羅燕

摘要：公共財(cái)政資金監(jiān)督制衡模式是財(cái)政管理體制的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我國當(dāng)前推進(jìn)財(cái)政體制改革的一個(gè)焦點(diǎn)問題。本文將對(duì)英、德兩國的公共財(cái)政資金監(jiān)督制衡模式進(jìn)行全面的研究，分析其特點(diǎn)，并結(jié)合我國的國情，提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；財(cái)政監(jiān)督；財(cái)政體制

一、引言

公共財(cái)政資金監(jiān)督制衡模式具有系統(tǒng)性，其核心是對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督與管理。自20 世紀(jì)90年代末開始，我國自下而上地進(jìn)行了一系列重大的預(yù)算管理制度變革，已初步建立起包括部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購等在內(nèi)的公共財(cái)政體系的基本框架，在一定程度上規(guī)范了政府收支行為，促進(jìn)財(cái)政資金管理更加公開、透明、科學(xué)。但不可否認(rèn)的是，目前政府預(yù)算管理中仍面臨著諸多問題?；仡櫸覈藏?cái)政的改革過程，主要是由政府部門主導(dǎo)的，側(cè)重于預(yù)算編制方法等技術(shù)的引入方面，在制度層面特別是預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的建立上仍屬薄弱環(huán)節(jié)，缺乏對(duì)公共財(cái)政資源決策和配置權(quán)力的有效制衡和監(jiān)督。

國外（主要指西方發(fā)達(dá)國家）在財(cái)政監(jiān)督制衡的理論和實(shí)踐方面都比較成熟，這為研究公共財(cái)政資金監(jiān)督制衡模式提供了豐富的素材和資源。本文將對(duì)英、德兩國的公共財(cái)政資金監(jiān)督制衡模式進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，從整體架構(gòu)和具體內(nèi)涵方面探討我國加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的模式選擇。

二、英國公共財(cái)政資金監(jiān)督制衡模式和特點(diǎn)

（一）監(jiān)督的主體

英國的公共財(cái)政資金監(jiān)督制衡的監(jiān)督主體可以追溯到17世紀(jì)實(shí)行的議會(huì)上、下兩院共享征稅動(dòng)議權(quán)。隨著英國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，到19世紀(jì)后期，財(cái)政資金監(jiān)督被下院獨(dú)享，并成立了公共賬目委會(huì)（The Public Accounts Committee）專門檢查在現(xiàn)行政策下經(jīng)費(fèi)的使用，以查實(shí)政府各部門的財(cái)政經(jīng)費(fèi)是否用于法律規(guī)定的用途，并討論政府各部門使用經(jīng)費(fèi)是否經(jīng)濟(jì)、有效率、有效果。1983年，英國議會(huì)通過《國家審計(jì)法》設(shè)立國家審計(jì)辦公室，以取代財(cái)政和審計(jì)部，完全與政府部門獨(dú)立。國家審計(jì)辦公室在預(yù)算監(jiān)督中承擔(dān)以下兩方面的工作：一是在下議院每年度的財(cái)政監(jiān)督工作啟動(dòng)之前，國家審計(jì)辦公室先行對(duì)政府各單位實(shí)施審計(jì)，并由審計(jì)總長向公共賬目委員會(huì)提交審計(jì)報(bào)告。公共賬目委員會(huì)再依據(jù)審計(jì)總長的報(bào)告，啟動(dòng)自己的監(jiān)督工作。二是在下議院每年度的財(cái)政監(jiān)督工作結(jié)束后，國家審計(jì)辦公室再檢查政府各部門的整改情況，并將結(jié)果報(bào)告議會(huì)。經(jīng)過長期的發(fā)展和變遷，英國形成了以議會(huì)下院掌管財(cái)政預(yù)算立法權(quán)、政府擁有財(cái)政預(yù)算執(zhí)行權(quán)以及國家審計(jì)辦公室財(cái)政預(yù)算資金監(jiān)督權(quán)的公共財(cái)政資金監(jiān)督管理制衡模式，議會(huì)下院和國家審計(jì)辦公室成為財(cái)政監(jiān)督的主體。

（二）監(jiān)督的程序和內(nèi)容

議會(huì)對(duì)政府公共財(cái)政資金的監(jiān)督包括預(yù)算收入和預(yù)算支出兩方面。英國預(yù)算支出和收入不是同時(shí)決定的，而是把收入和支出計(jì)劃分開來編審執(zhí)行，有利于實(shí)現(xiàn)理想的支出和稅收目標(biāo)。

1.收入監(jiān)督。英國預(yù)算收入中最為重要的就是稅收收入，而議會(huì)也主要通過控制稅收來監(jiān)督預(yù)算收入。議會(huì)對(duì)稅收的監(jiān)控分為兩類：一是永久性稅收立法，即不需要每年經(jīng)過議會(huì)審議，政府可以按照相關(guān)規(guī)定征收如關(guān)稅，此類稅種占總稅種的3/4左右；二是每屆會(huì)期必須通過的年度《財(cái)政法案》（Finance Bill），包括所得稅、公司稅、茶稅和酒稅等，其中對(duì)所得稅率進(jìn)行調(diào)整是非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容。

2.支出監(jiān)督。英國政府在獲得議會(huì)授權(quán)籌款后，全部預(yù)算收入款項(xiàng)都必須存入在英格蘭銀行開設(shè)的國家賬戶，即統(tǒng)一的國家基金，而政府的全部預(yù)算支出也都要從這個(gè)國家基金中撥付。議會(huì)主要通過以下幾條途徑來監(jiān)督政府預(yù)算支出：一是年度授權(quán)制。年度預(yù)算支出每年都要經(jīng)過議會(huì)審批才能得到撥款的支出，議會(huì)通過年度授權(quán)制度有力地控制了預(yù)算支出。二是專項(xiàng)撥款制。議會(huì)撥給政府的款項(xiàng)都是專項(xiàng)撥款，?？顚Ｓ?，不得挪作它用。三是撥款審議制。政府向下議院提交年度開支概算和經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)后，下議院全院大會(huì)要對(duì)概算舉行審議表決，最后形成若干法案，授權(quán)英格蘭銀行向政府支付款項(xiàng)。四是余款退還制。如果政府經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)富余，必須退還統(tǒng)一的國家基金，不能直接轉(zhuǎn)作下一財(cái)年的經(jīng)費(fèi)。五是開支審計(jì)制。議會(huì)通過撥款法案后，由國家審計(jì)辦公室對(duì)政府開支進(jìn)行審計(jì)。

3.預(yù)算收支的審批。英國采用三讀制度來進(jìn)行預(yù)算審批，即從下院開始，上下議院分別三次審議預(yù)算。具體地，下院收到提案后先進(jìn)行一讀，由議會(huì)秘書宣讀提案的題目和原由，隨后列入議事日程，并把提案打印分發(fā)給全體議員。在一讀通過一至兩個(gè)星期后，下院進(jìn)行二讀，即對(duì)該稅法提案進(jìn)行一般原則性的討論，這個(gè)階段常被稱為“總討論”，二讀以后，由下院通過決議，宣布把提案交付相關(guān)委員會(huì)（籌款委員會(huì)和供應(yīng)委員會(huì)）討論，若通過，則最后，該法案送交上院批準(zhǔn)并經(jīng)女王簽署后正式頒布。

（三）績效管理

英國在公共財(cái)政資金績效管理方面制定了《全面支出審查》法案，以3年為期進(jìn)行預(yù)算分配，把財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入到優(yōu)先順序較高的目標(biāo)及政策中，克服了各部門每年消化預(yù)算的弊病，從而使部門規(guī)劃更具前瞻性，也使政府財(cái)政支出計(jì)劃更具有效益，并建立起全面的績效目標(biāo)設(shè)立、績效完成情況監(jiān)督以及績效審計(jì)等績效管理，強(qiáng)化對(duì)公共財(cái)政資金使用效率的管理。

1.績效目標(biāo)的設(shè)立。英國財(cái)政績效管理主要包括績效預(yù)算、績效審計(jì)、績效評(píng)估等幾方面的內(nèi)容，但是英國的績效管理是在政府行政主導(dǎo)下循序漸進(jìn)地推動(dòng)的，并無立法。對(duì)績效目標(biāo)和具體的績效指標(biāo)由政府與各部門簽訂的公共服務(wù)協(xié)議(public service agreement: PSAs)中明確規(guī)定。各部門的戰(zhàn)略目標(biāo)由財(cái)政部與各部門協(xié)商決定,其他內(nèi)容主要由各部門負(fù)責(zé)制定,財(cái)政部審查并提出改進(jìn)建議。一般情況下,各部門具體的績效任務(wù)、衡量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部門與該部門進(jìn)行討論協(xié)商制訂,確?？冃繕?biāo)最終轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的可操作任務(wù)并取得預(yù)期效果。

2.績效完成情況監(jiān)督。財(cái)政部、內(nèi)閣委員定期對(duì)各部門和機(jī)構(gòu)在完成績效任務(wù)過程中存在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期檢查和監(jiān)控。負(fù)責(zé)公共支出的內(nèi)閣委員會(huì),每年兩次召集各部門負(fù)責(zé)人匯報(bào)該部門當(dāng)前績效目標(biāo)的完成情況、存在的風(fēng)險(xiǎn),以及控制風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃。如果某個(gè)部門的績效下降,內(nèi)閣部長會(huì)與該部門找出解決辦法,確?？冃Щ氐秸＼壍郎蟻?。財(cái)政部每季度收集一次各部門績效任務(wù)的進(jìn)程信息,定期發(fā)布,并向內(nèi)閣委員會(huì)報(bào)告。

3.設(shè)定績效審計(jì)。績效審計(jì)可以準(zhǔn)確了解各個(gè)部門預(yù)算支出所取得的實(shí)際效果,通過與預(yù)期績效目標(biāo)對(duì)比,可以發(fā)現(xiàn)部門是否完成預(yù)期任務(wù)。權(quán)力機(jī)構(gòu)通過審計(jì)機(jī)構(gòu)提交的績效報(bào)告加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)控,同時(shí)績效報(bào)告也為未來政府部門預(yù)算決策,提供了參考依據(jù)。每預(yù)算年度結(jié)束后,各部門根據(jù)各自預(yù)算執(zhí)行情況,提交部門績效報(bào)告,并由隸屬于議會(huì)的國家審計(jì)辦公室進(jìn)行績效審計(jì)。審計(jì)結(jié)果向議會(huì)公共賬目委員會(huì)報(bào)告,并反饋給政府部門,同時(shí)也對(duì)外公布。

三、德國公共財(cái)政資金監(jiān)督制衡模式和特點(diǎn)

作為聯(lián)邦制國家，德國實(shí)行了三級(jí)政府相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政體制，政府間財(cái)政法律關(guān)系兼顧聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的利益，保證了各級(jí)政府間的溝通與合作，有效維護(hù)了相互依存的德國政府間財(cái)政關(guān)系模式。德國政府間財(cái)政關(guān)系的權(quán)力分立模式主要包括財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政行政權(quán)和財(cái)政司法權(quán)，運(yùn)用經(jīng)典的三權(quán)分立模式進(jìn)行權(quán)力制約。

（一）財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部制衡

為了節(jié)省司法監(jiān)督成本，德國允許財(cái)政行政管理機(jī)關(guān)通過自我協(xié)調(diào)機(jī)制解決執(zhí)法過程中可能存在的行政紛爭，及時(shí)制衡各級(jí)政府的內(nèi)在關(guān)系。作為對(duì)三級(jí)財(cái)政政府關(guān)系的平衡，德國于1968年建立了財(cái)政計(jì)劃委員會(huì)，用以適時(shí)調(diào)整各級(jí)政府間的財(cái)政權(quán)力關(guān)系。財(cái)政計(jì)劃委員會(huì)由聯(lián)邦財(cái)政部長、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長、各州財(cái)政部長、地方政府和地方聯(lián)合體代表以及德意志聯(lián)邦銀行的代表共同組成。財(cái)政計(jì)劃委員會(huì)每年舉行4次會(huì)議，討論和協(xié)調(diào)各級(jí)政府財(cái)政計(jì)劃的落實(shí)情況，并且針對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政狀況提出指導(dǎo)性建議。財(cái)政計(jì)劃委員會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)制使得三級(jí)政府間保持著財(cái)政關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡，增強(qiáng)三級(jí)政府財(cái)政管理的靈活性和適應(yīng)性，使得三級(jí)政府財(cái)政關(guān)系更為緊密和協(xié)調(diào)。

（二）獨(dú)立司法外部監(jiān)督

為了更好地保障德國政府間財(cái)政關(guān)系的良好運(yùn)行和維護(hù)制度的公平合理，德國還通過司法監(jiān)督體系予以外部監(jiān)督，任何政府機(jī)關(guān)、單位和公民在其權(quán)利受到公權(quán)力侵害時(shí)，均可以提起訴訟（參閱德國《基本法》第19條第4項(xiàng)）。財(cái)政司法權(quán)的首要任務(wù)在于監(jiān)督財(cái)政稅收行政權(quán)，比如監(jiān)督稅收征管部門對(duì)納稅人開具的納稅通知書是否符合稅法的相關(guān)規(guī)定。若發(fā)現(xiàn)納稅通知書違法，財(cái)稅法院有權(quán)宣布其無效，并重新確定應(yīng)納稅額。如果財(cái)稅法院無法根據(jù)自己擁有的材料重新確定應(yīng)納稅額，而需要稅收征管部門作進(jìn)一步的調(diào)查，財(cái)稅法院可以重新將案例發(fā)回處理。財(cái)稅法院必須依據(jù)財(cái)政稅收法律行使其職權(quán)，不允許將個(gè)人對(duì)財(cái)政稅收公平的理解和其政治價(jià)值觀凌駕于法律之上。

財(cái)政法院司法監(jiān)督的另一項(xiàng)重要職責(zé)是審核財(cái)政稅收行政權(quán)力的行使是否符合憲法的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)是否在憲法許可的范圍內(nèi)行使權(quán)力。所涉及的憲法原則主要是《基本法》第3條第1項(xiàng)所引申出的平等納稅原則。如果地方財(cái)政法院或者聯(lián)邦財(cái)政法院認(rèn)為有關(guān)規(guī)定違反了憲法原則，他們必須將所涉問題提交給擁有最終裁判權(quán)的聯(lián)邦憲法法院裁決。

四、對(duì)我國的啟示

英、德兩國在公共財(cái)政資金監(jiān)督制衡的成熟模式為我國推動(dòng)公共財(cái)政資金監(jiān)督管理提供了可供借鑒的范本。公共財(cái)政資金分配和管理往往是利益矛盾較為集中的領(lǐng)域，如果沒有完善的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，只是依靠個(gè)人自覺性，將導(dǎo)致很多問題的產(chǎn)生?？紤]到“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”規(guī)定下的慣例，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府預(yù)算只是要求備案而非全面監(jiān)督。因此，在一級(jí)政府內(nèi)部建立完善橫向的預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制就顯得十分必要。具體來講要建立以人大對(duì)公共財(cái)政資金的監(jiān)督、財(cái)政部門內(nèi)部的制衡以及體制外的監(jiān)督為主線的公共財(cái)政資金監(jiān)督制衡模式。

（一）人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督

人大作為我國法定的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督職責(zé)是憲法和法律所賦予的。盡管目前還存在一些問題，但是我們?nèi)匀粦?yīng)該堅(jiān)持突出人大在預(yù)算監(jiān)督和審查上的法定最高權(quán)力，不斷明確和具體人大的預(yù)算權(quán)力，使得政府及其所屬各部門的預(yù)算行為得到規(guī)范和制約，這需要監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙方的共同積極努力。當(dāng)然，制度上的完善是必不可少的，《監(jiān)督法》的出臺(tái)應(yīng)被視為一個(gè)良好的舉措。

（二）財(cái)政部門內(nèi)部的制衡

不論是傳統(tǒng)的預(yù)算主管部門和其他業(yè)務(wù)部門之間的分工合作，還是改革后建立的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等分離操作的預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制，在財(cái)政部門內(nèi)部這一層次上，預(yù)算監(jiān)督制衡的效果肯定要稍遜于其他層次，預(yù)算工作效率的提高可能處于更加明顯的位置。當(dāng)然，這并非說財(cái)政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間的制衡可有可無。相反地，較之于其他層次，這個(gè)層次上預(yù)算資金的自由裁量權(quán)運(yùn)作空間更大，監(jiān)督應(yīng)更全面、細(xì)致、及時(shí)，要絕對(duì)防止“一個(gè)人說了算”的現(xiàn)象。這需要對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督以及績效評(píng)價(jià)等業(yè)務(wù)部門的職責(zé)進(jìn)行明確分工，業(yè)務(wù)程序規(guī)定清楚，部門領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行，特別是在涉及預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)上形成集體討論決定的合理制度。

（三）體制外的監(jiān)督

一個(gè)完整的政府預(yù)算監(jiān)督體系必須要納入社會(huì)輿論和新聞媒體的監(jiān)督。尤其在我國現(xiàn)有國情之下，實(shí)際監(jiān)督效果十分明顯，并且對(duì)于提高公民的民主參與意識(shí)和素質(zhì)至關(guān)重要，其意義毋庸置疑。當(dāng)然，由于財(cái)政業(yè)務(wù)自身所具有的一定的專業(yè)性和社會(huì)輿論、新聞媒體的偏好所在，體制外對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的范圍和程度更多地取決于財(cái)政部門的努力程度以及上級(jí)的容許界限。相信隨著聽證制度、《政府信息公開條例》等一系列制度規(guī)定的執(zhí)行以及“陽光財(cái)政”的建設(shè)，這一狀況會(huì)逐步得到改善。

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