文/彭勃

以人大為平臺的協商民主問題初探

文/彭勃

一、現代治理的復雜性呼喚協商民主

人類解決公共治理問題，可以遵循不同的邏輯。包括以契約和自由市場為核心內容的“市場邏輯”，以及“科層官僚制”的“行政邏輯”?，F代公共治理問題日益復雜化，市場邏輯與行政邏輯均面臨失靈的困境。治理運行的第三種邏輯“政策網絡”開始興起，它將社會運行看作是各種相互關聯的平等主體，在資源依賴、權力分享基礎上的互動結果，這種邏輯要求主體間的平等“協商”。

隨著改革進入深水區(qū)，我國公共治理日益面臨復雜化局面。這些復雜問題體現為政治復雜性、管理復雜性、社會復雜性三個方面。這些復雜性產生的治理難題不能簡單依靠票決、等價交換，更無法通過行政命令和強制解決問題。這些深層次的治理難題，伴隨治理結果的不確定性和治理風險，要求創(chuàng)新治理機制，運用包括協商機制在內的多種治理邏輯，實現治理體系和能力的現代化。在此背景下，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“要推進協商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商?！?/p>

二、我國當前協商民主創(chuàng)新中的問題

我國有多種形式的協商民主實踐，具體包括國家體制層面的政治協商會議，地方治理層面的基層民主治理、聽證會、公共論壇等。但是，從實證經驗看，我國的協商民主還存在不足，具體表現在以下幾個方面。

1、地方協商機制創(chuàng)新出于自發(fā)的分散狀態(tài)

當前，我國地方協商民主創(chuàng)新處于分散狀態(tài)，在一些重要文本的闡述中，關于協商民主的制度安排還是“列舉式”的，缺乏邏輯性、系統(tǒng)性。例如浙江的協商民主實踐稱為“民主懇談會”、上海閔行的協商民主實踐稱為“預算聽證會”，其他還有各類聽證會、懇談會等。因此，我國協商民主當前面臨的一個重要課題就是深入研究我國這些協商民主創(chuàng)新實踐的共同規(guī)律和相互差異，并對這些協商創(chuàng)新進行類別化、系統(tǒng)化、程式化，為實現協商民主的創(chuàng)新機制進行知識準備。

2、協商流程設計尚未定型化

目前，我國地方治理中各種類型的協商存在的共同問題是協商流程設計沒有固化、定型，其結果是很難對各種類型的協商民主進行機制化研究和評估。馬克斯·韋伯將人類實踐理性分為根據道德、倫理判斷行動的價值理性和根據目標選擇工具、手段的目的理性，也叫工具理性。工具理性促進了社會進步，但也造成了道德體系的淪喪。哈貝馬斯在批判工具理性的基礎上，提出了“交往理性”，表現形式為協商民主。哈貝馬斯認為協商在規(guī)范意義上是一種程序，這種程序要求協商必須廣泛公正，不具排他性；沒有內部和外部壓力；協商者身份平等；協商議題不受限制等。我國協商民主流程設計心態(tài)各異，很難對其進行規(guī)范意義上的評價和研究。

3、協商民主尚未有效嵌入國家治理的主流場域

在我國，協商民主不是一個硬的制度設計，而是軟的實踐形式，具有隨意性，很多時候地方政府對協商所有方面擁有決定權。實際上，還沒有辦法嵌入到主流治理話語體系中去，比如協商民主與我國的權力機關人民代表大會制度的嵌入和兼容問題。

三、以人民代表大會為平臺的協商民主體系

全國人民代表大會是我國最高權力機關。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用；構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關的協商渠道。這個指導性文件為人大引入協商制度、充分發(fā)揮人大功能提供了依據。具體來看，完善以人大為平臺的協商制度，發(fā)揮人大的協商功能，應該從四個方面入手。

1、政治層面的人大協商

在我國的國家機構體系中，人民代表大會處于核心地位，其他國家機關都由它產生，對它負責，受它監(jiān)督。以人大為平臺的協商機制重點應該包括兩個方面。首先，政治任命中的協商機制。人大的人事任免權主要是“一府兩院”的領導任免。根據政黨政治的傳統(tǒng)，黨委向人民代表大會或者常委會推薦領導干部人選，以實現執(zhí)政黨的政治領導、思想領導、組織領導作用。但是，執(zhí)政黨是推薦干部，而不是任命干部，推薦的干部要經過人大選舉任命這一法定程序成為正式領導人。人大選舉過程可以嵌入協商機制，以在黨管干部的原則下，提高人大人事任免科學性。其次，大政方針中的協商。人民代表大會及其常委會在審查和批準大政方針之前，也可以充分應用大會協商或者小組協商，提高信息交流和應用程度，提高表決質量。

2、決策層面的人大協商

要完善中國特色的社會主義法律體系，人民代表大會及其常委會必須嚴格使用立法權，健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量。盡管各項立法草案都是經過各部門嚴格論證的，但是仍難以保證各項立法建議中不存在地方保護和部門利益法制化的可能性。所以，人民代表大會及其常務會在立法過程中需要設立協商、咨詢機制。人民代表大會及其常委會由于自身知識和立法內容復雜化、專業(yè)化的限制，不可能完全掌握立法后產生的影響。所以，立法決策中可以引入社會中立第三方，比如專業(yè)的律師事務所、知名專業(yè)智庫等方面的專家參與立法前的審查和協商工作，避免決策出現重大偏差。

3、行政層面的人大協商

法律上講，人民代表大會是權力機關，政府是執(zhí)行機關。政府出臺重大決策前都必須提交人民代表大會及其常委會審議，只有審議通過的決策才能進入實施環(huán)節(jié)。但在實際運作中，也存在人大及其常委會功能缺位，政府職能越位的現象。人民代表大會召開有時間限制，所以要實現人大對行政事務的監(jiān)督，必須要加強人大常委會的作用，在人大常委會工作流程中嵌入協商機制。人大常委會協商機制包括人大常委會內部制度化協商機制和人大常委會與行政部門、司法部門的外部制度化協商機制。只有通過內部和外部制度化的常委會協商機制，同時加強人大常委會和人大代表的聯系，才能保證人大對行政、司法部門的監(jiān)督。

4、社會層面的人大協商

要充分實現人大功能，必須提高人大代表在基層中的履職效能。人大代表在基層履職工作中可以創(chuàng)新工作方式，嵌入協商機制，通過座談、聽證等途徑擴大公民有序參與，通過協商中的意見表達和辯論積極回應社會關切，比如浙江溫嶺的民主懇談會。溫嶺市下轄的眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過在預算初審環(huán)節(jié)中引入協商機制，即參與式預算，以實現人大預算審查工作的形式探索和創(chuàng)新，規(guī)范基層政府的財政工作。另外，上海市閔行區(qū)人大也創(chuàng)新了預算審查方式，在預算初審中設立“預算聽證會”，以提高社會參與，加強人大和社會公眾的聯系。

四、發(fā)展人大協商的幾個問題

協商民主是眾多民主形式中的一種，這也就決定了它本身效能存在限度。協商民主本身的限度要求在建設以人大為平臺的協商機制過程中，把握好幾個問題。

首先，以人大為平臺的協商民主和投票民主之間的關系。投票民主因為“選項有限”、“投票時的民主”等弊端而遭受批評，協商民主成為投票民主的補充應運而生。但是，協商民主也面臨社會規(guī)模、復雜性、多元性、不平等等因素的制約，所以協商民主并不能取代投票民主，而只能是對票決民主的一種補充。實際上，協商民主理論家對這一點有共同認識，比如協商民主代表喬舒亞·科恩認為為了達成一致，協商中的少數服從多數原則和投票原則必不可少。值得借鑒。

其次，如何通過議事規(guī)則規(guī)范協商的功能。以人大為平臺的協商機制是一種對話性機制，它必須具備協商所要求的平等、非專制和包容性等基本條件。在這些基礎條件上，以人大為基礎的協商民主還必須具備一定的規(guī)則。亨利·馬丁·羅伯特的《羅伯特議事規(guī)則》提出了詳盡的協商規(guī)則。羅伯特的會議主要是協商會議,是指由人組成的集體,它有權通過自由充分的討論,以整個會議組織的名義,自主地決定一致的行動。根據羅伯特議事規(guī)則，提議、討論與表決是會議的構成要素，提案是會議的緣由,討論是會議的過程,決議是會議的結果。以人大為平臺的協商流程可借鑒議事規(guī)則中的平等、對領袖權力制約、辯論等根本原則。

再次，如何在戰(zhàn)略上認識以人大為平臺的協商機制。協商機制有助于人大代表和常委會充分交流信息，達成理性共識，從而提高決策合法性，因此建立人大為平臺的協商機制具有必要性。我們必須從戰(zhàn)略高度上認識這一問題。以人大為平臺的協商機制的嵌入客體是人大制度這一主流治理場域，其功能發(fā)揮與人大制度本身緊密相關。因此，要實現人大協商機制的效用，必須要強化、落實人民代表大會本身在立法、預算中的作用。從規(guī)范角度看，正確處理人大監(jiān)督與紀檢監(jiān)察部門的關系、完善縣以上人大撤銷本級政府不當決定制度安排、加強人大預算審查監(jiān)督職能、健全人大討論決定重大事項的制度安排，是強化人大的地位和作用的條件，也是人大協商機制作用得以發(fā)揮的重要條件。（作者系上海交通大學國際與公共事務學院副院長，教授，博士生導師，上海交大公共政策與治理創(chuàng)新研究中心主任）