遲淑玲

摘 要：最近幾年，公安應(yīng)急財政的支出在經(jīng)費支出數(shù)量、經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)等方面存在問題。在闡述了公共預(yù)算的概念特點和相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)代公共預(yù)算制度的幾個關(guān)鍵點，得出問題根源在于公安應(yīng)急管理領(lǐng)域事權(quán)劃分不明的結(jié)論，最后提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：公安應(yīng)急管理；財政保障機制；預(yù)算

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0157-02

引言

公安機關(guān)是政法機關(guān)中的主力隊伍，在司法體制改革和工作機制改革中，公安體制改革占據(jù)重要地位。但是，長期以來，公安經(jīng)費保障困難問題一直是制約公安應(yīng)急管理工作發(fā)展和公安應(yīng)急管理隊伍建設(shè)的一個瓶頸性問題。對公安機關(guān)而言，根據(jù)公安機關(guān)的特殊性質(zhì)和工作特點，研究如何改革和完善公安應(yīng)急管理經(jīng)費保障體制，是擺在我們面前的一個十分緊迫且具有重要意義的政治任務(wù)。財政投入對于支持公安應(yīng)急管理工作起著至關(guān)重要的作用，但就應(yīng)急財政保障而言，如何構(gòu)建面向公安應(yīng)急管理的財政保障機制，切實提高公安應(yīng)急管理投入的績效水平，更是充分支持公安應(yīng)急管理的政策效應(yīng)關(guān)鍵所在。因此，本文的研究探索，對于當前和未來公安應(yīng)急管理工作的深化具有意義。

一、公安應(yīng)急管理財政保障機制分析

公安應(yīng)急管理財政機制問題須從支出、預(yù)算、三個方面分析。

（一） 公安應(yīng)急管理的財政支出

2004年以來，中央和地方公安應(yīng)急保障經(jīng)費逐年呈遞增態(tài)勢，但從公安應(yīng)急保障經(jīng)費支出占公安經(jīng)費比重來看，則顯得支出乏力，支持力度十分有限?，F(xiàn)行公安應(yīng)急保障經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)中存在的問題主要有：（1）財力不足與財政支出效率不高并存；（2）政府“越位”現(xiàn)象嚴重、財政壓力巨大；（3）“政府缺位”，公安應(yīng)急保障財政未能充分發(fā)揮資源配置的職能；（4）行政管理費急劇膨脹，加重了財政負擔(dān)；（5）財政支出管理和控制機制尚未健全。

其根源包括如下幾點：（1）對于市場經(jīng)濟體制下財政支出范圍的界定不清；（2）對公安應(yīng)急保障經(jīng)費投向的選擇缺乏科學(xué)依據(jù)；（3）公安應(yīng)急保障預(yù)算缺乏剛性，資金管理使用分散，難以形成合力；（4）公安應(yīng)急保障資金的基礎(chǔ)管理不規(guī)范；（5）公安應(yīng)急保障經(jīng)費支出績效評價工作嚴重滯后，缺乏完整的評價內(nèi)容和評價指標體系，績效評價工作實施難度大。

（二）公安應(yīng)急管理的財政預(yù)算

目前，我國的政府預(yù)算制度，正逐步從計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)預(yù)算制度向現(xiàn)代公共預(yù)算制度轉(zhuǎn)型。公共預(yù)算的特點包括法治性、精細性、透明性、完整性、效率性。當前，在公共預(yù)算理論領(lǐng)域主要包括漸進預(yù)算理論、公共選擇理論、政策過程理論、預(yù)算改革理論等基本理論模型，這些理論內(nèi)容尚不足以形成公共預(yù)算的一般性理論。

服務(wù)型政府的基礎(chǔ)之一是大力推進現(xiàn)代公共預(yù)算體系構(gòu)建。推進我國現(xiàn)代公共財政預(yù)算改革幾個關(guān)鍵點包括：預(yù)算公開；強化人大對公共預(yù)算的監(jiān)督和審查；公共預(yù)算民主化。我國公安應(yīng)急管理公共預(yù)算制度現(xiàn)狀主要是：公安應(yīng)急管理法律體系不完備；尚未建立完備的公安應(yīng)急預(yù)算；預(yù)備費功能較弱；尚未形成合理清晰的公安應(yīng)急預(yù)算中央地方分擔(dān)機制；公安應(yīng)急預(yù)算管理執(zhí)行監(jiān)督功能弱化等。借鑒美國經(jīng)驗，我國公安應(yīng)急管理財政保障預(yù)算制度改革的任務(wù)包括：完善公安應(yīng)急管理預(yù)算制度的法律體系；建立完善公安應(yīng)急管理預(yù)算；構(gòu)建預(yù)備費的穩(wěn)定機制；建立公安應(yīng)急預(yù)算管理分級負擔(dān)機制；完善公安應(yīng)急管理預(yù)算監(jiān)督機制，推進預(yù)算公開和民主化。

（三）公安應(yīng)急財政保障機制的績效評價

目前我國對公安應(yīng)急財政保障績效評價的理論研究和實踐工作起步較晚，評價指標缺乏系統(tǒng)性研究，尚未形成較完善的操作系統(tǒng)，相對日益增多的公安應(yīng)急財政保障所提出的需求，是一個巨大的挑戰(zhàn)。

從財政支出績效評價層次來講，根據(jù)評價主體和客體的不同，可以將財政支出績效評價分為四類：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。四者是一個層層遞進、逐級包容的關(guān)系。

由于公安應(yīng)急財政保障所涉及的利益群體眾多，而各利益群體對公安應(yīng)急財政保障的期望存在差異性，難免存在不一致甚至矛盾，需要對他們的利益訴求進行協(xié)商妥協(xié)，得到一個充分考慮所有利益相關(guān)者訴求的公認價值取向，以作為公安應(yīng)急財政保障的成功標準。因此，作者認為，從價值實現(xiàn)的角度來對公安應(yīng)急財政保障的績效進行評價，既體現(xiàn)了公安應(yīng)急財政保障服務(wù)于大眾的公益性，又能夠保證評價指標體系的完備性和評價結(jié)果的全面性。公安應(yīng)急財政保障核心價值的概念是本文對公安應(yīng)急財政保障績效評價實踐的前提和基礎(chǔ)，而利益相關(guān)者理論則是進行價值分析、構(gòu)建評價指標體系的理論工具。

考慮到公安應(yīng)急財政保障的社會效益明顯，正外部性大，對其績效的評價應(yīng)該從項目的利益相關(guān)者角度進行考慮，并涵蓋公安應(yīng)急財政保障的全生命周期，從而保證公安應(yīng)急財政保障績效評價指標體系的完備性和評價結(jié)果的全面性。本章將公安應(yīng)急財政保障全生命周期按應(yīng)急管理過程劃分為支出決策、運行管理和運行后管理三個階段，并對公安應(yīng)急財政保障全生命周期各個階段績效進行了全面地評價。

二、建立健全公安經(jīng)費保障機制的政策建議

（一）建立健全公安財政法規(guī)體系

.補充完善《人民警察法》，在《人民警察法》中明確以下相關(guān)內(nèi)容。

1.補充完善（（人民警察法》，在《人民警察法》中明確以下相關(guān)內(nèi)容：（1）明確各級政府財政預(yù)算中公安機關(guān)經(jīng)費支出的比例如前所述，我國公安經(jīng)費占國家財政總支出的比例才6%左右（含檢察機關(guān)和法院），因此結(jié)合我國的國情，筆者認為，在《人民警察法》中應(yīng)明確公安經(jīng)費占國家財政總支出的比例不應(yīng)低于10%。（2）明確隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展逐年增長，實現(xiàn)公安經(jīng)費保障和裝備建設(shè)的法治化。除明確公安機關(guān)公用經(jīng)費、裝備經(jīng)費、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費和人員經(jīng)費等在公安經(jīng)費總盤中的具體比例外，還應(yīng)明確各項公安經(jīng)費每年的增長比例。筆者認為，應(yīng)按照每年不低于預(yù)算總額增長的比例明確公安機關(guān)各項經(jīng)費的增長比例。endprint

2.加緊制定并盡快出臺《公安機關(guān)經(jīng)費保障條例》。2005年公安部和財政部聯(lián)合制定下發(fā)的《縣級公安機關(guān)公用經(jīng)費保障標準》僅停留在政策層面，存在很大的不確定性，建議在完善經(jīng)費保障標準的基礎(chǔ)上，盡快出臺《公安機關(guān)經(jīng)費保障條例》，對公安經(jīng)費保障的來源、標準和方式等做出具體規(guī)定，進一步明確各級政府按標準保障本級公安機關(guān)履行職能所需經(jīng)費的責(zé)任和要求。

3.國家在制定《轉(zhuǎn)移支付法》時，應(yīng)考慮公安應(yīng)急財政轉(zhuǎn)移支付方面的特殊需要，完善轉(zhuǎn)移支付制度，最大限度的發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的效益。

（二）完善公安經(jīng)費保障標準的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)建復(fù)合式的公安經(jīng)費保障標準

建立和完善公安應(yīng)急經(jīng)費保障機制，其根本性的措施，就是要實現(xiàn)公安經(jīng)費總支出在當?shù)刎斦傊С鲋姓家欢▋?yōu)先比例的分配目標，而不是僅僅滿足于當前單一的“人均公用經(jīng)費”的定額。因為在實際工作中，單一分項的定額的增長，往往容易被整體總支出緩慢發(fā)展的事實所掩蓋。在此，筆者試提出建立復(fù)合式公安應(yīng)急經(jīng)費保障標準的設(shè)想：

1.在制定復(fù)合式定額時，公安經(jīng)費總支出由民警人員經(jīng)費、協(xié)警人員經(jīng)費支出、監(jiān)管場所經(jīng)費支出、一般公用經(jīng)費支出、裝備經(jīng)費支出等分項測算后組成。公安經(jīng)費總支出和財政總支出的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，宜用各自近3年的統(tǒng)計總額“算術(shù)加權(quán)”后再相除，得出復(fù)合式的“百分比”定額。這樣做，可以避免年度間公安總支出和財政收入、分配不均帶來的偏差。

2.包含在復(fù)合式定額中的民警人員經(jīng)費支出，宜用“年薪制”確定預(yù)算定額，并應(yīng)達到“高于地方、略低于軍隊”的水準。

3.協(xié)警人員經(jīng)費、看守經(jīng)費等屬于經(jīng)常性專項，應(yīng)根據(jù)各地公共安全保衛(wèi)力量體系結(jié)構(gòu)的實際情況和監(jiān)押條件，確定各自分項基數(shù)，并入公安總支出。

4.公用應(yīng)急經(jīng)費支出在公安總支出中應(yīng)當保持一定的比例，以防止被民警人員經(jīng)費項目隨意占擠。

（三）加強罰沒收入和行政性收費管理，建立健全相關(guān)內(nèi)部控制制度

公安經(jīng)費的內(nèi)控機制，即對財政下達的預(yù)算如何安排使用，既要滿足公安業(yè)務(wù)工作的需要，又要保證收支平衡。對各項經(jīng)費的使用，需要進行控制，掌握預(yù)算執(zhí)行進度。在收入執(zhí)行過程中，分別采取不同的管理辦法。一是罰款票據(jù)對交警實行金額控制，用解款單核銷領(lǐng)用票據(jù)的金額；對治安支隊和派出所實行本本控制，定額票據(jù)逐本交款逐本核銷，非定額票據(jù)逐筆交款逐張核銷。二是行政事業(yè)性收費項目，嚴格按照物價部門核定價格收費。但對證、牌不在財務(wù)室發(fā)放的收費項目，多加一道防線。三是由審計每年對財務(wù)室的罰沒收入和行政性收費是否足額及時解交銀行進行審計，用原始的收款收據(jù)存根與賬簿相核對，以確認財務(wù)室的操作是否規(guī)范。

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[責(zé)任編輯 王 莉]endprint