甘建梅　陳新

作者簡(jiǎn)介：甘建梅（1991-），女，壯族，云南省昆明市，財(cái)政學(xué)碩士在讀，云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，研究方向：稅收理論與政策。

陳新（1967-），男，漢族，云南省昆明市，教授，財(cái)政學(xué)博士，云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，研究方向：稅收方向。

摘 要：九年義務(wù)教育是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重中之重，目前出現(xiàn)的義務(wù)教育非均衡發(fā)展問(wèn)題受到各界的廣泛關(guān)注。義務(wù)教育的非均衡發(fā)展主要體現(xiàn)為由于經(jīng)濟(jì)水平和政策差異所導(dǎo)致的不同省份之間、同一省份的縣際之間以及城鄉(xiāng)的義務(wù)教育水平和質(zhì)量出現(xiàn)差異。具體表現(xiàn)為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入、學(xué)校設(shè)施以及教師質(zhì)量等義務(wù)教育資源配置的失衡。本文以我國(guó)義務(wù)教育均等化為研究視角，通過(guò)對(duì)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以期我國(guó)的義務(wù)教育公共資源得到合理配置，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付；均衡發(fā)展；制度設(shè)計(jì)

義務(wù)教育是依照法律規(guī)定，適齡兒童和青少年必須接受的，國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校、家庭必須給予保證的基礎(chǔ)性教育。[1]義務(wù)教育的重要性和免費(fèi)性要求國(guó)家為義務(wù)教育提供物質(zhì)保障，建立義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

義務(wù)教育公共服務(wù)均等化是指全體公民在城鄉(xiāng)之間受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)均等和質(zhì)量均等，從而實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)的義務(wù)教育公平。[2]義務(wù)教育公平要求政府在制定教育政策、分配教育資源等方面平等和公平地對(duì)待每個(gè)社會(huì)成員，保障每個(gè)社會(huì)成員都能均等享受公共教育資源。2010年7月頒布實(shí)施的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱（2010-2020年）》中明確提出了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施、組織實(shí)施的重大項(xiàng)目和改革試點(diǎn)等，將均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)。但是，從我國(guó)目前城鄉(xiāng)、區(qū)域的義務(wù)教育現(xiàn)狀來(lái)看，要達(dá)到這一戰(zhàn)略目標(biāo)還任重道遠(yuǎn)。義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付是解決區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、省際間、省內(nèi)縣際間義務(wù)教育發(fā)展差異問(wèn)題的主要政策手段，是實(shí)現(xiàn)教育公平的重要手段，因此，義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)尤為重要。

轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要手段?；竟卜?wù)供給差異的主要原因在于各地財(cái)政能力的不平衡。轉(zhuǎn)移支付可以形成政府支出責(zé)任和收入水平的平衡，保持地區(qū)間財(cái)政能力或公共服務(wù)水平的平衡。[3]當(dāng)前義務(wù)教育是我國(guó)教育發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，而減小義務(wù)教育的發(fā)展差異（區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、省際間、省內(nèi)縣際之間），促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，又是當(dāng)前義務(wù)教育變革和發(fā)展的主要目標(biāo)。義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須要借助政府間的轉(zhuǎn)移支付。因此在當(dāng)前我國(guó)所有教育產(chǎn)品中，義務(wù)教育對(duì)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的需求最為迫切。正是基于此，本文專(zhuān)門(mén)針對(duì)義務(wù)教育提出政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方案。

一、義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的必要性

（一）各級(jí)政府間財(cái)政能力存在差異

義務(wù)教育需要投入大量的人力、物力和財(cái)力資源，而且義務(wù)教育投資本身具有周期長(zhǎng)，不產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的遲效性等特性，使得義務(wù)教育投資在一定程度上成為了消費(fèi)性支出。由于各級(jí)政府間的財(cái)政能力存在差距，財(cái)政資源有限的政府往往會(huì)為了追求短期利益，把資源優(yōu)先投入到直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益的部門(mén)之中，從而導(dǎo)致義務(wù)教育財(cái)政性投資過(guò)少。相反，財(cái)政能力強(qiáng)的政府因?yàn)樗莆盏呢?cái)政資源比較充裕，資源可以較為均勻地分配到各個(gè)利益部門(mén)之中，從而獲得更多的義務(wù)教育財(cái)政性投入。各級(jí)政府間財(cái)政能力差異化的結(jié)果便是各地所提供的義務(wù)教育公共資源存在差異，從而導(dǎo)致各地義務(wù)教育發(fā)展產(chǎn)生差異。根據(jù)能力原則，對(duì)于在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)行的制度安排的前提之下確實(shí)無(wú)法達(dá)到最低投入標(biāo)準(zhǔn)的地方政府，要由上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)其財(cái)政投入缺口，平衡政府之間的教育財(cái)政能力。義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付是在各級(jí)政府財(cái)力不均的情況下減少義務(wù)教育資源分配差距的有效方式。

（二）現(xiàn)行義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付存在制度缺陷

義務(wù)教育非均衡發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)階段教育事業(yè)發(fā)展亟待解決的重大問(wèn)題之一。義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的初衷是解決不同省份之間、同一省份的縣際之間以及城鄉(xiāng)的義務(wù)教育水平和質(zhì)量差異化問(wèn)題，但中國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度過(guò)分地向原有利益格局傾斜，縮小區(qū)域間義務(wù)教育發(fā)展差異的政策目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。所以，必須要不斷加強(qiáng)和完善義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，保證教育公平。

二、我國(guó)政府間財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)

義務(wù)教育是我國(guó)當(dāng)前和今后教育發(fā)展的重中之重。根據(jù)教育產(chǎn)品的層次性要求和教育事權(quán)的劃分，義務(wù)教育的供給責(zé)任應(yīng)主要由地方政府來(lái)承擔(dān)，尤其是縣級(jí)政府。但我國(guó)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大差異決定了地方政府之間財(cái)政能力的不均衡，政府的級(jí)別越低，差異越大。因此義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)與責(zé)任主體的財(cái)政能力之間便產(chǎn)生了矛盾。此矛盾的解決只有借助于政府之間教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付：通過(guò)轉(zhuǎn)移支付均衡政府之間的教育財(cái)政能力，從而保證提供義務(wù)教育資源的政府能夠獲得其所需要的基本的財(cái)政性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付要達(dá)到的目標(biāo)可以分為縱向均衡目標(biāo)和橫向均衡目標(biāo)。

（一）財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的縱向均衡目標(biāo)

財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的縱向均衡目標(biāo)就是平衡中央政府和地方政府之間財(cái)權(quán)和事權(quán)分配不合理的問(wèn)題。中央政府需向地方政府提供充足的財(cái)政性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，從而滿(mǎn)足地方政府對(duì)義務(wù)教育資源的基本需求，比如應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足所需的教師數(shù)量、文體設(shè)施、教學(xué)設(shè)備以及圖書(shū)資源等等。

對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，其轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)在于減小區(qū)域之間義務(wù)發(fā)展的差異，促進(jìn)區(qū)域間義務(wù)教育的均衡發(fā)展，根據(jù)政府的財(cái)政能力設(shè)計(jì)合理的撥款公式，計(jì)算出合理的撥款數(shù)額，從而實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的縱向均衡。

而省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是使區(qū)域內(nèi)部、省內(nèi)各縣義務(wù)教育發(fā)展的差異最小化，促進(jìn)義務(wù)教育的橫向均衡發(fā)展。另一方面還可以進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提供專(zhuān)門(mén)用于義務(wù)教育的資金，避免使用一般性轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)地方政府對(duì)教育支出不重視的狀況?？紤]到我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的歷史欠賬較多，同時(shí)地區(qū)之間、區(qū)域內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間的巨大差異，需要在盡可能短的時(shí)間內(nèi)提供大量的資金。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式的無(wú)疑更符合當(dāng)前的要求，一方面可以保證資金不被挪用，另一方面，配套性撥款的要求還可以增加地方政的教育財(cái)政投入。通過(guò)政府間教育財(cái)政的一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，最終達(dá)成讓全體受教育者享受到最基本的均等義務(wù)教育服務(wù)的目標(biāo)。

（二）財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的橫向均衡

實(shí)現(xiàn)財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的橫向均衡目標(biāo)就是要縮小不同區(qū)域間的義務(wù)教育水平差異。中央政府以轉(zhuǎn)移支付的方式向地方政府提供義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)是一種財(cái)政再分配過(guò)程。無(wú)論各個(gè)地區(qū)、省份之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距有多大，通過(guò)財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付都可以讓不同地區(qū)的學(xué)生獲得標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)?shù)牧x務(wù)教育資源。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中轉(zhuǎn)移支付的比例越大，各省份間的義務(wù)教育水平差距就越小。

三、我國(guó)財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)

馬國(guó)賢認(rèn)為規(guī)范、公平、有效的財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)當(dāng)以市縣級(jí)政府為對(duì)象，根據(jù)國(guó)家的財(cái)力狀況，采用科學(xué)合理的指標(biāo)計(jì)算出轉(zhuǎn)移支付數(shù)，建立一種對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育資金的自動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制。[4]

（一）財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)遵循的原則

為了使財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付更加科學(xué)、合理，我國(guó)財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

1、兼顧效率與公平原則

財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)是對(duì)義務(wù)教育資源進(jìn)行優(yōu)化配置，代表著政府宏觀調(diào)控的方向和政策選擇，教育資源要得以?xún)?yōu)化配置必定要兼顧效率與公平。財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付兼顧效率與公平的原則，首先要求政府在進(jìn)行教育轉(zhuǎn)移支付是要有時(shí)效性，保證轉(zhuǎn)移支付資金及時(shí)下達(dá)，體現(xiàn)出效率；其次要求財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付要在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間、人口資源與環(huán)境之間和國(guó)內(nèi)外之間權(quán)衡利弊，根據(jù)所處階段的政治經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)合理安排支出的種類(lèi)和數(shù)量，重視對(duì)義務(wù)教育直接或間接的財(cái)政扶持，以縮小我國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域間義務(wù)教育公共資源的分配差距，體現(xiàn)出公平。

2、調(diào)整特殊需要原則

這是一項(xiàng)財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的“縱向性公平”原則。由于民族、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的實(shí)際差異，對(duì)一些貧困的省份只有更多的投入，才有可能獲得接近于、或者等同于其他省份的教育效益。中央政府向地方政府提供財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付時(shí)，除了能夠滿(mǎn)足基本的義務(wù)教育需求之外，還應(yīng)當(dāng)考慮地方政府的人口數(shù)量、財(cái)政能力的強(qiáng)弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，應(yīng)該對(duì)少數(shù)民族較多的省份、偏遠(yuǎn)地區(qū)以及財(cái)政能力較弱的省份給予更多的關(guān)注和經(jīng)費(fèi)撥款。

（二）財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付方式

我國(guó)財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付有三種可供選擇的方式：即一般性轉(zhuǎn)移支付方式、專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付方式以及一般性與專(zhuān)項(xiàng)性相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付方式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，我國(guó)應(yīng)該選擇一般性的財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付方式。這樣中央政府下放的轉(zhuǎn)移支付能夠滿(mǎn)足地方政府對(duì)義務(wù)教育資源的多樣化需求，使得不同地區(qū)的義務(wù)教育服務(wù)水平達(dá)到基本的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)縮小不同地區(qū)之間的義務(wù)教育服務(wù)水平差異，使得財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的縱向均衡和橫向均衡目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。[5]一般情況下，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力達(dá)到高水平時(shí)，即發(fā)達(dá)國(guó)家才普遍采用一般性轉(zhuǎn)移支付方式，因?yàn)檫@種轉(zhuǎn)移支付方式的實(shí)施要求雄厚的財(cái)政能力作為保障。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，仍處于發(fā)展中國(guó)家階段，全面采用一般性轉(zhuǎn)移支付方式不符合我國(guó)國(guó)情。而實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給的均等化又迫在眉睫，因此從當(dāng)前的情況來(lái)看，我國(guó)應(yīng)該選擇一般性和專(zhuān)項(xiàng)性相結(jié)合的財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付方式。專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該就使用范圍予以限定，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)款專(zhuān)用。

（三）財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)

財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分考慮中央和地方政府在義務(wù)教育中的職能角色定位。中央政府通過(guò)稅收手段籌集所需的義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)，地方政府則根據(jù)自身需要合理分配、使用財(cái)政性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。中央政府通過(guò)對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，使各區(qū)域、各省份的義務(wù)教育服務(wù)水平達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)政府間的縱向均衡。地方政府根據(jù)中央政府的要求向地方提供義務(wù)教育資源，以滿(mǎn)足地方性義務(wù)教育服務(wù)的需求。

我國(guó)財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)是平衡各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育財(cái)政的供給能力，進(jìn)而促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。根據(jù)教育支出的效率原則，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)政府承擔(dān)主要的義務(wù)教育支出責(zé)任。因此財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)應(yīng)以縣級(jí)教育財(cái)政能力的均衡作為主要目標(biāo)，以縣級(jí)財(cái)政預(yù)算為基礎(chǔ)進(jìn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)測(cè)算后進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付模型的確定，是財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。目前使用較為普遍的財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付模型有總量比例分配模型和分項(xiàng)補(bǔ)助模型?？偭勘壤峙淠Ｐ褪侵赶扔?jì)算縣級(jí)財(cái)政用于義務(wù)教育的財(cái)政投入與提供標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育服務(wù)所需要的財(cái)政收支之間的教育財(cái)政缺口。然后中央和地方政府按一定比例對(duì)缺口進(jìn)行分擔(dān)的方式。分項(xiàng)補(bǔ)助模型是按預(yù)算編制要求，將義務(wù)教育支出分為不同的項(xiàng)目，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目分別進(jìn)行補(bǔ)助。通過(guò)建立科學(xué)、合理的計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，確定縣級(jí)義務(wù)教育財(cái)政收支缺口，進(jìn)而確定義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。另外還要明確各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口的彌補(bǔ)責(zé)任，將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)列支在各級(jí)政府預(yù)算中。

（四）有效地監(jiān)管義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金

義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金在管理過(guò)程中可能會(huì)存在一些問(wèn)題，例如，義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)未納入預(yù)算編制；專(zhuān)項(xiàng)的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目存在多頭申報(bào)、重復(fù)立項(xiàng)等問(wèn)題；私自挪用義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)等。筆者建議設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行管理，從而有效地監(jiān)督義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況。同時(shí)要將義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算編制內(nèi)容，使得財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付透明化，便于監(jiān)督管理。最后我國(guó)還應(yīng)該設(shè)立一套指標(biāo)體系用以測(cè)算義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)的使用效果，促使財(cái)政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度的作用得到更好的體現(xiàn)。

（作者單位：云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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