作者簡(jiǎn)介：褚娟（1990-），女，漢，山東省高密市，南京師范大學(xué)碩士研究生，研究方向：新時(shí)期黨建理論的新創(chuàng)新。

摘 要：隨著我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，中央與地方政府的矛盾不斷加深，兩者的政策博弈也不斷進(jìn)入白熱化階段，兩者的利益關(guān)系成為了兩者的核心內(nèi)容。為了消除地方從轄區(qū)利益出發(fā)解釋和執(zhí)行中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策的現(xiàn)象，要在制度上進(jìn)行改革，努力實(shí)現(xiàn)良好的中央與地方關(guān)系。

關(guān)鍵詞：中央政府；地方政府；經(jīng)濟(jì)與政治體制

一、改革開(kāi)放以來(lái)的中央與地方關(guān)系的矛盾及特點(diǎn)

（一）在財(cái)政上，中央與地方財(cái)政體制改革加快了了分權(quán)化的速度。

分稅制改革把事權(quán)與財(cái)權(quán)相聯(lián)系，組織起中央和地方完整的稅務(wù)服務(wù)體系，設(shè)立由高級(jí)到低級(jí)的稅務(wù)體系；對(duì)地方政府稅收的具體款項(xiàng)和金額進(jìn)行認(rèn)真核對(duì)，依次實(shí)施完整的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度?！柏?cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政的比重都顯著升高”[1]。同時(shí)也存在財(cái)政支出的比重過(guò)低、預(yù)算外資金難以控制等矛盾。

（二）在政治管理上，為，保證地方利益，下放中央政府部分管理權(quán)，同時(shí)也產(chǎn)生責(zé)權(quán)不分的后果

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公共物品只有由政府提供。為了更好的配置公共資源，政府要盡最大努力來(lái)滿(mǎn)足所轄范圍內(nèi)人民的消費(fèi)喜好。對(duì)大部分公共商品來(lái)講，我們不可能徹底明確它的受益范圍，因此在劃分中央與地方事權(quán)范圍上有模糊的地方也是情理情之中的事情，但必將產(chǎn)生責(zé)權(quán)不分的后果。

（三）、在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，中央給予地方許多特權(quán)，導(dǎo)致地方主義傾向嚴(yán)重

改革開(kāi)放以后，中央政府逐步把很大比重的國(guó)營(yíng)骨干企業(yè)下放地方政府。地方政府從這些下放的企業(yè)中得到很大收益，并且給地方帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)信息和高水平的管理人才。“同時(shí)，也使地方政府樹(shù)立起相對(duì)獨(dú)立的意識(shí)，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的地方主義傾向”。[2]各級(jí)政府以自我為中心，并沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行中央的方針政策，而是以“上有對(duì)策、下有對(duì)策”的錯(cuò)誤思想來(lái)應(yīng)對(duì)，故意曲解中央的政策，以至于在貫徹中央整的時(shí)候變質(zhì)；各級(jí)地方政府攀比現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)展沒(méi)有計(jì)劃性，人云亦云，沒(méi)有組織和原則，其行為出現(xiàn)短期化的傾向；另外，地方保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重，地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖現(xiàn)象嚴(yán)重，故意破壞市場(chǎng)秩序，嚴(yán)重影響社會(huì)主義市場(chǎng)的有序運(yùn)行和發(fā)展。

二、改革開(kāi)放以來(lái)中央與地方關(guān)系走向的展望

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)行政管理體制改革

胡錦濤在十七大報(bào)告中指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！盵3]

第一，要想完善中央與地方關(guān)系，行政管理體制改革的重點(diǎn)在于劃清中央與地方的職能權(quán)限，而且要密切聯(lián)系我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，從而進(jìn)一步健全政府與社會(huì)組織的關(guān)系，盡量發(fā)貨現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段的作用來(lái)管理縱向和橫向之間的政務(wù)。

第二，要第一已有的職能部門(mén)進(jìn)行合并，減少行政層級(jí)，協(xié)調(diào)和配合縱向和橫向部門(mén)之間的關(guān)系。要密切聯(lián)系市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，從中央與地方要加強(qiáng)聯(lián)系，從而實(shí)現(xiàn)政府職能與市場(chǎng)作用的相互補(bǔ)充和彌補(bǔ)。要加強(qiáng)中央對(duì)市場(chǎng)調(diào)控的力度，積極采取措施來(lái)調(diào)動(dòng)地方的積極性，共同促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第三，要明智地吸收西方社會(huì)的優(yōu)秀發(fā)展成果，引進(jìn)第三方部門(mén)，充分利用第三方的資源進(jìn)行國(guó)家治理，健全相關(guān)的公共服務(wù)體系；要照顧地方政府的利益，逐步進(jìn)行，尤其要考慮到機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后的人員分流與安置問(wèn)題。

（二）科學(xué)合理地分配利益，均衡中央與地方的利益

第一，要把整體利益與局部利益進(jìn)行恰當(dāng)?shù)膭澐?，局部利益在服從整體利益的同時(shí)，也要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性與靈活性的相互協(xié)調(diào)。地方政府要摒棄地方主義的狹隘思想，堅(jiān)決貫徹中央政府的方針和政策，服從中央的整體利益，堅(jiān)決維護(hù)中央的權(quán)威。同時(shí)，中央政府要盡最大可能滿(mǎn)足地方政府的特殊利益。

第二，中央政府在制定和執(zhí)行政策的過(guò)程中適當(dāng)?shù)恼疹櫟胤秸睦嬖V求，盡量把地方利益包含在總體政策框架之中，在照顧各方利益的基礎(chǔ)上制定相關(guān)政策，依據(jù)每個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況合理配置資源。中央通過(guò)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，維護(hù)好各利益主體之間的訴求和愿望，使每一位利益主體都能從中央的決策中獲益，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)信息溝通，完善利益表達(dá)機(jī)制

第一，要想制定科學(xué)合理的方針和政策，就必須有良好的信息交流的平臺(tái)，才能為中央和地方政府的及時(shí)交流提供機(jī)會(huì)和渠道，不然制定的方針和政策也肯定是效率低下的。

中央與地方政府不斷加強(qiáng)信息的交流，不但有利于中央政府在采納地方政府的各自的利益訴求后盡快出臺(tái)合適的方針和政策來(lái)平衡各級(jí)政府的利益，做到科學(xué)決策，從而使方針政策更加科學(xué)合理。

第二，地方政府在知道了中央政府的思想后，要實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)要求，采用靈活的方式和手段來(lái)地貫徹相關(guān)政策。因此，加強(qiáng)與各級(jí)的信息的交流和溝通是中央政府必須采取的措施，所以要“完善利益表達(dá)的機(jī)制，使各級(jí)地方政府都有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的訴求，創(chuàng)造‘雙贏的局面”[4]。

（四）建立公共財(cái)政體系

第一，完善轉(zhuǎn)移支付制度。在我國(guó)的社會(huì)管理過(guò)程中，轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮了巨大作用，它是中央和地方互相約束和協(xié)調(diào)市場(chǎng)的重要形式，建立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，在充分調(diào)查地方政府的前提下，按照國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃和地方政府的實(shí)際情況，對(duì)轉(zhuǎn)移付支實(shí)行制度性、科學(xué)性的完善，做到轉(zhuǎn)移支付的制度化、民主化和科學(xué)化。

第二，健全預(yù)算管理機(jī)制。要依據(jù)事權(quán)所確定的支出責(zé)任明確中央與各級(jí)財(cái)政的支出需求，對(duì)各級(jí)地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行科學(xué)劃分，在我國(guó)法律范圍允許內(nèi)一步步分配行政和財(cái)政層級(jí)。建立和完善公共財(cái)政體系使中央和地方的共同要求，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)使我們的共同愿望和目的，而府際和諧是和諧社會(huì)的標(biāo)志之一，所以要建立公共財(cái)政體系，從而理清政府間的收支關(guān)系。

（五）健全政府權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性

第一，優(yōu)化政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，最重要的是清楚地知道哪些權(quán)力是需要優(yōu)化和提高的。有人說(shuō)要對(duì)中央與地方事權(quán)的完整構(gòu)架進(jìn)行劃分，具體分析和勾勒中央與地方的事權(quán)范圍。但這只是一種理想化的境界，原因是我國(guó)中央與地方的事權(quán)在事前就可以大體的規(guī)定下來(lái)，而且好多別的國(guó)家也有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)提供借鑒。而對(duì)這種情況，有的研究專(zhuān)家卻持相反的態(tài)度，他們看來(lái)“如果我們想在政治的解決方案完成之前，依靠超前立法進(jìn)行規(guī)劃，則不會(huì)免強(qiáng)法律之所難”[5]。

第二，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，中央與地方的關(guān)系向來(lái)都是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而伴隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷改革，中央與地方之間也逐漸形成了一種合作機(jī)制。引入這種合作機(jī)制的前提是中央政府與地方政府之間要有共同的利益，二這種共同利益的實(shí)現(xiàn)，就要不斷推進(jìn)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的完善和優(yōu)化，因此要不斷優(yōu)化中央政府和地方政府的權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系。

第三，在我國(guó)全力推進(jìn)市場(chǎng)化改革的總體框架下，要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和程度、民主政治制度的不斷健全和完善的前提下，適當(dāng)調(diào)整集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。

（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[3] 胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟.為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗[R].北京：人民出版社，2007

[4] 韋林圻.中央與地方關(guān)系的復(fù)雜性及建議[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2014，11

[5] 周平.中國(guó)地方制度析論[J].江漢論壇，2013，6