權(quán)力承接的“社區(qū)真空”

社區(qū)復(fù)興運(yùn)動的一個重要特征是推動中央權(quán)力向地方下放、國家權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移。盡管權(quán)力被要求重新配置，但是一些研究則顯示出社區(qū)在權(quán)力配置中的尷尬地位。在社區(qū)導(dǎo)向的治理模式中，社區(qū)失靈往往表現(xiàn)為無力承接國家權(quán)力轉(zhuǎn)移、無力承擔(dān)治理責(zé)任問題。學(xué)者們觀察到：權(quán)力如何配置、權(quán)力配置是否有效尚存在不少問題。例如，社區(qū)要求擴(kuò)權(quán)卻不知道如何擴(kuò)權(quán)、如何用權(quán)；政府放權(quán)既面臨內(nèi)部阻力，又面臨“政策鞏固”的壓力，這可以被稱為權(quán)力配置的“二元背反”問題。莫道克和艾布拉姆（Murdoch&Abram）的研究就提到，自下而上的解決方式在不同的政府會遇到同樣的困難：一是不是所有的市民和社區(qū)都有能力或資源承擔(dān)自治的責(zé)任，如果這樣，國家就是這種機(jī)制的安全網(wǎng)，保護(hù)市民和社區(qū)的行動；二是伙伴關(guān)系中增加了地方維度，這使合作問題更加復(fù)雜：如果公民和社區(qū)都以自己的方式行事，公共利益的概念則無法傳遞。

（二）社區(qū)組織的封閉與排外

基層社區(qū)存在“盲目排外”的封閉現(xiàn)象，很可能導(dǎo)致社區(qū)治理資源配置失效。有研究發(fā)現(xiàn)，以個人持久接觸為特征的社區(qū)本身相對規(guī)模小，群體的構(gòu)成更傾向于文化的和人口統(tǒng)計意義上的同質(zhì)性，而非成員愿意，因而剝奪了成員可貴的多樣性。社區(qū)的同質(zhì)化，可能無法從多樣化的技藝和其他輸人中獲得利益；大多個體追求群體內(nèi)的成員身份，但是常常感覺孤立和組織的虛無。但是這種歸屬往往還包含著對非成員的錯待，當(dāng)“內(nèi)者－外者”的區(qū)別被建立在多樣性和道德敗壞的基礎(chǔ)上，如民族、宗教、國籍或者性別，這可能比國家和市場孕育更加狹隘的心理以及道德上的敵意。社區(qū)的消極一面變得更加麻煩。當(dāng)社區(qū)內(nèi)部人員有權(quán)有錢的時候，外部人只能被剝奪了。一些商品房社區(qū)的研究則清楚地顯示，盡管業(yè)主組織在調(diào)和業(yè)主利益上發(fā)揮積極作用，但是，既有的社區(qū)業(yè)主組織可能會對非成員實施言論、遷徙上的限制，甚至?xí)M(jìn)行種族歧視。

（三）社區(qū)組織的合法性問題

學(xué)者們并不質(zhì)疑社區(qū)組織、志愿性組織、第三部門等在社區(qū)治理中發(fā)揮積極作用。但是，越來越多的研究表現(xiàn)出對社區(qū)組織合法性的疑慮?！吧鐓^(qū)治理是一個地方權(quán)力政治領(lǐng)域，在那里，這些社區(qū)為基礎(chǔ)的組織互相注冊和競爭，以此獲得政治合法性、控制知識和獲取經(jīng)濟(jì)資源與權(quán)力而斗爭”。因而，社區(qū)組織的合法性是社區(qū)組織發(fā)揮作用的基本前提，如若缺乏這個基礎(chǔ)，社區(qū)組織再怎么強(qiáng)大，也會在治理過程中出局，繼而加劇社區(qū)失靈。有的研究力圖討論“社區(qū)層面新的治理形式的合法性”，發(fā)展一種對社區(qū)組織“合法性”的建構(gòu)主義解釋路徑。研究顯示，一些社區(qū)組織利用一系列先已存在的和新的規(guī)則，從代表性的民主傳統(tǒng)或者現(xiàn)代協(xié)商民主的立場出發(fā)的合法性規(guī)則，顯得脆弱且充滿挑戰(zhàn)。多個研究對于社區(qū)組織合法性遭受的質(zhì)疑展現(xiàn)出興趣，他們不約而同的認(rèn)為，合法性成為社區(qū)組織發(fā)展過程中的一大障礙，社區(qū)組織必須要以更好的服務(wù)來為自己贏得支持。

五、國外社區(qū)治理研究的視角

（一）政策網(wǎng)絡(luò)視角

在西方學(xué)界，社區(qū)治理是政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)照的一個焦點。20世紀(jì)50～70年代盛行的社區(qū)“精英論”和“多元論”等，就是圍繞決策權(quán)掌握在誰手中來展開的。社區(qū)復(fù)興運(yùn)動以來，學(xué)者們?nèi)匀魂P(guān)注社區(qū)治理的政策網(wǎng)絡(luò)和過程。他們發(fā)現(xiàn)，治理是通過伙伴關(guān)系和組織、社區(qū)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行的，同時社區(qū)層面的“政策過程包含社區(qū)部門在初期的問題識別，而后決策、執(zhí)行和評估的矩陣”。對于作為政策網(wǎng)絡(luò)一環(huán)的社區(qū)單元，學(xué)者們重視公民參與社區(qū)決策的價值。有學(xué)者就認(rèn)為：人們被賦權(quán)參與政府政策，用以解決個人和社區(qū)的問題，這通常涉及社會排斥和區(qū)位劣勢等問題，非政府組織在社會治理和社會政策、項目的發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。社區(qū)面臨的問題僅僅依靠單一主體往往難以解決，因而常常需要共同合作。這促使廣泛的利益相關(guān)者——社區(qū)居民、民選官員、市場組織，內(nèi)政、健康和人類服務(wù)部，和專業(yè)服務(wù)一起工作。近年來，作為政策網(wǎng)絡(luò)中的社區(qū)治理，被更多地從政策過程上進(jìn)行研究。不少研究發(fā)現(xiàn)，與先前局限于社區(qū)內(nèi)部權(quán)力博弈的視角不同，社區(qū)治理中的“政策制定已經(jīng)不再是純粹的自上而下的程序，而是許多相關(guān)的政策系統(tǒng)的協(xié)商。相似的，服務(wù)不再簡單的通過公共機(jī)構(gòu)專家和管理人員提供，而是使用者和社區(qū)共同生產(chǎn)”。

（二）國家與社會的關(guān)系視角

國家與社會的關(guān)系是國外社區(qū)治理研究的另一個重要視角。人們意識到在現(xiàn)代社區(qū)治理中，國家與社會的聯(lián)系日益密切，在社區(qū)治理各環(huán)節(jié)中，二者不可分離。一些研究關(guān)注到，正是由于城市政府的結(jié)構(gòu)變化（例如合并或撤銷），導(dǎo)致社區(qū)治理外部環(huán)境的變化。此外，更多的研究關(guān)注“治理過程”中的國家與社會關(guān)系。學(xué)者們看到，治理巳經(jīng)將原來由國家發(fā)起的社會福利項目，轉(zhuǎn)變到通過政府和非政府組織的伙伴關(guān)系來安排。事實上，治理是關(guān)于政府組織和非政府組織在無等級的聯(lián)盟中的合作，國家已經(jīng)不再是無關(guān)緊要的“外者”。一些研究則清楚地表明，治理主要集中于政府和非政府組織在面對經(jīng)濟(jì)和社會挑戰(zhàn)時的相互合作，他關(guān)注的是怎樣的集體行動能滿足和與此相關(guān)的治理模式的轉(zhuǎn)變。只有推動居民、商業(yè)組織、非營利組織等所有工作者一起解決問題并采取行動，才會使得社區(qū)具有回應(yīng)性?？梢杂^察到，在國家與社會關(guān)系的視角之內(nèi)，國家的元治理作用雖然沒有被提升到至關(guān)重要的地位，卻被社區(qū)復(fù)興運(yùn)動以來的社區(qū)治理研究者們給“重新發(fā)現(xiàn)了”。

（三）社會資本視角

社會資本理論是西方學(xué)界研究社區(qū)治理的又一視角。學(xué)者們用社會資本理論來解釋社區(qū)治理的成效。與既有考察官僚組織的研究不同，有一批學(xué)者執(zhí)著地考察“社區(qū)如何組織起來，如何管理、組織和協(xié)調(diào)個體行動以達(dá)成集體產(chǎn)出”這個問題。另外一些學(xué)者則認(rèn)為，成功的網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)治理能夠提高社會資本和社區(qū)福祉。因而，社會資本與社區(qū)治理之間隱約存在一種“互為因果”的良性循環(huán)關(guān)系?！坝缮鐓^(qū)及其領(lǐng)導(dǎo)人之間信任關(guān)系組成的社會資本，有助于提升鄰里再生伙伴關(guān)系的有效性。帶著伙伴關(guān)系的社區(qū)參與同樣也能夠催生社區(qū)社會資本的重要的新資源，這有賴于作為社會企業(yè)家或者社區(qū)代表的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人?；锇殛P(guān)系和社區(qū)里個體與組織之間的信任矛盾揭示了社會資本累積過程中的困難。社區(qū)社會資本的積聚程度，影響作為伙伴關(guān)系發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力的成功”?；诖耍恍┭芯空咴谏鐓^(qū)領(lǐng)導(dǎo)、社會資本與社區(qū)治理之間，構(gòu)建起一個很好的研究節(jié)點。

（吳曉林 郝麗娜）