張建梅　張超

張超（1997-），男，山西大同人，吉林財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院2014級碩士研究生，研究方向：稅收政策。

摘 要：我國目前大力倡導(dǎo)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供方式—PPP模式，PPP模式有其自身的必要性、可能性和優(yōu)越性，結(jié)合國外經(jīng)驗，進(jìn)一步完善PPP模式的制度環(huán)境和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，真正實現(xiàn)公私合作的雙贏局面。

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)公共產(chǎn)品；PPP模式；利益共享；風(fēng)險共擔(dān)

薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》首先使用公共產(chǎn)品一詞，薩繆爾森解釋，公共產(chǎn)品是指每一個人對這種產(chǎn)品的消費并不減少他人也對該產(chǎn)品的消費。公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其中純公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性例如國防，首先國防作為一種純公共產(chǎn)品一方面不能排除他人消費即都受國防的保護(hù)，其次一人對于國防的消費不會相應(yīng)減少他人的消費即新增一人消費某純公共產(chǎn)品的邊際成本為零。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品是一種具有非排他性或非競爭性的產(chǎn)品例如公有牧場盡管具有非排他性但是牧民之間卻具有競爭性；橋梁盡管具有非競爭性但是通過設(shè)置收費站具有排他性。

根據(jù)成本補(bǔ)償理論，純公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，應(yīng)該由稅收進(jìn)行補(bǔ)償，由政府來提供。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以混合提供，其中混合提供包括政府補(bǔ)助、授權(quán)經(jīng)營、政府參股[1]。PPP是Public Private Partnership的縮寫，中文意思“公私合作關(guān)系”，即公共部門與私人投資者的一種合作模式。PPP模式作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的混合提供方式，盡管在我國作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供的新方式，在國外發(fā)展較為成熟，1992年英國提出的PFI是PPP的典型模式，其發(fā)展PPP模式的理念是實現(xiàn)“資金的價值”，體現(xiàn)為以下方面：首先為準(zhǔn)公共產(chǎn)品從設(shè)計、建設(shè)到運(yùn)營整個過程提供激勵；其次給公共產(chǎn)品的提供以開創(chuàng)性思路；再次實現(xiàn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品風(fēng)險提供的共擔(dān)；最后引入競爭機(jī)制促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。美國準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供采用PPP模式的原因分析發(fā)現(xiàn)節(jié)省成本這一原因占32.41%。所以PPP模式對于減緩政府財政壓力，提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的質(zhì)量具有獨特作用。

PPP模式作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供的新方式，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施方面應(yīng)用廣泛?；A(chǔ)設(shè)施是用于保障國家或地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)生活正常有序進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)例如道路、橋梁[2]。以橋梁為例分析擁擠公共產(chǎn)品的提供效率。假設(shè)擁擠公共產(chǎn)品的邊際生產(chǎn)成和邊際擁擠成本均為零。成本是過橋費的函數(shù)，當(dāng)擁擠曲線與需求曲線不相交時代表橋梁不擁擠，邊際成本曲線與橫軸重合代表過橋費為零。所以收入為零，固定成本無法彌補(bǔ)。第一種情況，選擇由私人提供，壟斷廠商獲得壟斷利潤，此時價格高，產(chǎn)出低，造成社會福利損失，是低效率的。第二種情況，選擇政府提供，此時產(chǎn)出高，但是橋梁這種準(zhǔn)共產(chǎn)品完全由稅收進(jìn)行成本彌補(bǔ)，一方面對于不消費該準(zhǔn)公共產(chǎn)品的納稅者不公平，另一方面政府財政收入有限，應(yīng)該主要提供純公共產(chǎn)品。第三種情況，選擇公私合作方式即PPP模式，首先橋梁作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以通過一定的技術(shù)進(jìn)行排他消費，不僅可以避免“免費搭車者”現(xiàn)象，而且通過收費可以補(bǔ)償一部分成本，減輕財政負(fù)擔(dān)；其次橋梁作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其質(zhì)量不容忽視，由私人部門提供，可以提高這種產(chǎn)品的質(zhì)量和提供效率；最后有助于政府把更多的精力提供純公共產(chǎn)品同時避免了腐敗的滋生。

我國大力倡導(dǎo)PPP模式，因為PPP模式尤其實行的條件和優(yōu)勢。PPP模式實行的必要性：目前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險較高，無論從規(guī)模還是管理上都具有較高的風(fēng)險，甚至出現(xiàn)“地方政府破產(chǎn)”的可能，盡管我國實施兩輪的地方政府債務(wù)置換，一定程度上緩和了地方政府系統(tǒng)性風(fēng)險，但是債務(wù)規(guī)模毋庸置疑。同時經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全國人民共享發(fā)展成果，實現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化等一系列問題的解決需要大量的財政資金，僅靠政府來提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品不僅效率低，而且籌集資金的渠道有限，如何充分利用民間資本，保證公共產(chǎn)品的質(zhì)量，PPP模式便適時提出。PPP模式實行的可能性：首先，PPP模式擁有政府部門的全力支持，我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)型為PPP模式的實施提供了可能。其次，PPP模式具有良好的實施環(huán)境，一方面BOT在我國實施多年，為PPP模式的開展提供必要經(jīng)驗支持，另一方面我國也出臺了相應(yīng)的法律例如《招標(biāo)投標(biāo)法》、《抵押法》、《擔(dān)保法》。最后，PPP模式所需的民間資本充足，我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，為PPP模式的發(fā)展提供充足資金保障。

PPP模式的優(yōu)越性：一有助于吸收民間資本，PPP模式不僅可以為私營企業(yè)的發(fā)展提供機(jī)遇而且在政府的有效監(jiān)控下保障了公共產(chǎn)品的質(zhì)量。二有助于緩解政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減輕財政負(fù)擔(dān)，PPP模式下，私人部門承擔(dān)融資的大部分工作，減輕政府財政負(fù)擔(dān)。三有助于進(jìn)行項目的統(tǒng)一管理，降低成本，提高效率，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供從審批、設(shè)計到建設(shè)直至最終使用和維護(hù)都是在政府監(jiān)管下，私人部門進(jìn)行實施，引入競爭機(jī)制，提高了項目建設(shè)的速度和質(zhì)量。四有助于分散風(fēng)險，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)，目前我國對PPP模式的實施提供一系列優(yōu)惠條件，降低了項目融資難度，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險。

PPP模式實質(zhì)上是公私雙方的一種博弈。PPP模式實施的成功與否在很大程度上取決于這場博弈雙方利益與風(fēng)險的分配問題。如何實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，這需要在PPP模式開展過程中遵循以下原則：一互惠原則，PPP模式通過有效的機(jī)制，公私雙方事先協(xié)商好利益分配比例，建立必要的溝通渠道，及時解決利益沖突。二風(fēng)險與收益對稱原則，在制定PPP項目實施機(jī)制時，不僅考慮雙方利益的分配還應(yīng)考慮風(fēng)險與利益的匹配，比如私人部門承擔(dān)大部分融資，風(fēng)險較大，政府應(yīng)通過優(yōu)惠措施對私人部門的風(fēng)險進(jìn)行彌補(bǔ)。最后是信息透明原則，國際經(jīng)驗表明公私雙方的信息不對稱一定程度上造成彼此利益受損且不利于增強(qiáng)雙方信任機(jī)制的建立，降低PPP模式的效率，很可能損害消費者的利益。所以保持信息的透明度對于PPP項目的順利開展尤為重要。

我國大力倡導(dǎo)的PPP模式在許多方面仍然有待進(jìn)一步完善，從而更加有效地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)點，彌補(bǔ)其缺陷。

首先，建立健全法律、法規(guī)規(guī)范PPP模式的開展，公共產(chǎn)品通常前期投資額巨大，回收期較長，面臨的不確定性因素較多，沒有較為完善的法律做保障，私人部門不敢輕易與政府部門合作。這也包括完善授權(quán)制度，簡化審批立項程序，政府應(yīng)該增強(qiáng)在決策、招商、建設(shè)、經(jīng)營等各個環(huán)節(jié)的透明度，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，防止不法官員的尋租行為。

其次，完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，政府部門應(yīng)該更多承擔(dān)政治風(fēng)險和法律風(fēng)險，而私人部門在融資和項目經(jīng)營方面有優(yōu)勢，更多承擔(dān)這些方面的風(fēng)險[3]。信息的不對稱讓雙方的風(fēng)險加重，因此還要著力建立PPP項目信息管理系統(tǒng)，完善信息發(fā)布制度，使雙方在充分公開信息的條件下合作，減少不必要的風(fēng)險。

再次，進(jìn)一步規(guī)范準(zhǔn)公共產(chǎn)品的價格機(jī)制，準(zhǔn)公共產(chǎn)品通過收費進(jìn)行成本彌補(bǔ)，私人部門追求利益最大化，勢必會竭力提高價格。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品作為一種公共服務(wù)，消費者期待以最低的價格獲得最優(yōu)的服務(wù)，這就形成了矛盾。所以在PPP項目的制定規(guī)劃前期應(yīng)該就準(zhǔn)公共產(chǎn)品的價格進(jìn)行協(xié)商，政府作為社會管理者，在保證消費者利益的前提下，合理保障私人部門的利益，發(fā)揮他們參加PPP模式的積極性。良好的價格形成機(jī)制有助于PPP模式的長遠(yuǎn)發(fā)展。

最后，建立PPP模式的專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)PPP模式的專業(yè)人才，盡管我國大力倡導(dǎo)PPP模式，但是相對于國外我國在專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才方面仍然非常匱乏。所以當(dāng)下我國應(yīng)該建立專門機(jī)構(gòu)借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國國情研究中國特色的PPP模式，同時積極培養(yǎng)這方面的專業(yè)人才，為我國PPP模式的順利開展打好人才基礎(chǔ)。

（作者單位：1.東北財經(jīng)大學(xué)；2.吉林財經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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[2] Darrin Grimsey，Mervyn K.Lewis.公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項目融資的全球革命[M].中國人民大學(xué)出版社.2007.

[3] 孫海玲，吳信平.基于利益相關(guān)者的公私合營項目風(fēng)險研究[J].商場現(xiàn)代化.2007