王麗娟　孫孟韓　孟思翔

摘要：當前，在政府、市場、公民社會三足鼎立構成社會有機體的大背景下，在華境外非政府組織猶如一把雙刃劍，它既可以被用來補充、引導本土NGO發(fā)展和“政府與市場失靈”的社會局面，也可能被用來從事違法犯罪活動，甚至嚴重影響到國家政治、經(jīng)濟、文化及社會安全。所以，培養(yǎng)風險管理意識，盡早識別境外非政府組織風險因素：準入風險、運營風險與退出風險，并將其劃分為高、中、低三個等級進行管理，做到防患于未然是其風險管理的重中之重。

關鍵詞：境外非政府組織；風險管理；公民社會

中圖分類號：C93 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）001-0000-03

一、引言

當今世界，國家政府、市場、公民社會以三足鼎立之勢構成社會有機體，促進了民主、人權和公民自由的發(fā)展。正如達仁道夫所說：“自由建立在三大支柱之上，亦即立憲國家（民主政治）、市場經(jīng)濟和公民社會。[1]但其中公民社會是民主政治和市場經(jīng)濟充分發(fā)展不可或缺的根本。作為公民社會最核心要素的非政府組織（Non-governmental Organization，以下簡稱NGO）亦隨社會發(fā)展而日趨興盛。據(jù)有關學者統(tǒng)計梳理，該類組織從19世紀中期開始活動，除二戰(zhàn)期間發(fā)展有所減緩外，至今增長勢頭強勁。在我國，現(xiàn)代意義上的NGO始于20世紀初，于十一屆三中全會之后取得空前發(fā)展。尤其是在華境外NGO，隨著改革開放政策的落實，至今業(yè)已取得令人矚目的成績。近年來，由于全球活動的復雜性，加之在華境外NGO管理體制尚未完全建立起來，少數(shù)組織境外人員披著“民主”、“人權”的外衣，惡意插手熱點敏感問題，千方百計開展意識形態(tài)領域滲透、竊取我國國家機密、干預基層政權等非法活動，使各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多，甚至給政治安全和社會穩(wěn)定帶來一定程度的威脅與危害。鑒于此，2015年12月28日本文作者就“在華境外非政府組織管理”和“在華境外社會組織”為主題詞在中國知網(wǎng)分別進行搜索，搜到2011-2015年相關論文34篇，其中只有2篇是從國家安全的視角探討境外NGO的管理。因此，在華境外NGO風險管理中，本文以及早發(fā)現(xiàn)其風險信號為目的，預測引起威脅政治安全、街頭政治等風險事件的爆發(fā)和危害可能性，進行風險等級評定，從而在管理過程中搶占先機。

二、當前在華境外非政府組織的管理現(xiàn)狀

當前在華境外NGO的管理主要是來自政府與法律制度的制約。（一）境外非政府組織管理原則。政府沒有制定統(tǒng)一的注冊登記制度，秉持“不支持，不反對，不取締”的原則。（二）境外NGO管理法規(guī)。現(xiàn)行法律制度是在改革開放30年中逐漸形成的，主要依據(jù)是：主要針對本土NGO的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和1989年國務院令發(fā)布《外國商會管理暫行規(guī)定》和2004年《基金會管理條例》。（三）境外非政府組織監(jiān)管機構。雙重管理：一個是統(tǒng)一的登記管理機關（民政部門），另一個是分散的業(yè)務主管單位；分級管理：指根據(jù)組織的規(guī)模，全國性的NGO由國務院下設的登記管理機關及相應的業(yè)務主管單位負責管理監(jiān)督，地方性的NGO由地方各級登記機關及相應的業(yè)務主管單位負責管理監(jiān)督，同時，依照我國民政部門對NGO的分類，境外NGO也實行分類管理——社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位。

三、當前在華境外非政府組織的風險管理

風險管理是一種全面的管理職能，用以對某一組織所面臨的風險進行評價和處理。[2]它是一個組織或個人用以降低風險的負面影響的決策過程。即對風險實施有效的控制和妥善處理風險所致?lián)p失的后果，以最小的成本獲得最大的安全保障。[3]由此，為防止我國步入南聯(lián)盟、格魯吉亞、烏克蘭和吉爾吉斯斯坦等“顏色革命”之后塵，建立健全在華境外NGO風險識別機制尤為重要。

（一）建立健全在華境外NGO風險識別機制

風險識別（Risk Identification； Risk Recognition）又稱風險辨識，是實際操作中風險管理的起點，是從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，在風險事故發(fā)生之前，感知各種風險事故，分析風險事故的潛在原因，找到危險源，建立相應的風險數(shù)據(jù)庫。美國9·11事件后，獨立調查委員會在最終調查報告中列舉了五大失誤之處，并指出：“最大的失誤是某種基于推測的想象。我們認為領導人不理解威脅的嚴重性?！盵4]這些失誤使得美國政府沒有及時識別出國家所面臨恐怖主義襲擊風險，導致震驚世界的慘劇發(fā)生。在我國境外NGO管理中當務之急是要識別出風險因素，做到早發(fā)現(xiàn)、早預警，使其對我國國家利益的威脅最小化乃至消失。目前我國境外NGO管理工作中存在的風險因素主要有準入風險、運營風險和退出風險。

1.準入風險

（1）法律環(huán)境。首先，境外NGO的管理立法層次不高，缺乏綱領性的基本法。在實際管理當中，可適用法律的范圍較窄，從而使境外NGO的管理缺乏制度預期性，造成后期管理中法律援引困難、無法可依。其次，法律法規(guī)之間的銜接程度低。如境外NGO的登記管理機關、業(yè)務主管部門與其他政府職能部門之間的活動無法銜接，導致實際執(zhí)法的困難。最后，除境外基金會以外，其他占比多數(shù)的NGO準入缺少相關的法律依據(jù)，如現(xiàn)行境外NGO準入的規(guī)定主要是針對境外基金會、境外非營利性經(jīng)濟團體、介紹外國文教專家來華工作的境外組織以及其他。

（2）登記注冊。當前境外NGO登記注冊以雙重登記思路進行。《基金會管理條例》第13條規(guī)定：“境外基金會在中國內地設立代表機構應當經(jīng)有關業(yè)務主管單位同意后，向登記管理機關提交下列文件?！蓖瑫r，規(guī)定同一領域、同一地域的NGO必須是唯一，社會團體的分支機構不得再設立分支機構，對在同一行政區(qū)域已有業(yè)務范圍相同或相似的民辦非企業(yè)單位，登記管理機關不予登記。上述登記注冊體制運行形成兩種比較常見結果：一是在工商部門注冊，如亞太信息技術服務中心，綠色和平組織北京辦公室等，這類組織在管理上類似于外資企業(yè)，參照外資企業(yè)管理辦法；二是以非注冊狀態(tài)與本土機構展開項目合作，合作形式相對隱蔽、對象主要是一些草根組織。由此，面對突發(fā)狀況，相關執(zhí)法部門無法提前預警、有效監(jiān)管，對社會穩(wěn)定造成一定的威脅，增加了可能的政治風險。除此之外，境外NGO準入的管理工作中依舊存在一些無法預測的危險因素。

2.運營風險

（1）法律環(huán)境。第一，我國境外NGO管理立法層次不高，沒有統(tǒng)一的運營管理法規(guī)。第二，相關法律細則規(guī)定不明確，造成管理機關偏向身份管理而不是行為管理。首先，日常監(jiān)管機制不健全，登記機關與日常管理機關職責不清，互相推諉。區(qū)域之間、上下級之間缺乏協(xié)作。一些打著公益旗號的在華境外NGO恰恰利用法律監(jiān)管的空白，通過各種非正式渠道開展違法活動；其次，評價機制不完善。評價機制不僅包括稅收優(yōu)惠等激勵機制，也包括懲治、取締等約束機制。在我國某些切實致力于公益事業(yè)和社會可持續(xù)性發(fā)展的境外NGO無法得到應有的權益保障而發(fā)展緩慢，真正需要管制、約束的機構卻逍遙法外。第三，境外NGO內部治理缺乏法律規(guī)范，例如，干部職員編制、人員構成、項目領域范圍、財務資產(chǎn)管理等。

（2）項目資金來源。2006年1月26日，俄羅斯國家杜馬通過一項法律草案《關于對非政府、非商業(yè)性社會組織強化國家注冊程序》（即非政府組織法）。該法案的核心是使俄羅斯境內的非政府組織活動經(jīng)費來源情況保持透明，以防止“顏色革命”的發(fā)生。依據(jù)我國法律，境外NGO不允許在我國境內籌集資金，其資金均源于境外，活動的目的受制于資金提供者的利益訴求。20世紀80年代初成立、主要靠美國政府撥款從事活動的“NGO”-美國國家民主基金會（NED），在世界很多地方扮演著特殊的政治角色：委內瑞拉等拉美國家、烏克蘭等獨聯(lián)體國家、伊朗等西亞國家、緬甸等東南亞國家，它們都受到其顛覆活動或推動“顏色革命”的影響。在我國2008年拉薩“3·14”事件、2009年烏魯木齊“7·5”事件、2014年香港“占中”事件，它們背后都有民主基金會的影子?！懊绹鴩颐裰骰饡边€通過撥款、培訓、提供設備等手段資助“民運”、“藏獨”、“東突”等各種反華勢力，干涉中國內政，僅2007年涉華資助總額就達到600萬美元。據(jù)澳大利亞《信使報》披露，它給達賴喇嘛的資金主要投給了3個組織—“西藏基金會”、“西藏國際運動”和“西藏信息網(wǎng)”。[5]

（3）開展項目內容。一些境外NGO打著公益的旗幟，不僅插手我國敏感、暗事件等問題，而且關注熱點、民生問題，甚至參與我國村委干部選舉企圖動搖政權基礎。例如，2015年由境外NGO資助的柴靜《穹頂之下》釋放錯誤的“會前輿情”。同時，如表1所示教育是境外NGO開展活動最多的領域，尤其是針對高校開展講座、宣傳美國及其價值觀，設立獎學金、支助培訓、“感悟美國之旅”等。其次，培訓律師群體，尤其是維權律師。以此使中國知識界走西方“普世價值觀”和學術“被殖民化”的道路。以在華活動的美國NGO為例，“對華捐贈輸入資金規(guī)模約為200億元。其中，82%流入了高等教育機構、科研機構及政府機構，分別為31%、30%和21%。另外，只有17%注入中國民間組織?！盵6]，其意圖顯然是要在中國培養(yǎng)一批理論和政治上主張“08憲章”的“第五縱隊”和“顏色革命”力量，至少要造就越來越多親西方思想和政治的“單面人”和“犬儒主義”者，最終促使中國步蘇聯(lián)后塵而解體、劇變和衰落。[7]正如在烏克蘭選舉風波中，反對派的支持者一致認為支持尤先科就是支持民主?？梢?，西方數(shù)千個 NGO 在烏克蘭功不可沒。

（4）合作風險。合作包括境外NGO與政府和本土NGO的合作。一方面，由于我國一些政府部門管理人員思想認識不到位，尤其是對境外NGO的兩面性認識不清，打著“與國際接軌”、“招商引資”等旗號謀取部門利益，有的官員甚至成為境外利益集團的代言人。此外，政府與某些境外NGO合作，雖然活動目標符合我國社會建設利益，但由于缺乏有力的輿論宣傳，使境外NGO不乏喧賓奪主之嫌，正如韓俊魁筆下：“來自香港的項目官員、永勝籍工作人員、5名政府公務員、其他政府合作部門人員、鄉(xiāng)項目辦人員、外地志愿者等凡是與宣明會有關并執(zhí)行宣明會項目的人員一概被視為宣明會的工作人員。甚至筆者在幾次下鄉(xiāng)調研時也被認為是“宣明會的人”！”。[8]長此以往，這不僅導致國家基層政權進入難發(fā)高風險地帶，而且使政府形象嚴重受損。另一方面，我國本土NGO，尤其是草根NGO成員缺乏足夠的國家安全意識，對境外NGO不加以甄別。為了獲取境外NGO提供的資金、人力及物力支持，努力使自己的組織目標向境外NGO靠攏，并以申請到在華境外NGO的資金資助為榮。南都公益基金會理事長徐永光認為，有些民間組織喝洋奶以后身體沒有強壯起來，腦袋先發(fā)達起來，身體卻很瘦弱，長得有點像“大頭娃娃”。此外，由于一些知名專家、學者保密意識和反間諜意識淡薄，任意申請、接受境外NGO提供的課題經(jīng)費，無意間造成國家機密泄漏。如當前一些具有較高價值的社會調查系列叢書，均由境外NGO資金支持。某種程度上，這恰為以美國為首的西方勢力惡意攻擊我國社會管理、人權、民主等提供了有力的證據(jù)，為瓦解我國基層政權指明路標。

3.退出風險

（1）法律。首先，法律環(huán)境缺失。就針對境外NGO的退出機制并沒有專門立法，僅是針對事務、個人的立法散見于一些法律法規(guī)中，造成執(zhí)法困境?，F(xiàn)有立法針對基金會和外國商會的管理主要有注銷、撤銷和取締三種退出方式。注銷或撤銷的NGO是依法注冊登記過、具有合法性，而取締則是針對非法存在的NGO，即并沒有登記注冊在案而從事活動。從主體行為來看，注銷是主動、自愿行為，而撤銷和取締則是被動、強制行為。由此，從立法和實踐來看，中國NGO退出機制，以行政干預為主導。[9]這在公民社會逐步壯大的背景下，與法治社會背道而馳，容易導致政治問題。其次，法律細則不完善。在行政干預為主導的法律規(guī)范下，針對一些組織成員蓄意尋釁滋事、聚眾游行等敏感活動行為無法可依，造成執(zhí)法部門取證難度較大，無法有效地進行國外追溯，同時難免遭致國際社會的詬病。

（2）本土NGO。由于撤銷和取締的境外NGO，部分與本土NGO長期合作開展項目、活動，甚至在活動期間培養(yǎng)了境內代理人/組織，形成境外源頭、境內運作的復雜局面。面對眾多未登記注冊的本土草根NGO，執(zhí)法目標不明確且社會不理解。由此，不完善的退出機制使得我國一些本土NGO成了潛在的風險因素。

（二）在華境外非政府組織的風險評定

風險評定是一項尋找風險幅度方面的信息、確定一旦風險成為現(xiàn)實將會造成的后果的活動。風險評定階段的主要任務是確定風險的等級、排列風險的優(yōu)先次序。依據(jù)風險分級的PR矩陣（LC矩陣），（即風險分級常用原理。其中P（possibility）或L（likelihood）表示風險發(fā)生的可能性大小，R（risk）或C（consequence）表示風險可能產(chǎn)生的損失程度，）當前在華境外NGO風險評定等級詳見表1：

四、結語

綜上所述，境外NGO的風險管理應以風險識別機制的建設為核心內容，同時及時控制規(guī)避高、中、低危風險亦是我國國家安全的應有之義。這種提前干預的管理模式是節(jié)約管理成本的有效方式，也是風險管理區(qū)別于傳統(tǒng)管理模式之所在。對于“回頭是岸”的組織可予處罰或限制某些領域的發(fā)展并引導其步入正軌，對于“冥王不靈”的組織必要時清查或取締該組織，以有效避免嚴重的破壞后果，從根本上消除風險因素。

參考文獻：

[1]程恩富.中國理論亟需自主創(chuàng)新五大原因[J].人民論壇，2012年第12期，第03版.

[2]拉爾夫·達仁道夫.現(xiàn)代社會沖突[M].中國社會科學出版社，2000：36.

[3]韓俊魁.境外在華NGO：與開放的中國同行[M].社會科學文獻出版社，2011：69.

[4]劉新立.風險管理（第二版）[M].北京大學出版社，2014：29.

[5]劉佑平.美國NGO在華活動的現(xiàn)狀和影響[J].鳳凰周刊，2012（13）.

[6]孫立新.風險管理原理、方法與應用[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2014：026.

[7]唐均.政府風險管理-風險社會中的應急管理升級與社會治理轉型[M].北京：中國人民大學出版社，2015：50.

[8]魏名流.達賴集團的錢是從哪里來的[J].黨政干部文摘，2008（05）.

[9]易繼明.社會組織退出機制研究[J].法律科學（西北政法大學學報），2012（6）：82.

[10]新浪網(wǎng)（http：//www.sina.com.cn），2004年7月23日.

作者簡介：

王麗娟（1987-），女，漢族，甘肅武威人，中國人民公安大學博士研究生，研究方向：研究國內安全與保衛(wèi)。

孫孟韓（1989-），男，湖北利川人，中國人民公安大學碩士研究生，研究方向：國內安全與保衛(wèi)。

孟思翔（1990-），男，甘肅臨夏人，中國人民公安大學碩士研究生，研究方向：國內安全與保衛(wèi)。