覃愛玲

葫蘆島市原名錦西市，是一座年輕的城市，1989年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)該市建立地級市，1994年該市更名為葫蘆島市。它被稱為遼寧乃至東北的“西大門”，傳統(tǒng)上有許多大型國企，也是一座新興的海濱旅游城市。

在經(jīng)過幾個(gè)月的試點(diǎn)運(yùn)行后，遼寧省葫蘆島中級法院以審判權(quán)改革為核心的司法改革取得了比較明顯的效果，全國關(guān)注新一輪司法改革者的目光由此也時(shí)常聚焦于此。

從某種意義上看，我審判權(quán)改革從理念到方案都非常簡潔明了。這場以“去行政化”為導(dǎo)向的“改革”，事實(shí)上被主導(dǎo)者稱為法院功能的基本“回歸”。主要措施是，將原來由合議庭、庭長、分管副院長和審判委員會的多鏈條、層層辦案結(jié)案的程序，簡化為基本案件以合議庭為主結(jié)案，疑難案件由審委會結(jié)案的兩級程序，構(gòu)建以合議庭為核心的扁平化審判組織運(yùn)行機(jī)制。

審判組織改革處于整個(gè)司法改革的中心地位，審判組織運(yùn)行機(jī)制一直是法院司法改革的重點(diǎn)。在葫蘆島中院這種還權(quán)于合議庭、重塑合議庭獨(dú)立審判體制的努力中，最重要的改變是，庭長和分管副院長這些原來被行政化的職位，重新回歸法官角色，即取消業(yè)務(wù)庭，打破原有的業(yè)務(wù)庭之下再設(shè)合議庭的層級結(jié)構(gòu)，建立“一個(gè)合議庭即一個(gè)審判庭的模式”，將原有的13個(gè)業(yè)務(wù)庭重新劃分為立案、審理、執(zhí)行、評查四大類25個(gè)合議庭。

新的合議庭權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)一致，采用1（審判長）+3（法官）+1（書記員）組成模式，合議庭成員在辦案過程中共同參與、相互制約監(jiān)督。合議庭的裁判文書由案件承辦法官、合議庭其他法官、審判長依次聯(lián)名簽署，共同對案件質(zhì)量負(fù)責(zé)。

具體執(zhí)行過程中，副院長、審判委員會委員、庭長直接編入合議庭并擔(dān)任審判長，通過主持庭審或主審案件行使審判權(quán)。院長、副院長只對自己參加合議審理的案件進(jìn)行簽署，不得對未參加合議審理的案件的裁判文書進(jìn)行簽發(fā)。12名原業(yè)務(wù)庭庭長直接編入固定合議庭擔(dān)任審判長。然后通過筆試、演講、全體法官推薦、審判委員會推薦、院黨組實(shí)名表決等多個(gè)環(huán)節(jié)，從原來的26名副庭長中選拔了13名擔(dān)任合議庭審判長。審判長有自己一定的用人選擇權(quán)，考慮法官的交流意愿，實(shí)行雙向選擇。

其現(xiàn)實(shí)之處是，取消業(yè)務(wù)庭的正副庭長的行政編制后，業(yè)務(wù)庭的庭長本身是審判委員會委員，享受副院級待遇，而擔(dān)任審判長的副庭長則能享受中層正職待遇，這樣的設(shè)計(jì)不觸動被改革崗位相關(guān)人員的既有利益，新增審判長職位能夠調(diào)動更多的一線普通法官積極性，為建立新制度減少了障礙。

為了確保案件審理的質(zhì)量，葫蘆島中院的改革中配套了一系列的加強(qiáng)業(yè)務(wù)和監(jiān)督措施。例如，成立專業(yè)法官會議，它由相應(yīng)審判部類的審判委員會委員、審判長及資深法官組成，由分管副院長主持召開，研討合議庭提交的重大疑難復(fù)雜，或存在重大分歧的案件，一般只對案件法律適用問題進(jìn)行討論研究，不討論涉及案件事實(shí)認(rèn)定問題，給案件提供參考意見，給予合議庭智力上的支持，案件判定最后仍由合議庭獨(dú)立做出。

另外，還引入包括“合議式”案件評查機(jī)制和“第三方評價(jià)機(jī)制”的監(jiān)督機(jī)制。

各級法院行政化加劇是長期以來全國普遍存在的狀況。主要表現(xiàn)在，法院內(nèi)部行政管理部門不斷擴(kuò)張，院庭長只審批案件不親自辦案或很少辦案，大量優(yōu)質(zhì)審判資源脫離一線審判崗位，而一線崗位缺少優(yōu)秀審判人員；另一方面，參與決策的人數(shù)逐級增加，“金字塔式”審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制在一定程度上影響司法裁判的效率，造成“審者不判”和“判者不審”的“審判分離”狀態(tài)。

現(xiàn)行法官與公務(wù)員行政級別崗位相對應(yīng)。要想盡快提升法官等級，基層法官只有爭當(dāng)庭長、院長或是上調(diào)到上級法院，這在一定程度上加劇了基層法院法官人才流失和斷層現(xiàn)象。

這種弊端已經(jīng)長久困擾著中國的司法界。

在當(dāng)前中國的政治社會生態(tài)中，一個(gè)有執(zhí)行力的改革者的出現(xiàn)，往往成為地方改革的主要?jiǎng)恿Α．?dāng)現(xiàn)任葫蘆島中級法院院長杜俊峰于2011年底來到葫蘆島工作時(shí)，葫蘆島中院的去行政化改革歷程事實(shí)上就開始了。

杜俊峰科班出身，吉林大學(xué)法律系畢業(yè)，在遼寧省高院工作多年，擔(dān)任省法院辦公室主任達(dá)10年之久。1970年代出生的他，喜歡強(qiáng)調(diào)自己背雙肩包，和司機(jī)滿葫蘆島到處吃小面，讀長江商學(xué)院的EMBA，親自接訪，甚至去鄉(xiāng)下“下訪”一些長期未決的老上訪戶。

早在2012年，他就在院內(nèi)推行一系列關(guān)聯(lián)度高、系統(tǒng)性強(qiáng)的“去行政化”改革措施。比如，推行院庭長帶頭辦案制度，改進(jìn)信訪工作機(jī)制，設(shè)立法官專業(yè)論證委員會，改革審委會議事規(guī)則，探索法官員額制改革等。2012年初，葫蘆島中院出臺了《關(guān)于院長、庭長帶頭辦案的若干規(guī)定》，要求院長、庭長帶頭辦理重大、疑難、復(fù)雜和新類型案件，明確院長、庭長辦案最低數(shù)量。

他對《南風(fēng)窗》記者表示，很長時(shí)間中，他都在思考中國司法改革的問題，并指著手指上非常突出的老繭回憶，他曾做過3年遼寧省高院審判委員會專職秘書，記錄過許多案件的審理現(xiàn)場，并發(fā)現(xiàn)，“許多人由于沒有參加過案件的庭審，對案件的情況缺乏了解，很難做出有效判斷，但卻有權(quán)對案件處理做出指導(dǎo)性甚至指令性意見”。這種個(gè)人經(jīng)歷讓他深刻地意識到“審者不判、判者不審”的弊端。

這種辦案模式除了違背司法審判規(guī)律，使辦案者難以做出有效判斷外，更在實(shí)踐中因行政權(quán)力濫用產(chǎn)生一系列弊端。比如，審判容易受到各種“打招呼”的不當(dāng)干預(yù)；層層審批增加了案件處理環(huán)節(jié)，延長了時(shí)間周期，審判效率低下；另外，案件層層把關(guān)導(dǎo)致責(zé)權(quán)不分、降低了法官責(zé)任意識，還容易因辦案人員與審批領(lǐng)導(dǎo)看法不一致，影響一線法官的工作積極性；此外，法庭審判雖公開，但審批環(huán)節(jié)不公開，缺乏透明度。

不少當(dāng)?shù)厝耸繉τ浾弑硎?，葫蘆島中院改革之所以能順利進(jìn)行，除了主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的積極推進(jìn)外，當(dāng)?shù)剌^為開放、外來人口多，干部“五湖四海”，以及中院本身的領(lǐng)導(dǎo)班子較年輕，科班出身多等也是重要原因。

而杜俊峰則認(rèn)為，主要還是在于有沒有推進(jìn)改革的決心。在他看來，葫蘆島市在遼寧并不算“先進(jìn)”的城市，中院本身的人員結(jié)構(gòu)比起省城沈陽和大連等地，顯然也沒有優(yōu)勢。

“剛開始推行時(shí)，很多人都說‘不行，不行’。院里的工作人員說，‘院長，不要把我們當(dāng)省法院的水平來看啊?！币恍┰和馄渌块T的干部也擔(dān)心他推進(jìn)不下去。

但現(xiàn)實(shí)是，在他個(gè)人以身作則和強(qiáng)大的執(zhí)行力下，整個(gè)改革進(jìn)行得意外的順利。在他的印象中，處理一家?guī)兹f人大廠的改制與破產(chǎn)問題，如何讓多年的上訪戶息訪，似乎是比推進(jìn)改革更大的考驗(yàn)。

2013年底，中央確定推進(jìn)新一輪司法改革，杜俊峰發(fā)現(xiàn)，自己正在推行的改革與中央精神是一致的，于是立刻抓住機(jī)會，向遼寧省高院申請，由此成為遼寧省法院系統(tǒng)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的唯一試點(diǎn)單位。

對審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革最大的質(zhì)疑是，在法官素質(zhì)普遍不高的情況下，沒有了庭院長對案件的審批和把關(guān)，如何有效監(jiān)督主審法官和合議庭。

但從葫蘆島中院的實(shí)際運(yùn)行情況看，在不長的時(shí)間內(nèi)，審判效率和公平都“意外地”增加了。

首先是，結(jié)案效率大幅度提高。改革前，該院月均結(jié)案150件左右；改革后，結(jié)案數(shù)量陡增，4月份結(jié)案232件，5月份結(jié)案245件，6月份結(jié)案362件，比改革前上升60%～100%。

另外，提交審判委員會討論的案件數(shù)量大幅減少。2011～2013年該院審委會討論案件數(shù)分別為486件、272件、170件，2014年上半年只討論51件。

趙紅梅審判長對比了改革前后自己工作的變化。改革前，她是業(yè)務(wù)庭庭長，合議庭審?fù)旰笞约翰荒芙Y(jié)案，要報(bào)到她處審批，70%左右比較常規(guī)的案件會由她結(jié)案，20%左右她會上報(bào)到分管副院長處結(jié)案，還有約5%～10%則會上報(bào)審委會決定。現(xiàn)在，她只需要對自己參與審理的案子結(jié)案。

她坦言，改革后除了具體工作程序有所變化，由不在庭的審批變?yōu)樵谕サ膶徖硗猓畲蟮男睦碜兓牵?zé)任感更重了。明確到人的責(zé)任，以及案件質(zhì)量終身責(zé)任制，使法官無法回避具體的辦案責(zé)任?！耙郧坝袝r(shí)知道是怎么回事，怕?lián)?zé)任，也會提出兩種不同意見報(bào)給副院長”，而現(xiàn)在是，“后面再沒人給頂著了，所以辦案的時(shí)候特別小心”。

讓她感到意外的是，幾個(gè)月下來，案件的調(diào)解率明顯上升，結(jié)案率加大，辦案過程也沒有碰到過特別的困難。

談及工作量，另一位審判長朱俊芬則表示，雖然現(xiàn)在要直接參與審理，但免除了原來許多行政事務(wù)，反而覺得工作量輕松了，以前要看的案卷很多，白天上班時(shí)間經(jīng)常要開會或者處理各種事務(wù)性工作，案卷只好帶回家加班看，現(xiàn)在許多案卷能在工作時(shí)間完成。

在康永杰審判長看來，改革后法官本身尊嚴(yán)感的回歸，最讓他覺得舒心?！拔覀冊诜ㄍド现苯咏o當(dāng)事人說清楚，就在庭上決定，不要找人了。再不像以前了，審的時(shí)候自己也不知道結(jié)果，沒法給當(dāng)事人肯定的說法?！彼锌?，“以前覺得自己看不到司法改革那一天了，沒想到真的推進(jìn)起來這么快?！?/p>

分管省內(nèi)司法改革的遼寧省高級法院常務(wù)副院長丁仁恕在接受《南風(fēng)窗》采訪時(shí)表示，他最看重的葫蘆島改革方案是，強(qiáng)化了法官的責(zé)任制，并表示省法院支持葫蘆島中院在司法改革的深度和廣度上進(jìn)行大膽嘗試，并將對葫蘆島市中院的經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行總結(jié)完善，在遼寧省內(nèi)推廣。他告訴記者，此前也收到過省內(nèi)其他地方上報(bào)的改革方案，但都存在“舍不得放棄權(quán)力”的問題。

改革必然要突破權(quán)力和利益固化的藩籬。對于院庭長來說意味著取消案件審批權(quán)，重新回到審判一線辦案；對于綜合部門來說要精兵簡政為審判服務(wù)；對于一線法官來說要對案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。隨著改革的深入，必定會遇到一些困難和阻力。

“外面的人都開玩笑說，你被降級了。”多位接受記者采訪的由庭長改任審判長的葫蘆島中院法官笑稱。在一個(gè)官本位思想仍然具有非常大影響的社會，雖然這些法官都表示自己并不愿意“做官”，更愿意參加實(shí)際具體審判工作，不斷精進(jìn)業(yè)務(wù)水平，社會的這種聲音顯然不可能完全沒有影響。

在對葫蘆島中院的審判權(quán)改革進(jìn)行肯定后，葫蘆島市律師協(xié)會會長趙強(qiáng)久就對記者表示，他已經(jīng)聽到一些基層法院的班子成員對這種改革有不同意見。

而對如何推廣的問題，杜俊峰有信心的是，在全國統(tǒng)一要快速進(jìn)行司法改革的現(xiàn)在，他的改革模式有很好的社會環(huán)境?！斑t改不如早改”，是他對那些觀望派頗有打擊力的一句話。—全國大形勢如此，早改更主動。

而如何處理好配套措施，比如法官的待遇，與黨委、人大和檢察院等的關(guān)系問題等等，則是法院在核心業(yè)務(wù)改革后接下來仍需要認(rèn)真面對的問題。