摘 要：全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨，依法治國(guó)必先依法治黨。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)提高管黨治黨的水平，必須注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接，才能使法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系日趨完備與完善。黨內(nèi)法規(guī)的制定確保在國(guó)家法律規(guī)定的邊界內(nèi)運(yùn)行是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)的前提和保障，重視國(guó)家法律的立法和黨內(nèi)法規(guī)制度的銜接和協(xié)調(diào)，妥善解決黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沖突的事后排除，從而實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);國(guó)家法律;銜接協(xié)調(diào)

十八屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義，黨既要依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，必須注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，才能不斷提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，真正把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的統(tǒng)一。

一、銜接協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)：厘清黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的邊界

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的區(qū)別。一是調(diào)整對(duì)象不同，黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)生活，國(guó)家法律主要調(diào)整的是社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序;二是制定機(jī)關(guān)和制定程序不同，黨內(nèi)法規(guī)是由省級(jí)以上黨組織按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的程序制定的，而國(guó)家法律是由全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院等根據(jù)《立法法》規(guī)定的程序制定的;三是適用范圍不同，黨內(nèi)法規(guī)適用于黨組織和黨員，國(guó)家法律適用于一切公民、法人和其他組織;四是實(shí)施方式不同，黨內(nèi)法規(guī)主要以黨的紀(jì)律作為實(shí)施保障，國(guó)家法律主要依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。

盡管黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律存在上述明顯的不同，但二者是相輔相成、相互協(xié)調(diào)的。具體表現(xiàn)為：一是黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，是我黨依法治國(guó)、依規(guī)治黨的重要遵循。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確闡明，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”[1]中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系包括五大體系，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系已被納入法治體系之內(nèi)，成為五大體系之一。這說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)，是國(guó)家法律體系的重要組成部分。二是黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障，是國(guó)家法律的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)在條件成熟時(shí)可以經(jīng)過(guò)法定程序上升為國(guó)家法律。三是黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施都要在國(guó)家憲法和法律范圍內(nèi)開(kāi)展，不能超越、逾越、凌駕于國(guó)家憲法和法律之外、之上。四是黨內(nèi)法規(guī)要嚴(yán)于國(guó)家法律，從黨的先進(jìn)性建設(shè)的角度來(lái)看，這是因?yàn)榧尤胫袊?guó)共產(chǎn)黨，成為中國(guó)共產(chǎn)黨這個(gè)執(zhí)政黨組織的一員，就要模范遵守國(guó)家法律，按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。

二、銜接協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)：黨內(nèi)治理與法律治理緊密配合

十八屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。這種提法在黨的全會(huì)歷史上尚屬首次。它為今后一段時(shí)間內(nèi)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)規(guī)劃了一個(gè)“路線圖”。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，必須注重黨內(nèi)治理與法律治理緊密配合。

第一，在國(guó)家法律的立法方面體現(xiàn)與黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)?！皣?guó)家法律在立法時(shí)，基于某些政治考慮，有的暫時(shí)沒(méi)有考慮對(duì)涉及政黨和中國(guó)共產(chǎn)黨的事項(xiàng)作出規(guī)定，這種情況在立法中較為多見(jiàn)……另外，黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的一些內(nèi)容或事項(xiàng)，法律應(yīng)預(yù)設(shè)銜接路徑?！盵2]

第二，黨內(nèi)法規(guī)也要積極與國(guó)家法律建立銜接協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)的制定既要在形式上保證黨內(nèi)法規(guī)“立法”項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與國(guó)家法治建設(shè)的總體規(guī)劃和具體安排相協(xié)調(diào)，又要在內(nèi)容上保證黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相對(duì)接?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》嚴(yán)格規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其各部委、各省人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和省級(jí)人民政府等立法主體的權(quán)限?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》指出，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和中央各部門負(fù)責(zé)起草中央黨內(nèi)法規(guī)，由中央辦公廳負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草綜合性黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)格界定了黨內(nèi)立法的權(quán)限和主體，使黨內(nèi)法規(guī)的無(wú)權(quán)制定、越權(quán)制定、重復(fù)制定得以避免，確保黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性得以彰顯。

黨內(nèi)立法權(quán)力的行使邊界是黨內(nèi)立法權(quán)限得以實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。黨內(nèi)立法的權(quán)限，必須是對(duì)國(guó)家立法權(quán)予以充分的尊重和維護(hù)的基礎(chǔ)上實(shí)施。國(guó)家立法確立的制度、只能由國(guó)家立法調(diào)整的事項(xiàng)以及必須由國(guó)家立法規(guī)范的行為，黨內(nèi)立法應(yīng)避免涉及或不能干涉更不能規(guī)定。在維護(hù)國(guó)家法律的權(quán)威性、嚴(yán)肅性的前提下才能確保黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和穩(wěn)定性。健全和完善黨內(nèi)法規(guī)，逐步提高黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性和規(guī)范性，需根據(jù)國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)，健全和改善黨內(nèi)立法審議表決機(jī)制、黨內(nèi)法規(guī)制度立法后的評(píng)估機(jī)制、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度備案審查和糾錯(cuò)機(jī)制，以此來(lái)進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)草案的審定質(zhì)量。

第三，妥善處理黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接問(wèn)題，必須建立二者之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。黨內(nèi)立法與國(guó)家立法在日常運(yùn)行中存在交集，因此，在開(kāi)展具體工作的過(guò)程中，很多重要問(wèn)題需要經(jīng)過(guò)雙方的協(xié)作、配合才能得以妥善解決。為此，黨內(nèi)立法機(jī)關(guān)必須要加強(qiáng)與人大法規(guī)部門、政府法制部門的工作聯(lián)系，建立定期溝通、協(xié)調(diào)的工作程序、規(guī)則的有機(jī)聯(lián)系和有效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。對(duì)于黨內(nèi)立法與國(guó)家立法工作中交叉重疊的重要問(wèn)題，雙方必須通過(guò)相互協(xié)作、相互配合來(lái)解決：一要共同調(diào)查研究和論證需要黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律雙重調(diào)整的重要立法問(wèn)題。二要統(tǒng)籌規(guī)劃和正確運(yùn)用黨內(nèi)立法和國(guó)家立法兩種方式和手段。三要明確黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在黨的建設(shè)、社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的權(quán)責(zé)和分工，諸如如何有效推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)依法行使公共權(quán)力，各司其職、各負(fù)其責(zé);如何規(guī)范和監(jiān)督黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為;如何推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等各方面的工作;等等。endprint

第四，整合黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律。按照黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相整合的原則，將基層一些成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)，上升為政策，成熟的并帶有普遍適用性的政策上升為黨內(nèi)法規(guī)。條件成熟時(shí)，可以將黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過(guò)法定程序由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定成為國(guó)家法律。

三、銜接協(xié)調(diào)的保障：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沖突的事后排除

建國(guó)后，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，為了規(guī)范黨組織的工作活動(dòng)和黨員行為，增強(qiáng)黨組織的凝聚力和創(chuàng)造力，我黨制定了大量的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，為黨組織工作的順利展開(kāi)提供了重要制度保障。但黨內(nèi)法規(guī)制度在一定程度上存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接的問(wèn)題：它們或者同憲法和法律以及黨的理論路線方針政策相抵觸、或者同黨章的規(guī)定相違背、或者滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要、或者規(guī)章制度之間相互沖突……，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的這些問(wèn)題，為了順利推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，應(yīng)建立黨內(nèi)法規(guī)的違法審查、違法糾錯(cuò)機(jī)制，并適時(shí)建立黨內(nèi)法規(guī)違憲審查制度。

第一，建立黨內(nèi)法規(guī)的違法審查、違法糾錯(cuò)機(jī)制。多年來(lái)，一些地方“紅頭文件”的制定比較隨意的現(xiàn)象時(shí)有所見(jiàn)，干部群眾對(duì)此意見(jiàn)很大。特別是有些“紅頭文件”與黨的方針政策、法律法規(guī)不一致，甚至或者文件之間互相掣肘，嚴(yán)重?fù)p害了文件的嚴(yán)肅性和黨的權(quán)威性。因此，我黨對(duì)于不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的陳舊法規(guī)適時(shí)提出既要修改和廢止，更要審查、修改和廢止與國(guó)家憲法法律相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容。2012年5月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，提出了適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理的要求。2012年6月，中央批準(zhǔn)印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》，開(kāi)啟了黨的歷史上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理的先河。“通過(guò)對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月期間出臺(tái)的23000多件中央文件進(jìn)行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過(guò)清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改”[3]。這次集中清理，為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了良好基礎(chǔ)，有利于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的意識(shí)，以依法執(zhí)政帶動(dòng)和促進(jìn)依法治國(guó)，為依法治國(guó)提供可靠政治保證和有力制度保障。

為此，應(yīng)該建立健全黨內(nèi)法規(guī)即時(shí)清理機(jī)制。即時(shí)清理是一種制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的清理機(jī)制，指在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定或修改過(guò)程中，如出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致之處，即對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行同步清理。只有通過(guò)即時(shí)清理，在制定、修改新的法規(guī)文件時(shí)妥善處理其與舊的法規(guī)文件的關(guān)系，才能有效避免出現(xiàn)新的不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問(wèn)題。下一步在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，將把即時(shí)清理作為制定或修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的必經(jīng)程序，抓緊健全工作制度和工作程序，充分發(fā)揮即時(shí)清理在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過(guò)程中同步維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的作用。

第二，適時(shí)建立黨內(nèi)法規(guī)違憲審查制度。2005年，我國(guó)成立了作為法規(guī)備案審查工作機(jī)構(gòu)——全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案審查室，此審查室由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)專門設(shè)立，負(fù)責(zé)法規(guī)備案及審查下位法和上位法尤其是憲法的沖突和抵觸。鑒于此，應(yīng)在黨內(nèi)設(shè)立一個(gè)專門的黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作部門，如黨內(nèi)法規(guī)備案審查室（可設(shè)置在紀(jì)律檢查委員會(huì)內(nèi)部），通過(guò)黨內(nèi)違章審查制度的建立，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的備案及受理涉嫌違反黨章等黨內(nèi)法規(guī)的行為予以審查。在制度設(shè)計(jì)上，對(duì)提起審查的主體、受理審查的主體、糾錯(cuò)程序從提升到黨內(nèi)法規(guī)的層面予以明確的界定和規(guī)定。按照黨內(nèi)頒布的各項(xiàng)法規(guī)需合憲性、合法性與規(guī)范性的原則，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、黨內(nèi)上、下位法規(guī)、以及同一層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)之間有沖突之處，進(jìn)行有效審查，以期保證黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律并行不悖，相互融合，相互促進(jìn)，從而確保國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)自身體系、黨內(nèi)法規(guī)達(dá)到和諧統(tǒng)一。

黨的十八大以來(lái)，黨中央提出了要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，要按照于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，提高制度制定質(zhì)量，要立體式、全方位推進(jìn)制度體系建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。2013年5月27日，又公布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。這些制度的制定為從從源頭或根本上避免或減少無(wú)權(quán)制定、越權(quán)制定、重復(fù)制定等黨內(nèi)法規(guī)無(wú)序制定的現(xiàn)象奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同年11月，黨中央又公布了“黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃”，即《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，這在黨的歷史上是第一次。它“有利于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”。[4]因此，隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷向增強(qiáng)與國(guó)家法律的銜接性這個(gè)方向進(jìn)步，將會(huì)把依法治黨推上一個(gè)新的臺(tái)階。

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作者簡(jiǎn)介：梁桂芝（1964—），女，黑龍江哈爾濱人，教授，主要研究方向?yàn)閼椃ê退痉ㄖ贫?。endprint