摘 要 組織理論經(jīng)過(guò)了傳統(tǒng)組織理論、行為科學(xué)組織理論以及系統(tǒng)組織理論三個(gè)發(fā)展階段，本文梳理了每個(gè)階段的特征，從組織理論的角度分析了大部門體制建設(shè)的必然性，并初步探討了大部制建設(shè)的路徑選擇。我國(guó)的大部制建設(shè)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，吸取了前幾次政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)具備了成熟的條件，應(yīng)該積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入新活力。

關(guān)鍵詞 行政問(wèn)責(zé) 電子政府 公民社會(huì)

作者簡(jiǎn)介：楊振華，大理學(xué)院政法與經(jīng)管學(xué)院，助教，管理學(xué)碩士，研究方向：公共管理理論與公共政策分析。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-166-03

一、大部門體制的理論基礎(chǔ)

從二十世紀(jì)初開(kāi)始，組織理論大致經(jīng)過(guò)了傳統(tǒng)組織理論、行為科學(xué)組織理論以及系統(tǒng)組織理論三個(gè)階段。傳統(tǒng)組織理論以泰羅、韋伯、法約爾等人為代表，主要特征是組織職位的專業(yè)化，結(jié)構(gòu)的層級(jí)制，控制的制度化，組織目標(biāo)的效率性，體現(xiàn)出嚴(yán)格的等級(jí)制權(quán)力矩陣關(guān)系，把組織變成一部非人格化的機(jī)器，使一切行動(dòng)建立在功能效率關(guān)系上，保障組織獲得最大限度的經(jīng)濟(jì)效益，是“官僚制”組織形式?！肮倭胖啤彼哂械姆€(wěn)定性、紀(jì)律性和準(zhǔn)確性契合了工業(yè)社會(huì)的要求，很快就成為公共行政的主流理論之一?！肮倭胖啤痹诠芾砘顒?dòng)異質(zhì)性低，外部環(huán)境穩(wěn)定的情況下尚能維系組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但隨著管理環(huán)境不確定性的提高，“官僚制”的劣勢(shì)也慢慢地顯露出來(lái)。

行為科學(xué)組織理論與系統(tǒng)組織理論以梅奧、西蒙、巴納德等人為代表，強(qiáng)調(diào)組織中人的作用，尊重個(gè)人的發(fā)展，并向組織成員提供機(jī)會(huì)來(lái)滿足自身的多層次需求，通過(guò)激勵(lì)來(lái)發(fā)揮人的積極性，為組織做出貢獻(xiàn)。馬斯洛需求層次理論認(rèn)為人的需求從低到高可以分為生理的需要、安全的需要、情感與歸屬的需要、尊重的需要、自我實(shí)現(xiàn)的需要，只有低層次的需要被滿足后，高層次的需要才會(huì)出現(xiàn)，并且各層次的需要可以在一定時(shí)間內(nèi)同時(shí)存在，這表明人的活動(dòng)受多方面因素影響，為了調(diào)動(dòng)人的積極性，就必須把人放在優(yōu)先考慮的位置，而不能把人僅僅當(dāng)成機(jī)器上的一個(gè)零件。從系統(tǒng)論的角度看，組織是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，是其子系統(tǒng)，需要與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體最優(yōu)化。這就要求組織對(duì)外部環(huán)境的變化做出適時(shí)調(diào)整，增強(qiáng)靈活性，擴(kuò)大邊界，在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行業(yè)務(wù)綜合，可以通過(guò)“垂直兼并”（Vertical Merger）的方式實(shí)現(xiàn)，使組織在動(dòng)態(tài)環(huán)境中保持彈性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)最優(yōu)化?，F(xiàn)代組織理論并沒(méi)有摒棄效率觀，而是主張人、事與環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，“官僚制”對(duì)于規(guī)則和程序的過(guò)分追求，使組織結(jié)構(gòu)過(guò)于僵化，組織成員的積極性、創(chuàng)造性以及個(gè)性發(fā)展在一定程度上受到壓制；“官僚制”封閉式的組織結(jié)構(gòu)切斷了組織與環(huán)境的關(guān)系，對(duì)外部環(huán)境的劇變反應(yīng)遲鈍，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力弱；由于“官僚制”具有天生的非理性，隨著管理活動(dòng)的增加，組織會(huì)不斷的擴(kuò)充機(jī)構(gòu)、招募員工，并且呈幾何式增長(zhǎng)趨勢(shì)，以維系組織正常功能，于是出現(xiàn)機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫等問(wèn)題，運(yùn)行成本也會(huì)節(jié)節(jié)攀升。

大部門體制（Large Department System）簡(jiǎn)稱大部制，是把業(yè)務(wù)相近或存在密切聯(lián)系的部門重新整合成一個(gè)大部門，擴(kuò)大組織機(jī)構(gòu)原有的邊界范圍，提升綜合管理能力，最大限度的避免職能交叉，政出多門，多頭管理，降低行政成本，提高行政效率。大部制的特點(diǎn)是組織機(jī)構(gòu)職能清晰、具體，可以避免部門之間權(quán)責(zé)不清、相互推諉或扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，行政責(zé)任更加容易確定；大部門體制使政府職能完整化，行政協(xié)調(diào)便捷化，組織運(yùn)行效率化，維系成本最優(yōu)化，應(yīng)對(duì)環(huán)境彈性化；由于大部制管理幅度較大，組織成員個(gè)人發(fā)揮的空間也就大，積極性也高，有利于塑造富有創(chuàng)新精神的組織文化，使組織保持活力，增強(qiáng)處理復(fù)雜問(wèn)題的能力。

二、大部制建設(shè)的必然性分析

目前，我國(guó)已經(jīng)初步建立起中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，十八屆三中全會(huì)明確提出讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，這就要求政府適時(shí)轉(zhuǎn)變角色，與經(jīng)濟(jì)體制改革相配套，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)全面進(jìn)步，大部制建設(shè)揭開(kāi)了新一輪政府體制改革的序幕。

（一）深化行政體制改革是大部制建設(shè)的直接動(dòng)因

我國(guó)屬于單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，政府組織體系具有高度集中性，并且有很濃的“官僚制”色彩。這種政府組織體系在行政環(huán)境穩(wěn)定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要的作用，但改革開(kāi)放以來(lái)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府面臨的行政環(huán)境日趨動(dòng)態(tài)化、復(fù)雜化、多元化以及非常態(tài)化。現(xiàn)有政府體制已經(jīng)無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)層出不窮的新問(wèn)題、新矛盾以及新訴求，行政管理失靈現(xiàn)象頻出，這就要求斷貫深化行政體制改革，加快大部制建設(shè)的步伐。

1.政府職能設(shè)置存在問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府以垂直方式管理為主，采用專業(yè)分工的模式設(shè)立組成機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)之間涇渭分明，業(yè)務(wù)范圍有著明確的界限，各司其職，各盡人事，各得其所。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)要素按配置效率自由流動(dòng)，突破了行業(yè)與地域的限制，經(jīng)濟(jì)事務(wù)相互交織，密不可分。如果政府監(jiān)管部門還是按部就班地對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行肢解式的管理，無(wú)疑會(huì)增加交易成本，降低市場(chǎng)的效率，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。按聯(lián)合國(guó)制定的政府機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存的在突出問(wèn)題在于條塊分割嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)交叉是導(dǎo)致行政部門施政成本居高、行政效率低下以及群眾滿意度不高等現(xiàn)象的主要原因，盡快解決這些問(wèn)題刻不容緩，否則將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路上的絆腳石。

2.行政問(wèn)責(zé)困難。行政問(wèn)責(zé)制是政府進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的一種制度，我國(guó)目前并沒(méi)有形成制度化的法律體系，只是散見(jiàn)于規(guī)章、條例當(dāng)中的原則性規(guī)定，該項(xiàng)制度的建設(shè)還很薄弱，行政問(wèn)責(zé)在實(shí)踐當(dāng)中難以實(shí)現(xiàn)制度設(shè)立時(shí)的初衷，而當(dāng)前我國(guó)行政體系的組織結(jié)構(gòu)特征更是加劇了這一傾向。因?yàn)槁氊?zé)不清、權(quán)限不明的緣故，經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中就會(huì)出現(xiàn)若干個(gè)部門對(duì)同一事務(wù)進(jìn)行多重管理的現(xiàn)象。當(dāng)有利可圖時(shí)，部門之間都會(huì)主張管轄權(quán)，從而來(lái)分得一杯羹，而當(dāng)行政責(zé)任出現(xiàn)后，部門之間就會(huì)相互推諉，以此來(lái)逃避責(zé)任。如果職責(zé)和權(quán)限沒(méi)有理順，那么行政問(wèn)責(zé)的客體就確定不了，即使確定了也存在責(zé)任模糊不清的問(wèn)題，導(dǎo)致政府在公共產(chǎn)品供給中出現(xiàn)真空區(qū)域，增加了社會(huì)不和諧因素的發(fā)生概率。

3.政府適應(yīng)能力弱。現(xiàn)代科技為信息的傳遞提供了多種渠道，距離不再是溝通的最大障礙，身處一個(gè)信息爆炸的時(shí)代，能否占領(lǐng)信息的戰(zhàn)略高地，第一時(shí)間識(shí)別并獲取有價(jià)值的信息成為決策成敗的關(guān)鍵。對(duì)于行政組織而言，管理環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，表現(xiàn)之一是突發(fā)事件的發(fā)生率呈現(xiàn)直線上升態(tài)勢(shì)。突發(fā)事件可以簡(jiǎn)單理解為突然發(fā)生的事情，特點(diǎn)之一是發(fā)生、發(fā)展速度快，出乎意料，二是事件難以處理，必須采取非常規(guī)手段應(yīng)對(duì)。如果在突發(fā)事件的早期或中期不妥善控制，那么在其的中期或后期將很難控制事態(tài)的進(jìn)一步惡化，最終釀成無(wú)法挽回的巨大損失，這就要求政府必須具備足夠強(qiáng)的預(yù)警能力、應(yīng)變能力以及聯(lián)動(dòng)能力，這顯然是我國(guó)目前行政體系所欠缺并亟待完善的。除此之外，政府層級(jí)和部門之間需要做縱向的、橫向的雙向協(xié)調(diào)，層級(jí)過(guò)多或部門習(xí)慣性的“封閉式”各自為政，勢(shì)必堵塞溝通協(xié)調(diào)的渠道，影響跨層級(jí)和跨部門溝通的效率，政府無(wú)法快速應(yīng)對(duì)外界挑戰(zhàn)，執(zhí)政能力嚴(yán)重弱化。

4.缺乏創(chuàng)新精神。創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，更是一個(gè)政府保持競(jìng)爭(zhēng)力的重要源泉。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制迫切要求政府轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的管理模式，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新變革。與此同時(shí)，全球化極大的推動(dòng)了世界范圍內(nèi)的政府改革與創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)，各國(guó)紛紛采取這條途徑來(lái)保持和增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。政府管理創(chuàng)新是一項(xiàng)龐大的工程，包括管理理念、管理體制、管理職能以及管理方式的創(chuàng)新。就我國(guó)日前政府管理而言，“官僚主義”思想根深蒂固，突出表現(xiàn)在唯上級(jí)意志論、官大一級(jí)壓死人等現(xiàn)象廣泛存在；管理體制是一種“金字塔”式的集權(quán)制，憑借嚴(yán)密的等級(jí)制度來(lái)維系組織穩(wěn)定；管理方式以行政指令、上情下達(dá)為主，決策權(quán)掌握在較高層級(jí)政府手中；管理職能方面重視行政職能，輕視服務(wù)職能。上述問(wèn)題的解決有賴于政府體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，依托于政府創(chuàng)新精神的培育。

（二）實(shí)施大部門體制具備有利的現(xiàn)實(shí)條件

我國(guó)大部制改革始于2008年，是在總結(jié)前幾次政府機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上展開(kāi)的，已經(jīng)具備了政治條件、技術(shù)條件以及社會(huì)條件，可以確保建設(shè)步伐的順利推進(jìn)。

1.大部制建設(shè)具備政治與立法環(huán)境。執(zhí)政黨為大部制改革做了充分的政治準(zhǔn)備，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定，本質(zhì)上是對(duì)政府管理能力在新時(shí)期提出了更高要求。大部制改革的思路還體現(xiàn)于中國(guó)共產(chǎn)黨的第十七次與第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告，并將國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革納入議事日程。2013年進(jìn)行的第二輪大部制改革在第一輪的基礎(chǔ)上將國(guó)務(wù)院的組成部門縮減至25個(gè)，隨后各級(jí)地方政府也制定了一系列的配套改革方案?？梢?jiàn)我國(guó)的大部制改革是從頂層開(kāi)始，屬于內(nèi)生性的制度變遷，實(shí)踐中由執(zhí)政黨推動(dòng)，在全國(guó)人民代表大會(huì)上體現(xiàn)，并貫徹到政府機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中去，具有堅(jiān)定的政治保障和立法支持。

2.大部制建設(shè)的理論與技術(shù)條件成熟。拉塞爾·林登（Russell M. Linden）提出的無(wú)縫隙政府理論（Seamless Government Theory）是為了解決政府碎片化、割裂化的管理問(wèn)題，該理論以公共服務(wù)為導(dǎo)向整合政府內(nèi)部資源，打破部門之間傳統(tǒng)的界限，扭轉(zhuǎn)了組織功能分割的局面，同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的零距離。無(wú)縫隙政府理論引入中國(guó)之后就迅速成為指導(dǎo)政府體制改革的理論之一，大部制建設(shè)從其中汲取了有益的成分，夯實(shí)了大部制的理論基礎(chǔ)。信息技術(shù)的發(fā)展為大部制建設(shè)掃清了技術(shù)障礙，使電子政府成為現(xiàn)實(shí)。高度的辦公自動(dòng)化使部門內(nèi)部溝通更加順暢、更加高效，電子事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的完善也使部際協(xié)調(diào)更加富有成效。電子政務(wù)將簡(jiǎn)化行政流程，提供一站式線上服務(wù)，逐步拉近政府與服務(wù)對(duì)象之間的距離，大部制建設(shè)的技術(shù)條件已經(jīng)成熟。

3.公民社會(huì)加速了大部制建設(shè)的步伐。隨著公民法律意識(shí)、民主意識(shí)、參與意識(shí)以及權(quán)利意識(shí)的提高，公民自然會(huì)基于共同的利益訴求組成社會(huì)團(tuán)體，以增強(qiáng)在表達(dá)自身利益訴求時(shí)的話語(yǔ)權(quán)，這些社會(huì)團(tuán)體按其獨(dú)立性大體可以分為三類，即：官方性質(zhì)、半官方性質(zhì)以及民間性質(zhì)。公民社會(huì)的發(fā)展給政府帶來(lái)的挑戰(zhàn)是多方面的，如公共產(chǎn)品要滿足多元化的需求，政府在公共決策中就得綜合考慮，以免顧此失彼，造成公共服務(wù)供給的不均衡。再如，繼政黨監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督以及司法監(jiān)督之后，公民社會(huì)成為監(jiān)督政府的又一種重要力量，由于公民監(jiān)督具有客觀性、獨(dú)立性以及多渠道性等特征，日漸成為監(jiān)督行政活動(dòng)不可忽視的力量，為了發(fā)揮公民監(jiān)督的作用，就要求政府有清晰的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，避免權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的問(wèn)責(zé)困難。可見(jiàn)，公民社會(huì)的發(fā)展屬于大部制建設(shè)的外生性推動(dòng)力量。

三、大部制建設(shè)的路徑初探

新一輪大部制建設(shè)將是我國(guó)政府體制改革的方向，縱觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家大部制改革，無(wú)不選擇一條符合本國(guó)國(guó)情的道路，但“他山之石，可以攻玉”，在遵循大部制建設(shè)基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，我國(guó)政府應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)階段國(guó)情，建設(shè)中國(guó)特色的大部門體制。

（一）穩(wěn)步推進(jìn)大部制建設(shè)

大部制建設(shè)雖然有中央權(quán)威的支持，但改革帶來(lái)的陣痛將在短期內(nèi)存在，勢(shì)必引起即得利益者心理上的抵觸。為了最大限度減少阻力，大部制建設(shè)不能操之過(guò)急，要充分考慮到政府承載力，分階段、按步驟、循序漸進(jìn)地推進(jìn)。首先在中央層面成立統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)大部制建設(shè)工作的專門機(jī)構(gòu)，提升部門級(jí)別并授予實(shí)權(quán)，增強(qiáng)協(xié)調(diào)能力和整合能力，地方政府成立大部制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央的指導(dǎo)下結(jié)合地方實(shí)際開(kāi)展工作。其次落實(shí)大部制建設(shè)中遠(yuǎn)期規(guī)劃，明確具體實(shí)施方案，有條不紊、按部就班地推進(jìn)大部制建設(shè)。最后加強(qiáng)宣傳工作，提高大部門體制的認(rèn)識(shí)度，營(yíng)造大部制建設(shè)良好的氛圍，爭(zhēng)取政府內(nèi)外人士的理解與支持，確保大部制建設(shè)按即定路線穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）健全大部制建設(shè)配套制度

前幾次政府機(jī)構(gòu)改革都難逃“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，大部制建設(shè)需要重新分配政府內(nèi)部權(quán)力，涉及部門重大利益調(diào)整，除了要有改革的決心與勇氣外，還要有配套制度對(duì)其支持。首先是借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)政府體制改革的特點(diǎn)，組織專家學(xué)者充分論證，廣泛征求意見(jiàn)，形成專業(yè)性強(qiáng)、科學(xué)性高的大部制建設(shè)方案。其次是進(jìn)一步落實(shí)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)各項(xiàng)職能，加快行政改革立法方面的嘗試。通過(guò)制定可操作性的法律細(xì)則，一方面可以為大部制的實(shí)施保駕護(hù)航，鞏固改革的階段成果，防止改革出現(xiàn)反彈，另一方面可以明確大部門的職責(zé)和工作程序，規(guī)范行政行為，促進(jìn)依法行政，把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

（三）完善行政監(jiān)督體系

完善行政監(jiān)督體系是大部制建設(shè)的必然要求，我國(guó)的行政監(jiān)督體系按照主體不同可以分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督包括政府內(nèi)部設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督以及上下級(jí)之間的監(jiān)督，外部監(jiān)督包括政黨監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、人民群眾以及輿論監(jiān)督。我國(guó)的行政監(jiān)督體系看似完整，實(shí)則存在缺餡。以立法監(jiān)督為例，憲法賦于各級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)行政監(jiān)督的權(quán)力，人大監(jiān)督具有最高的權(quán)威性與強(qiáng)制力，但這只是原則性的規(guī)定，人大在實(shí)際履行監(jiān)督權(quán)過(guò)程中并沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，立法監(jiān)督并沒(méi)有真正意義上發(fā)揮應(yīng)有的作用，這其實(shí)是黨政關(guān)系尚未理順帶來(lái)的后果。權(quán)力的適當(dāng)集中在大部制建設(shè)中不可避免，行政監(jiān)督顯得格外重要，針對(duì)行政監(jiān)督體系當(dāng)中出現(xiàn)的類似問(wèn)題，只有從根本上破除深層次的體制性障礙，對(duì)癥下藥，最終才會(huì)形成一張客觀的、獨(dú)立的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前應(yīng)尤其注重人民群眾和輿論監(jiān)督，進(jìn)一步完善與落實(shí)政府信息公開(kāi)、重大行政決策聽(tīng)證以及信訪制度，保持監(jiān)督渠道的暢通，探索監(jiān)督的新形式，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的大部制建設(shè)最先從中央層面開(kāi)始，有很強(qiáng)的示范作用，很夠很快在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)。各級(jí)地方政府按照中央的部署與要求，也都緊鑼密鼓地進(jìn)行大部制的試點(diǎn)，取得了一些成效，如深圳模式、順德模式。值得注意的是，實(shí)施大部門制必然會(huì)遇到新問(wèn)題、新情況，須知“冰凍三尺，非一日之寒；滴水石穿，非一日之功”，只有明確改革目標(biāo)，創(chuàng)新管理方式，促進(jìn)依法行政，善于解決主要矛盾，圍繞服務(wù)型政府這個(gè)主題來(lái)做文章，大部制建設(shè)才能達(dá)到預(yù)期結(jié)果。

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