張艷

【摘 要】隨著黨中央提出構(gòu)建社會主義和諧社會及中央綜治委提出“要高度重視矛盾糾紛排查調(diào)處工作”，人民調(diào)解受到前所未有的重視，開始進(jìn)入一個全新的發(fā)展時期。雖然對人民調(diào)解的資金支持各地都非常重視，但經(jīng)費沒有納入同級財政預(yù)算、工作經(jīng)費不到位、到位的不能滿足工作的實際需要卻是普遍的現(xiàn)實。加大人民調(diào)解經(jīng)費保障力度，要采取有效措施，使人民調(diào)解工作的經(jīng)費專列專用，采取多種措施，加大落實人民調(diào)解工作經(jīng)費保障力度。

【關(guān)鍵詞】人民調(diào)解;經(jīng)費;保障

糾紛伴隨著人類社會的產(chǎn)生和發(fā)展，面對不斷出現(xiàn)的矛盾糾紛，必然要有解決矛盾糾紛的方式。人民調(diào)解制度作為在長期的實踐積累中發(fā)展起來的具有現(xiàn)代中國特色的非訴糾紛解決制度，被國際社會譽(yù)為化解矛盾、消除紛爭的“東方經(jīng)驗”。2011年1月1日，作為具有普遍約束力的專項法律規(guī)范——《人民調(diào)解法》的施行，更是我國人民調(diào)解制度發(fā)展史上的一次跨越性的突破，標(biāo)志著我國人民調(diào)解制度全面步入了法制化和規(guī)范化的運(yùn)行軌道。覆蓋廣大城鄉(xiāng)的人民調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)使得大量的民間糾紛通過人民調(diào)解以靈活的方式、快捷的速度及低廉的成本得以解決，對新時期民間、基層糾紛的化解、突發(fā)性事件的處置、群體性事件的防范發(fā)揮了舉足輕重的作用。當(dāng)前，我國正處在社會穩(wěn)定、秩序和諧與形勢嚴(yán)峻、矛盾層出不窮并存的社會轉(zhuǎn)型時期，整體利益格局呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，社會生活中的各種新型矛盾糾紛不斷出現(xiàn)，矛盾糾紛的數(shù)量也呈不斷上升趨勢，而人民調(diào)解在社會轉(zhuǎn)型的新時期，卻逐漸暴露出種種不足，在這種背景下，研究新時期我國人民調(diào)解經(jīng)費保障的問題，對維護(hù)家庭穩(wěn)定、鄰里和睦、社會和諧及推進(jìn)我國法治進(jìn)程具有極為深遠(yuǎn)的重大意義。

1 新時期人民調(diào)解制度的發(fā)展現(xiàn)狀

作為一項具有中國特色的法律制度，人民調(diào)解制度在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期就已經(jīng)開始萌芽，第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期初具雛形，抗日戰(zhàn)爭時期得到發(fā)展，解放戰(zhàn)爭時期直至建國之前得到進(jìn)一步的發(fā)展，并初步形成了獨具特色的人民調(diào)解制度。[1]人民調(diào)解制度是在當(dāng)時現(xiàn)實需要的前提下，我黨基于其實用性的考慮產(chǎn)生并不斷發(fā)展的，具有強(qiáng)大的政治作用和社會功效。[2]1954年3月22日施行的《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》，標(biāo)志著人民調(diào)解制度在我國的正式確立，六十年代初的“楓橋經(jīng)驗”為化解基層矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用，毛澤東同志親筆批示向全國推廣。[3]十年文化大革命期間，人民調(diào)解走過了一段坎坷的歷程。新時期，隨著黨中央提出構(gòu)建社會主義和諧社會及中央綜治委提出“要高度重視矛盾糾紛排查調(diào)處工作”，人民調(diào)解受到前所未有的重視，開始進(jìn)入一個全新的發(fā)展時期。主要表現(xiàn)在：

1.1 人民調(diào)解制度的相關(guān)法律依據(jù)不斷完善

人民調(diào)解制度不僅在國家根本大法《憲法》和國家基本法《民事訴訟法》中得到確認(rèn)，在新時期，關(guān)于人民調(diào)解制度的相關(guān)法律規(guī)范不斷完善。司法部出臺的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》（2002年司法部令第75號）、最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》（法釋[2002]29號）、《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》（法釋[2004]12號）、《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》（法發(fā)[2009]45號）、《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》（法釋〔2011〕5號）等一系列關(guān)于人民調(diào)解的規(guī)定、意見以及最高人民法院、司法部聯(lián)合出臺的關(guān)于人民調(diào)解的意見等，相繼擴(kuò)充了人民調(diào)解的組織形式，確立了人民調(diào)解協(xié)議的民事合同性質(zhì)，嘗試進(jìn)行了法院調(diào)解與人民調(diào)解的對接，確立了司法確認(rèn)程序并進(jìn)一步進(jìn)行了規(guī)范。特別是2011年1月1日起施行的我國第一部專門規(guī)范人民調(diào)解工作的法律《人民調(diào)解法》，更是將人民調(diào)解制度上升到國家基本法律的高度，而2013年1月1日起施行的《民事訴訟法》又專節(jié)規(guī)定了“確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件”特別程序。

1.2 人民調(diào)解的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展

新時期，在司法部和各級司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，人民調(diào)解工作穩(wěn)步推進(jìn)，調(diào)解所涉領(lǐng)域不斷拓寬。特別是在社會轉(zhuǎn)型時期，面對各種新型矛盾糾紛不斷出現(xiàn)的新形勢，各地人民調(diào)解在做好調(diào)解婚姻家庭糾紛、鄰里矛盾糾紛、合伙經(jīng)營糾紛、個人借款糾紛、輕微侵權(quán)糾紛等方面的傳統(tǒng)糾紛的同時，積極介入開發(fā)中的征地拆遷糾紛、醫(yī)患之間的醫(yī)療損害賠償糾紛、環(huán)境污染侵權(quán)糾紛、食品藥品安全方面的糾紛等社會熱點難點糾紛的調(diào)解，不斷探索安全生產(chǎn)方面的糾紛、勞務(wù)派遣中的勞動爭議、物業(yè)管理方面的紛爭、知識產(chǎn)權(quán)方面的糾紛等新型矛盾糾紛的調(diào)解，人民調(diào)解的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，調(diào)解各種糾紛總的數(shù)量不斷增加，十年來通過人民調(diào)解進(jìn)行調(diào)解的各類矛盾糾紛總數(shù)達(dá)5746.9萬件，其中2011年各地人民調(diào)解組織共調(diào)解各類矛盾糾紛893.5萬件，行業(yè)性、專業(yè)性的矛盾糾紛占7.26%，數(shù)量達(dá)649000件，涉及領(lǐng)域有勞動爭議、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理、道路交通等方面。[4]

1.3 人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)已具規(guī)模

新時期，各級司法行政機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)人民調(diào)解組織建設(shè)，健全人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系。以強(qiáng)化人民調(diào)解組織基礎(chǔ)為抓手，加強(qiáng)村民委員會、居民委員會的人民調(diào)解委員會的建設(shè)，全國共建有村（居）人民調(diào)解委員會67.8萬個;以預(yù)防和化解社會基層民間糾紛為重點，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會的建設(shè)，全國共建有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會4.2萬個;以推動人民調(diào)解制度的重大發(fā)展為契機(jī)，建立、健全企事業(yè)單位人民調(diào)解組織，全國共建有企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會6.5萬個;以適應(yīng)社會日益發(fā)展變化的需要為目的，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生、行政接邊地區(qū)、旅游區(qū)等行業(yè)或領(lǐng)域的專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會建設(shè)，全國共建有行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會2.6萬個。全國81.1萬個人民調(diào)解組織形成了以村（居）人民調(diào)解委員會為基礎(chǔ)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會為重點，以企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會、行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會為輔助的立體型、多層次、全覆蓋的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。[5]

2 人民調(diào)解資金支持普遍缺乏

根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，人民調(diào)解是免費的，不應(yīng)向糾紛雙方當(dāng)事人收取任何費用，其工作經(jīng)費保障的責(zé)任主體是縣級以上地方人民政府、村（居）民委員會以及企業(yè)事業(yè)單位，其中對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障;對開展人民調(diào)解工作所需的辦公條件和必要的工作經(jīng)費，村（居）民委員會以及企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提供。

《人民調(diào)解法》用了兩個“必要”對人民調(diào)解的經(jīng)費保障進(jìn)行了規(guī)定，但何謂必要，卻沒有明確。日常工作中，雖然對人民調(diào)解的資金支持各地都非常重視，但經(jīng)費沒有納入同級財政預(yù)算、工作經(jīng)費不到位、到位的不能滿足工作的實際需要卻是普遍的現(xiàn)實。有些地方，人民調(diào)解的經(jīng)費沒有納入同級財政預(yù)算，撥付款項非常隨意;有些地方，人民調(diào)解的工作經(jīng)費不到位，不多的經(jīng)費還總是拖欠;有些地方，人民調(diào)解的經(jīng)費雖然到位，但不能滿足工作的實際需要，顯得捉襟見肘。

3 加大人民調(diào)解經(jīng)費保障力度

人民調(diào)解工作不收取任何費用，但人民調(diào)解工作的順利開展需要一定的費用。沒有經(jīng)費保障，就沒有了人民調(diào)解組織開展活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，人民調(diào)解工作難以得到長足的發(fā)展。調(diào)解資金嚴(yán)重短缺，已經(jīng)成為現(xiàn)階段制約人民調(diào)解特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)人民調(diào)解發(fā)展的瓶頸。這就需要加大人民調(diào)解經(jīng)費保障力度。

3.1 采取有效的措施，使人民調(diào)解工作的經(jīng)費專列專用

縣級以上地方人民政府、村（居）民委員會以及企業(yè)事業(yè)單位等人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的各責(zé)任主體應(yīng)根據(jù)《人民調(diào)解法》、財政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》的相關(guān)規(guī)定，采取有效的措施，使人民調(diào)解的經(jīng)費得到保障?？h級以上地方各級人民政府應(yīng)把人民調(diào)解所需經(jīng)費納入各級財政預(yù)算，專項列支，專款專用，并加強(qiáng)監(jiān)督。

3.2 采取多種措施，加大落實人民調(diào)解工作經(jīng)費保障力度

人民調(diào)解工作中，要采取多種措施，加大落實人民調(diào)解工作經(jīng)費保障力度。如導(dǎo)入和建立“政府購買服務(wù)”的機(jī)制，在《人民調(diào)解法》明確縣級以上地方人民政府對人民調(diào)解給予必要的支持和保障之前，上海等地已經(jīng)出現(xiàn)了通過政府購買服務(wù)的形式為人民調(diào)解提供保障，收到很好的社會效果。[6]《人民調(diào)解法》實施之后，福泉市等一些地方也開始出臺規(guī)范性文件，明確將人民調(diào)解工作定位為社會公共服務(wù)范疇，人民調(diào)解工作經(jīng)費政府全“買單”。[7]又如采取辦案補(bǔ)貼，如安徽省在落實人民調(diào)解經(jīng)費保障上，通過“以案定補(bǔ)”、“一案一補(bǔ)”等方式，政府花錢解決人民調(diào)解員調(diào)解補(bǔ)貼經(jīng)費，使兼職人民調(diào)解員與義務(wù)調(diào)解告別，使基層人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛的積極性、主動性得到極大的激發(fā)。[8]

通過多種創(chuàng)新舉措，保證了人民調(diào)解經(jīng)費得到切實落實，人民調(diào)解制度不斷完善發(fā)展，人民調(diào)解在更好地從源頭上預(yù)防化解社會矛盾，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理做出了新的貢獻(xiàn)。

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[7]詹莉，張帆.福泉：人民調(diào)解工作經(jīng)費政府全“買單”[N].法制生活報，2011-05-31（002）.

[8]朱遠(yuǎn)明，彭繼友.合肥：政府花錢“買服務(wù)”調(diào)解經(jīng)費有保障[N].中國信息報，2011-06-01：（007）.

[責(zé)任編輯：薛俊歌]