文/朱琦

自貿(mào)區(qū)立法二審聚焦三大重點

文/朱琦

6月17日，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例（草案）》（修改稿）提交市十四屆人大常委會第十三次會議第二次審議。盡管已經(jīng)進入二審階段，但審議氛圍依然熱烈。常委會組成人員感到，制定《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》不僅是市人大常委會今年最重要的一項立法任務(wù)，而且更是上海的一件大事，可以說是“前所未有”。自貿(mào)試驗區(qū)條例的制定凝聚了全市方方面面的智慧，充分體現(xiàn)了中央關(guān)于“大膽闖、大膽試、自主改”的要求，體現(xiàn)了自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的實際需求，體現(xiàn)了法制精神和國際慣例，法規(guī)草案修改過程中所把握的三條原則，對于落實可復制可推廣的制度創(chuàng)新起到了重要作用。同時，組成人員圍繞自貿(mào)試驗區(qū)條例如何處理好穩(wěn)定性和前瞻性的關(guān)系、如何把握好地方立法和中央事權(quán)的關(guān)系、如何抓住簡政放權(quán)這個關(guān)鍵等立法中的重點難點問題，對條例草案進一步修改完善提出了有針對性、有見地的審議意見。

處理好穩(wěn)定性和前瞻性的關(guān)系

自貿(mào)試驗區(qū)成立至今，國家相關(guān)部委出臺了一系列政策，是自貿(mào)試驗區(qū)各領(lǐng)域各方面開放和改革的重要依據(jù)。但政策內(nèi)容一般不具有穩(wěn)定性，如何“入法”成為立法中的一大難題。都入法，政策不斷出臺和調(diào)整，條例無法窮盡；不入法，這些重要的政策又構(gòu)成了自貿(mào)試驗區(qū)的核心競爭力，無法舍去。為此，條例草案在修改過程中緊緊抓住“預(yù)留制度創(chuàng)新空間，處理好試驗區(qū)改革的階段性和法規(guī)相對穩(wěn)定性關(guān)系”的原則。姚海同秘書長認為，草案修改稿注意到了政策的動態(tài)性和條例的前瞻性，把自貿(mào)試驗區(qū)運行以來形成的一些經(jīng)驗作為成果予以固化，同時通過“概括加列舉”等方式，為未來的制度創(chuàng)新預(yù)留空間，這個度掌握得較為妥當。他建議，自貿(mào)試驗區(qū)掛牌只有八個多月時間，各項改革創(chuàng)新還在動態(tài)推進中，從“預(yù)留制度創(chuàng)新空間”的角度，條例草案還可以修改得更具指導性和引領(lǐng)性。張耀倫委員建議進一步強化條例草案的可操作性。他認為，條例既是自貿(mào)區(qū)試點的依據(jù)，同時也是政府和企業(yè)開展各項工作的規(guī)范，因此要做到條文簡潔明了，一看就知道應(yīng)該怎么做、有哪些具體的規(guī)定，使條例不僅可以成為政府和企業(yè)辦事、經(jīng)營、開展業(yè)務(wù)的依據(jù)，也可以成為發(fā)生經(jīng)濟糾紛時進行訴訟的依據(jù)，更可以成為社會公眾監(jiān)督政府行為的依據(jù)。

另外，如何將一些政策語言轉(zhuǎn)化為“法言法語”也是難點之一，常委會審議對此展開了一番熱議。據(jù)悉，草案修改稿加強了條款的規(guī)范性表述，對一些較為口語化的表述，按照法律規(guī)范的形式進一步明確其內(nèi)涵；對一些行業(yè)內(nèi)熟悉并據(jù)此操作，但公眾難以理解的部分概念，增加了說明性的闡述；對一些符合國際慣例或約定俗成的相關(guān)特定概念，予以保留。在審議過程中，沈志先、葉青等委員提出，草案修改稿中依然有不少文件化的表述、報告式的用語，而不是規(guī)范的法律用語，建議按照立法技術(shù)規(guī)范和“法言法語”的要求，作進一步的修改完善?！傲⒎ǖ目茖W化和與國際接軌，主要有兩個方面?！苯鹂煽纱碇赋?，“一方面是立法的內(nèi)容，其中的改革措施要與國際接軌，這點我們做得很好。另一方面，立法的技術(shù)和方法，也要遵循一些國際通行的標準。文件化的表述恐怕和立法技術(shù)上的要求不相吻合，希望在這方面進行適當修改。”

把握好地方立法與中央事權(quán)的關(guān)系

自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)和管理，很多事權(quán)屬于國家。譬如金融、稅收，都是國家法律保留事項，但國家要求在自貿(mào)試驗區(qū)進行改革試點，特別是試圖通過金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，在自貿(mào)試驗區(qū)進行壓力測試。又如，國家安全審查、反壟斷審查，屬于國家發(fā)改委、商務(wù)部及相關(guān)部門的職能，同時又是自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管制度中不可缺少的重點環(huán)節(jié)。如何在立法中進一步把握好地方事權(quán)與中央事權(quán)的關(guān)系，常委會組成人員感到，草案修改稿作了充分考慮，既為改革提供了保障，又為今后的升級留有一定的余地。同時，委員們也提出了一些意見建議。

在薛利委員看來，對涉及金融、稅務(wù)、海關(guān)監(jiān)管等國家事權(quán)的內(nèi)容，從推進相關(guān)制度改革創(chuàng)新的角度，還應(yīng)留有空間。她建議，在相關(guān)制度的制定過程中，應(yīng)堅持統(tǒng)籌兼顧，注重制度之間、部門之間和各級政府之間的協(xié)調(diào)性，防止出現(xiàn)政策的碎片化?！氨热缯f，應(yīng)堅持改革創(chuàng)新，注重與國際多邊貿(mào)易體制變革、新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的融合度，防止出現(xiàn)政策的斷層化。又如，應(yīng)堅持用戶體驗，注重各類企業(yè)對制度建設(shè)的需求，鼓勵企業(yè)積極參與試驗區(qū)的建設(shè)，防止出現(xiàn)政策的瓶頸化。這些方面還有改進的空間。”

張耀倫委員認為，自貿(mào)區(qū)的試驗是一個過程，因此條例草案中已涉及到的改革步驟，要進一步地融入到常態(tài)化中去。還沒有改的，后續(xù)也要進一步跟進，尤其是地方能改的，一定要大膽推進。而涉及到國家事權(quán)的事項，要建立一個協(xié)調(diào)推進機制，把中央對自貿(mào)試驗區(qū)的有關(guān)改革內(nèi)容，盡快地在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)得到落實，從而使自貿(mào)試驗區(qū)的改革先行先試、符合國際慣例。

“自貿(mào)試驗區(qū)的金融活動核心在于金融創(chuàng)新，金融創(chuàng)新在自貿(mào)試驗區(qū)的先行先試，意義非常重大。”萬建華委員對草案修改稿中有關(guān)支持金融創(chuàng)新、建立金融工作協(xié)調(diào)機制的規(guī)定給予了充分認同。他建議在條例草案中進一步突出“金融創(chuàng)新是自貿(mào)試驗區(qū)金融工作的重點”，明確“協(xié)調(diào)機制的主要職責是推進和協(xié)調(diào)金融創(chuàng)新”，把金融創(chuàng)新放到更突出的位置。同時，他建議，針對當前國際金融業(yè)一個重要的發(fā)展趨勢是金融服務(wù)的綜合化或者說混業(yè)經(jīng)營，特別是互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展的背景下，國內(nèi)的金融機構(gòu)都在推出一站式的綜合金融服務(wù)的情況，鼓勵金融機構(gòu)在自貿(mào)試驗區(qū)開展綜合金融服務(wù)。

抓住簡政放權(quán)這個關(guān)鍵

推進自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，必須處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，通過簡政放權(quán)、有放有管，建立起與市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)、與國際通行規(guī)則相銜接的行政管理體制。

在審議中，有的委員感到，草案修改稿按照深化行政體制改革的要求，堅持“簡政放權(quán)，放管結(jié)合，積極推行告知承諾制”等制度，建立事權(quán)劃分科學、管理高效統(tǒng)一、運行公開透明的行政管理體制，并且明確要求管委會和駐區(qū)機構(gòu)公布依法行使的行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)以及相關(guān)行政權(quán)力的清單以及運行的流程，體現(xiàn)了管理體制的創(chuàng)新。還有的委員認為，草案修改稿在政府職能的轉(zhuǎn)變上，突出了資源分配由市場來決定，充分發(fā)揮“看不見的手”的作用。同時，在貿(mào)易便利化上進一步完善了負面清單管理體制，對新的服務(wù)貿(mào)易類改革作了進一步深化，突出了風險可控并為今后的自由貿(mào)易留下了空間，符合改革的方向。

如何抓牢簡政放權(quán)這個關(guān)鍵？張辰委員建議，進一步厘清自貿(mào)試驗區(qū)管委會、駐區(qū)機構(gòu)以及市政府其他有關(guān)部門和浦東新區(qū)人民政府的管理職責。“自貿(mào)試驗區(qū)的管理應(yīng)該是一個平臺管理，管委會作為市人民政府的派出機構(gòu)，其主要職責應(yīng)該是領(lǐng)導、協(xié)調(diào)、服務(wù)，建議條例草案進一步明晰管委會的職責。”