張克

摘 要：本文通過對法律供求分析發(fā)現(xiàn)，我國省以下地方政府間財政關系法治化程度較低，省與縣（市）之間進一步的財政分權呈現(xiàn)出無序化、隨機化和封閉化的特征。“省直管縣”財政體制改革是以財政收益權、財政支出權和預算配置權為核心的財政權分配與重構，其法治化路徑應以省級人民代表大會通過地方性法規(guī)為宜，完善分稅制改革，實現(xiàn)財政收益權法治化；進一步明晰事權劃分，實現(xiàn)財政支出權法治化；改革預算管理體制，實現(xiàn)預算配置權法治化。

關鍵詞：省直管縣；財政改革；法治化；財政分權

中圖分類號：F8102 文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2014）03006908

一、問題的提出

中央與地方關系法治化的命題由來已久，政府間財政分權涉及不同行政主體財政收支分配與責任分擔，是其中最為敏感和關鍵的部分。相較于成果較為豐富的中央與地方財政分權的研究現(xiàn)狀[1]而言，省級以下政府間財政關系法治化尚未引起足夠重視。我國省級以下政府間財政關系制度建設體系尚未形成，各地缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范性文件進行規(guī)制，仍處于較為無序和混亂的狀態(tài)中。目前討論地方政府間縱向、橫向財政關系法律調整的論文著作偏少，已有研究主要集中于我國民族自治地區(qū)的財政法律關系、“省直管縣”財政體制改革的規(guī)范基礎、區(qū)域協(xié)調合作與財政法制創(chuàng)新等內容[2]，十分具有啟發(fā)意義。不過，致力于研究我國地方政府間財政關系法治化的系統(tǒng)性論說依然較少。

有學者認為我國改革的動力來自地方政府，改革開放以來，我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展更是高度依賴于地方層面的制度創(chuàng)新[3]。從現(xiàn)實層面看，我國的地方政府的確往往在中央政府允許條件下以先行先試的方式探索財政體制改革、行政體制改革乃至政治體制改革的方向。鑒于中國地方政府間財政關系法治化系統(tǒng)研究的匱乏和財政關系內容本身的龐雜性，本文選擇以“省直管縣”財政體制改革為考察中心切入，力圖使得觀察地方政府間財政關系法治化的理論路徑更為清晰。

1994年分稅制確立以來，根據(jù)《國務院實行分稅制財政管理體制的決定》（[1993]國發(fā)第85號），我國進行的分稅制改革確定了中央與省級政府直接的財政關系，但對于省以下的財政關系語焉不詳，只是籠統(tǒng)地規(guī)定各省根據(jù)《決定》和實際情況制定對所屬市、縣的財政管理體制。此后，1999年中共中央、國務院發(fā)布《關于地方政府機構改革的意見》，要求調整地區(qū)建制，地市合并成風，縣（市）由地級市領導、代管的逐漸增多，形成了“市管縣”體制，截至2004年底地級市領導的縣（市）占全國縣總數(shù)超過八成[4]。由此，我國省級以下財政關系形成并存的兩種模式：一是省—地級市—縣（市）三級財政管理體制；二是省—縣（市）兩級財政管理體制。這兩種模式各有優(yōu)劣，曾長期在實踐中共存，如縣域經(jīng)濟發(fā)達的浙江省即使在“市管縣”行政體制下，財政管理體制依然保持建國以來省財政直接與縣（市）財政對接的傳統(tǒng)。

2000年以來，為理順和規(guī)范省級以下財政關系，適應公共財政的發(fā)展要求，安徽、湖北和甘肅等省開始試點“省直管縣”財政體制改革。2006年，國務院總理溫家寶在全國農村綜合改革工作會議上強調繼續(xù)推進“省直管縣”財政體制改革和“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式改革試點。2008年中共十一屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“擴大縣域發(fā)展自主權，增加對縣的一般性轉移支付、促進財力與事權相匹配……推進省直接管理縣（市）財政體制改革……有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制?！?009年6月財政部發(fā)文《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，提出2012年年底前力爭全國除民族地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政體制改革。自此，“省直管縣”財政體制改革在全國全面鋪開。

“省直管縣”財政體制改革被認為是解決縣鄉(xiāng)財政困難的良方，增強了縣域經(jīng)濟發(fā)展的實力，對公共財政體系的建立做出了有益的探索，推動了公共服務均等化，得到了中央政府的高度肯定和理論界的廣泛支持。與此同時，財政領域內的“省直管縣”改革也向行政管理層面擴展，“省直管縣”綜合改革漸成氣候，以下放經(jīng)濟管理、社會管理權限為核心的地方行政體制改革向縱深推進?！笆≈惫芸h”改革的歷程顯示：治國如同理財，在當前我國改革步入深水區(qū)，改革的動力逐漸衰弱之時，財稅體制改革可以成為行政體制改革的突破口。財稅體制改革要求相應的行政體制、政治體制改革作為配套保障和長效機制，以“先易后難”為原則的漸進改革要求地方財稅體制創(chuàng)新為試點和先導，改革在不同領域間的良性互動由此得以建立。然而，以“省直管縣”為代表的體制改革創(chuàng)新并非毫無問題，特別是在政府間財政關系法治化的時代背景下看，“省直管縣”財政體制改革的法治化程度嚴重不足。行政體制改革中的“省直管縣”嘗試已經(jīng)被不少學者認為合法性堪憂。有學者表示，“省直管縣”行政體制改革必須要堅持法治取向，處理好法律的剛性與改革的靈活性之間的關系[5]；憲法和法律法規(guī)缺失使得“省直管縣”改革法理依據(jù)不足[6]；改革試點必須要法治化[7]，在放權的同時對“省直管縣”改革的限權也有必要予以重視。

本文可能的貢獻在于，提出在“省直管縣”財政體制改革領域內，省以下的財政關系法治化程度較低，省縣之間進一步的財政分權呈現(xiàn)出無序化、隨機化、封閉化的特征，財政關系的界定淪為省直財政部門與縣（市）的博弈和拉鋸，易導致惡性競爭，影響了府際關系正?；l(fā)展?！笆≈惫芸h”財政體制改革是規(guī)范政府間財政關系的重要契機，以此為切入點探尋政府間財政關系法治化路徑，對推動地方政府間關系合憲、合法、合規(guī)發(fā)展有著重要意義。

二、“省直管縣”改革的法律供求分析

目前，“省直管縣”財政體制大致可分為三類。第一類是以北京、上海、天津和重慶四個直轄市和海南省為代表的?。ㄖ陛犑校┲苯庸芾韰^(qū)（縣）模式。以海南省為例，自建省伊始便施行市縣分治，轄區(qū)內僅有?？诤腿齺唭蓚€地級市建制，城市只管理市區(qū)本身，其余的縣（市）由省直接管理。第二類是浙江模式。浙江省建國以來堅持大力發(fā)展縣域經(jīng)濟的傳統(tǒng)，保持省直接聯(lián)系縣的財政管理體制，并持續(xù)推進強縣擴權改革，促進了縣域經(jīng)濟繁榮，統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展。第三類是以湖北省為代表的“省直管縣”財政體制。將原本省—市—縣（區(qū)、市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級地方財政管理體制改變?yōu)槭　h（市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)和省—市—市轄區(qū)并行的兩套省以下地方財政管理體制。“省直管縣”財政體制具體而言，就是指省級財政直接管理市級和縣市級財政，地方政府間在事權和支出責任、收入劃分以及省對下轉移支付補助和專項撥款補助、各項結算補助和預算資金調度等方面，都由省級財政直接與地市級和縣市級財政對接，縣級財政徹底與市級財政脫鉤。其核心是減少中間環(huán)節(jié)，增加“省直管縣”財政的留成比例，以財力下移來緩解縣域財政矛盾。

1法律供給

從“省直管縣”財政體制改革的法律供給來看，法律規(guī)范的層級處于法治化程度較低的水平。據(jù)不完全統(tǒng)計，除去中國香港、中國澳門、中國臺灣和四個直轄市、五個民族自治區(qū)以及省情特殊的海南（中國港澳臺地區(qū)不涉及這一改革，直轄市和海南省財政管理體制本身即為省對區(qū)（縣），故未加考察。五個民族自治區(qū)的財政體制由相應的法律法規(guī)確定，將另文專述之），全國21個施行“省直管縣”財政體制改革的省份均是以省政府頒布地方規(guī)范性文件形式推進的。如表1所示。

資料來源根據(jù)北大法寶進行檢索以及查詢各省政府、財政部門信息公開目錄獲得，部分省份就省直管縣財政體制發(fā)布了多個規(guī)范性文件，統(tǒng)計選取其中最新版本或保持效力者。財政體制改革與擴權強縣、下放經(jīng)濟管理權限在地方政府往往協(xié)同進行，個別省份如四川未專門就省直管縣改革立法，而是將其納入擴權強縣的相關規(guī)范性文件中，作為配套政策加以規(guī)范。

表1全國21個省“省直管縣”財政體制改革法律供給情況

歸納而言，“省直管縣”財政體制改革的法律供給呈現(xiàn)出以下幾個特點：（1）法規(guī)層級較低。統(tǒng)計的21個省全部由省政府向下級政府頒布地方規(guī)范性文件來管理省以下財政體制。地方政府頒布的規(guī)范性文件僅對內部有約束力，不具備法律效力，在我國法律體系中處于較低的位階。其中，僅有省管縣傳統(tǒng)悠久的浙江在2009年通過了《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》這一地方性規(guī)章，為“省直管縣”財政改革增添了一抹難得的法治亮色。然而，這一規(guī)章只是綱領性地表述縣級政府履行公共管理職能的原則和方向，沒有涉及財政體制改革的內容。（2）法律供給主體不一。21個省中江蘇和湖南兩省由省級黨委與政府聯(lián)合發(fā)文，其余19個省均由省級政府以通知或決定的形式發(fā)布，也有若干省份是省政府批轉省財政廳的改革方案。從宏觀上看，供給主體的多元現(xiàn)象降低了法規(guī)的權威性和嚴肅性；地方立法的當然主體——省級人民代表大會及其常委會的缺位暴露出我國地方財政立法工作亟待加強。財政政策法規(guī)供給主體的不同也表明，地方政府對于中央政府要求貫徹落實的“省直管縣”財政體制改革這項重大舉措的重視程度、認識深度和需求強度并不一致。（3）法規(guī)變動頻繁。據(jù)統(tǒng)計，以浙江、湖北、河北和四川為代表的絕大多數(shù)省份在2000年以后發(fā)布了多個規(guī)范性文件，財政資源配置規(guī)則和不同時期的分成基數(shù)也經(jīng)歷了變化。后頒布的文件往往起到替代和深化前文件的效果。省以下財政體制改革規(guī)則的推陳出新展現(xiàn)了這一領域改革向縱深推進的嬗變歷程。

中國式漸進改革的重要經(jīng)驗之一是各省就中央的政令立足實際制定具體執(zhí)行方案，由于我國地區(qū)差異極大，從降低交易成本的角度考量，目前各省財政體制改革的法律供給方案不失為穩(wěn)健之舉?！额A算法實施條例》第七條規(guī)定，縣級以上地方各級政府應當根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關規(guī)定，確定本級政府對下級政府的財政管理體制。由于法律對確定省以下財政體制的法律形式未做規(guī)定，各省頒布的地方規(guī)范性文件具備一定的合法性。然而，從公共財政法治化的必然要求出發(fā)，“省直管縣”財政體制改革的法律供給依然存在極大的完善空間。

2法治需求

作為調整地方政府間財政關系的重要舉措，省直管縣財政體制改革的意義不應被低估：省直管縣并非簡單的資金結算往來方案，而是涉及省以下進一步財政分權的利益再分配。我們強調政府間財政關系的規(guī)則之治——也就是法治的建設性功用，故而在此處并不稱之為法律需求。

將“省直管縣”改革置于我國地方政府間財政關系法治化的大背景下思考，省、地市與縣之間財政關系的重構對法治的需求不可謂不強勁，而當前我國財政制度法治化程度仍然嚴重不足，省直管縣財政體制改革面臨的法治困境映射出的正是整個中國財政體制法治化的缺陷。

（1）權威性。各省關于“省直管縣”財政制度的安排大多以省政府通知、決定的形式下達和公布，內容以財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》為藍本，同時結合地區(qū)實際情況進行改革部署。《立法法》規(guī)定：基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度只能由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。然而，在財政領域，除卻正在修改的《預算法》之外，涉及轉移支付、收益劃分的基本法律仍較少。稅收領域，除卻《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《車船稅法》和《稅收征管法》外，其余均為國務院經(jīng)授權制定的暫行條例，距離稅收法定主義“一稅一法”的要求尚遠。中央政府財稅領域立法的滯后效應，直接傳導至地方政府，造成了目前地方政府間財政關系規(guī)范化不足，流于上級政府“下管一級”模式，上下級政府的收益與責任分配淪為內部黑箱博弈。省政府相關決定、通知的效力較低，僅為內部規(guī)范性文件，約束力有限。下級政府違反制度也不存在法律責任，上級政府僅可追究下級政府的政治責任，上級政府如未按規(guī)定執(zhí)行，利益受損的下級政府也無法進行法律救濟?！笆≈惫芸h”財政體制改革涉及的公共利益重大，固然需要靈活彈性的政策力量推動改革，但出于進一步深化和規(guī)范地方政府間財政分配的考量，則應著力提高制度規(guī)范的法律層級，以保障改革的權威性。

（2）合法性。財政分權直接影響轄區(qū)內公民的切身利益。奧茨論述了地方政府在提供公共物品方面較中央政府有更強的針對性[8]，蒂博在此基礎上提出居民們可以通過“用腳投票”[9]，在選擇能滿足其偏好的公共產品與稅負的組合時，展現(xiàn)了其偏好并做出選擇。地方政府間對稅基的競爭基于此而產生。一個地區(qū)的財政關系不僅規(guī)范政府的權力配置，更直接影響轄區(qū)居民享受的公共服務質量和均等化程度。在“省直管縣”財政體制改革進程中，規(guī)則的制定與反饋機制缺乏民意支撐，截至目前，沒有一個省份的改革方案經(jīng)過省級人民代表大會表決通過。中央與地方政府間財政關系、省以下政府間財政關系選擇內部行政決定的財政分權機制導致改革合法性不足。財政分權的公眾參與是這一改革有效性和合法性的保障，究其根本而言，政府間財政收支劃分的根本目的不是利益集團分贓而是為了優(yōu)化政府財政運行機制，使之為轄區(qū)居民提供更好的公共服務。一項改革或政策如果無法得到民眾的理解與支持，則不足以進行，“省直管縣”財政體制改革面臨的民意困境正在于此。居民是財政收入的貢獻者，是財政支出的受益者，涉及居民切身利益的財政改革方案應當通過民意代表機構審查和通過，否則合法性堪憂，法治政府績效降低不可避免。

（3）穩(wěn)定性。中國漸進式改革三十年來取得了驕人的成就，把握好改革彈性與穩(wěn)定性之間的關系是漸進式改革得以成功的法寶之一。我國財政體制改革三十年來中央與地方財政關系變動頻繁，三年一小變、五年一大變，收益劃分和轉移支付采取的包干制、分成制種類繁多，各省之間并不統(tǒng)一。隨著“省直管縣”財政體制改革向縱深發(fā)展，改革的穩(wěn)定性需求逐漸凸顯：各級政府都需要在財政分權上形成穩(wěn)定的預期，以便安排未來一段時期的財政支出規(guī)劃。在“省直管縣”財政體制改革中，形成了三方博弈的局面，省級政府、地級市政府與縣級市政府在其中各有策略，相互影響。政策的變動增加了利益相關政策制定者游說尋租的空間，在缺乏監(jiān)督和制約的框架下，財政分權淪為省直財政部門與地級市、縣（市）的博弈和拉鋸，易導致惡性競爭，尋租的存在減損了社會總收益，影響了府際關系正常發(fā)展。值得說明的是，由于財政權分配的敏感性和應激性，穩(wěn)態(tài)的改革制度化方案并非要求事無巨細，一概以法律的形式規(guī)定周詳，而是要將“省直管縣”財政體制改革的原則、基本模式和成果固定下來，建構起地方政府間財政關系良性互動的法律框架。

三、“省直管縣”財政改革的權義結構

所謂權義結構分析，即為財政法學的一種分析視角，以此考察“省直管縣”財政體制改革的法律關系。從這一視角切入，“省直管縣”財政體制改革在本質上是對政府財政權的配置與重構。財政立法權、財政收益權、財政支出權和預算配置權在省與地級市、縣（市）之間的重新劃分和確定構成了“省直管縣”財政體制改革的核心內容。

1財政立法權

我國《立法法》規(guī)定：基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度只能由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律?！抖愂照鞴芊ā芬?guī)定：稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權國務院規(guī)定的，依照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。截至目前，財政立法權主要集中在國務院，以行政法規(guī)的形式頒布，財政稅收領域的實體法律只有《稅收征管法》、《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》和《車船稅法》四部。實際上，我國地方政府不存在嚴格意義上的稅收法律、法規(guī)制定權。目前，地方政府僅僅在中央政府規(guī)定的范圍內享有適用稅率的決定權。如《契稅暫行條例》第三條規(guī)定：契稅稅率為3%—5%。契稅的適用稅率，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在前款規(guī)定的幅度內按照本地區(qū)的實際情況確定，并報財政部和國家稅務總局備案。2011年備受關注的上海、重慶的房產稅試點雖然經(jīng)受了稅收法定主義的質疑，但也是在國務院、財政部和國稅總局的支持下探索進行的，地方政府自行調整課稅要素的法律空間基本不存在。在此情況下，省以下政府財政立法權的配置沒有法律依據(jù)和實踐案例。相反，自分稅制建立以來地方各級政府違反稅收法定主義原則和法律規(guī)定給予企業(yè)稅收優(yōu)惠的事件頻頻發(fā)生，在府際競爭逐漸白熱化、明朗化之時，省以下地方政府對財政立法權的強勁需求是顯而易見的。

“省直管縣”財政體制改革對財政立法權的配置并無突破性創(chuàng)新。在當前稅收法定主義尚未深入人心的情況下，財政立法權仍應集中于國家立法機關，國務院和省級政府僅應被授予根據(jù)實際情況調整非課稅要素的權力。

2財政收益權

根據(jù)《國務院實行分稅制財政管理體制的決定》，我國進行的分稅制改革確定了中央與省級政府直接的財政關系，財政收益權在中央和省級政府之間進行分配。對于省以下的財政關系缺乏文件指引，只是籠統(tǒng)地規(guī)定各省根據(jù)《決定》和實際情況制定對所屬市、縣的財政管理體制。分稅制將中央與地方的稅收收益權被劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。除了稅收收益權之外，縱向與橫向財政均衡要求中央和地方政府對下進行轉移支付，作為地方財政收入的再分配方式?！笆≈惫芸h”財政體制改革的重點落在省以下財政收益權配置上，各省級政府在此過程中對各類稅收收益的劃分和分成做出了規(guī)定；同時實行扁平化管理，對一般性轉移支付、稅收返還和其他補助的撥付程序進行了優(yōu)化。可以說，“省直管縣”財政體制改革核心就是圍繞省級以下政府財政收益權分配而進行的創(chuàng)新。

具體而言，“省直管縣”條件下地方政府間財政收益權分配包括三個部分：第一，省與市、縣收入劃分。湖北省政府于2011年1月1日起，將原財政管理體制規(guī)定的省參與分享的稅收收入（增值稅8%、營業(yè)稅30%、企業(yè)所得稅15%、個人所得稅15%）全部下劃到市縣。新一輪改革后，市、縣財政分享稅收主要有：增值稅25%、一般企業(yè)所得稅40% （不含中央獨享及中央、省級分享稅收，下同）、一般個人所得稅40%、營業(yè)稅100%以及房產稅、資源稅、城市維護建設稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅和其他稅收收入等。市縣財政繼續(xù)按68%比例分享中央消費稅、增值稅增量返還[10]。以湖北為代表的農業(yè)大省在《農業(yè)稅條例》廢止后縣鄉(xiāng)財政遭遇到了極大困難，如果不將財政收益權向基層傾斜，縣鄉(xiāng)的財政危機無法解決。從各省對收入劃分的規(guī)定可以看出，在省以下政府間也存在著類似中央與省級政府稅收分享的分配機制，其基本思路是在維持既得利益的條件下改善利益分配格局，推動財力不斷下移，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)的基本財力保障，滿足縣鄉(xiāng)政府對公共服務的支出需要。第二，省與市、縣收入增量分成確定。增量分成的操作方法一般以一定年份為基期確定收入基數(shù)，每年增量部分省與市、縣進行分成。浙江省規(guī)定2008年以后，杭州及其他市、縣（市）地方財政收入超過2007年收入基數(shù)的增量部分，省與市、縣（市）實行“二八”分成，即省得20%，市、縣（市）得80%，繼續(xù)對少數(shù)貧困縣和海島縣作適當照顧[11]。增量分成向縣（市）的傾斜有利于刺激縣域經(jīng)濟發(fā)展，提升縣域競爭能力，實現(xiàn)財政收益權的績效導向作用，切實提高基層政府提供公共產品的能力。第三，省對市、縣轉移支付制度。在非對稱的財政分權體制下，地方政府的財權和事權很難完全匹配，但并非意味著地方實際支出規(guī)模變小，中央和地方政府可以通過財政轉移支付制度逐級撥付，增加地方政府可支配財力?！笆≈惫芸h”財政體制改革的經(jīng)驗是一方面轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣；另一方面確定轉移支付激勵獎勵機制，對各市縣當年地方稅收收入增長超過平均增長水平的部分，省財政按一定比例對市縣財政予以獎勵性返還補助。轉移支付改革從提高資金流通效率和鼓勵增量的方式保障了縣（市）財政收益權的實現(xiàn)。

3財政支出權

現(xiàn)代政府最重要的職能就是提供公共服務。財政支出則是各級政府在職責范圍內為提供公共服務而進行的資金分配活動。分稅制確立了中央政府與地方政府事權的劃分：中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經(jīng)費，調整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財政主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。“省直管縣”財政體制改革在財政收益權分配之外的另一項重要內容就是省以下政府事權的劃分。事權的劃分與收益權的分配密切關聯(lián)，按照財力與事權相適應的原則，省以下政府支出范圍是逐級下移的，本地的基本公共服務支出由本地政府承擔。如浙江省對省與市、縣支出范圍作出了規(guī)定，省級支出為：省級一般公共服務、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農林水事務、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務支出，以及省級其他支出。市、縣（市）級支出：市、縣（市）級一般公共服務、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農林水事務、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務支出，以及市、縣（市）級其他支出[11]?？h（市）政府是公共財政支出的主要承擔者，教育、衛(wèi)生和基礎建設等投入較大。隨著改革的縱深推進，工商、地稅和技術監(jiān)督等垂直管理的部門支出責任上移，農村義務教育、衛(wèi)生支出縣級政府上收，部分地區(qū)社會保障支出由省級試點統(tǒng)籌，地方政府間的支出責任在“省直管縣”財政體制改革中被進一步厘清和明確。

4預算配置權

現(xiàn)行《預算法》第二條規(guī)定，國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預算?！笆≈惫芸h”財政體制改革對預算權配置的基本思路與《預算法》的內在精神一脈相承，就是各級政府分別編制預算。在浙江經(jīng)驗中，地級市的預算內收入僅來源于市本級，與行政轄區(qū)內的縣（市）沒有財政隸屬關系，只在預算外的各種行政規(guī)費方面存在結算關系[12]。預算權在省以下政府間的配置有利于地方政府提高財政自主性和獨立性，應嚴格按照《預算法》第二十三條的規(guī)定，“上級政府不得在預算之外調用下級政府預算的資金。下級政府不得擠占或者截留屬于上級政府預算的資金”，盡可能地避免地級市政府卡扣縣（市）的財政資金。通過對預算權的合理配置，省以下政府的財政預算層級逐漸清晰起來，各級人民代表大會的預算監(jiān)督權才有可能不被虛置。

地方債務危機也是“省直管縣”財政體制改革要重點突破的問題。自1994年分稅制改革以來，地方政府自主稅種較少且征收難度較大，財政支出責任逐級下移，越到基層收入越少，支出越大，在全國范圍內造成縣鄉(xiāng)財政困難?，F(xiàn)行《預算法》第二十八條規(guī)定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。即使這樣，地方債務仍以各種名目迅速膨脹?！掇r業(yè)稅條例》被廢止后，縣鄉(xiāng)財政狀況更為困難，一些農業(yè)大省的縣鄉(xiāng)基層政府出現(xiàn)了無力還債局面[13]。在“省直管縣”財政體制改革中，不少省份在處理地方政府債務方面做出了嘗試。如，各市、縣采用國際金融組織貸款和外國政府貸款、國債轉貸資金等，直接向省級財政部門申請轉貸及承諾償還，未能按規(guī)定償還的由省級財政直接對市、縣進行扣款償還[10]。將縣（市）政府債務納入省財政直接管理有助于降低地方債務的系統(tǒng)性風險。

四、“省直管縣”財政改革的法治化路徑

“省直管縣”財政體制改革對于理順省以下政府間財政關系作出了有益的嘗試，然而在各地運行過程中也遭遇了諸多體制機制上的矛盾，面臨不少法治難題有待破解?？傮w而言，“省直管縣”條件下省以下地方財政關系仍處于法治化程度較低的階段，以省級政府和財政部門行政命令為主的規(guī)范性文件主導了改革。改革的穩(wěn)定性不足，各省政府每隔幾年需要以新的行政命令予以調整。關于府際財政關系法治化的路徑，學界有不同的認識，概括起來有維持現(xiàn)狀方案、法律改革方案與憲法改革方案三種[14]。通過制定法律或者修改憲法規(guī)范政府間財政關系固然有畢其功于一役的考量，但考慮到我國各地區(qū)經(jīng)濟不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展差異大的現(xiàn)實情況，目前而言，“省直管縣”財政體制改革的法治化路徑以省級人民代表大會通過地方性法規(guī)為宜。應當說明的是，“省直管縣”財政體制改革對財政立法權的配置并無突破性創(chuàng)新。我們認為在當前稅收法定主義尚未深入人心的情況下，財政立法權仍應集中于國家立法機關，國務院和省級政府僅應被授予根據(jù)實際情況調整非課稅要素的權力，故而在省直管縣財政體制改革法治化路徑選擇中對財政立法權不做討論。

1完善分稅制改革，實現(xiàn)財政收益權法治化

分稅制改革是對政府間財政關系的規(guī)制，其目的在于增強各級政府財力與事權的匹配程度，包括兩個層面：其一是中央與省級地方政府的稅收分享規(guī)則；其二是省以下政府間財政收益的劃分規(guī)則。事實上，分稅制施行至今，即使在發(fā)達省份，省以下財政關系依然沒有實現(xiàn)分稅制，地方演變成了五花八門、討價還價因素非常濃厚的分成制和包干制[15]。應將地域性較強、征收便利的稅種劃歸縣（市），地級市僅對市轄區(qū)享有稅收收益權，同時對醞釀開征的房產稅、遺產稅、贈與稅和社會保障稅等稅種劃分給縣（市）較大的比例。同時對于非稅收入嚴格按照屬地來源確定歸屬，保障基層政府有較為充裕的財政支配能力。完善省以下縱向和橫向的轉移支付制度，滿足地方政府公共產品和公共服務支出。通過稅種劃分、非稅收入分成和轉移支付的法治化，建立起以績效為導向的獎勵激勵機制，更好地推進地方公共服務均等化。以地方性法規(guī)的形式對省以下財政收益權進行劃分不僅可以明確省、市、縣之間的法定收入來源，增強地方政府提供公共服務的基本財力，而且在“省直管縣”財政體制扁平化的導向下有利于為中央—省—縣三級財政體系的建立進行立法試點，最終形成健全的、全國性的財政法律制度。

2進一步明晰事權劃分，實現(xiàn)財政支出權法治化

在中央與省級政府事權劃分的基礎上進一步對省以下政府間的事權進行評估，依據(jù)各地實際情況和受益原則劃分支出范圍。全省范圍的集體性公共產品如省級的基礎建設項目、覆蓋全省的社會福利資源以及涉及重大經(jīng)濟發(fā)展的事項應由省級政府負責支出；區(qū)域性的行政、教育、社會管理、文化衛(wèi)生事業(yè)和就業(yè)服務等地區(qū)性的支出應由地級市和縣（市）負擔，不足時由省級財政轉移支付補足。對于基層政府無力負擔的基本公共服務支出，省級政府有義務提供專項補貼，以確保財政支出權的實現(xiàn)。財政支出權的法治化要遵循三項原則：一是財力與事權相適應原則。在非對稱的財政支出體制下，地方政府的財力和事權不可能完全統(tǒng)一，過分強調地方政府的財政獨立性易突破分權的底限[16]，導致政治體制的變動。二是財政支出的受益原則。根據(jù)公共財政體制對于事權劃分的要求，誰受益誰支出應成為基本準則，上下級政府以及地區(qū)之間的代為支付只能是例外和補充。三是統(tǒng)籌發(fā)展與公共服務均等化原則。省內經(jīng)濟資源分配和發(fā)展程度差異很大，以廣東為例，珠三角地區(qū)和深圳市的經(jīng)濟發(fā)展水平在全國范圍內都屬較高，但粵東、粵西和粵北地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展較為滯后，應考慮全省范圍統(tǒng)籌發(fā)展、對口支援。總而言之，財政支出權的法治化要求省以下政府明晰事權劃分，按照統(tǒng)籌發(fā)展與均衡發(fā)展的要求，以法律位階較高的規(guī)范性文件保障公共財政支出的有序化、常態(tài)化、穩(wěn)定化。

3改革預算管理體制，實現(xiàn)預算配置權法治化

地方政府的預算權在《預算法》頒布以來得到了法律確認，各地人民代表大會及其常務委員會對于預算權行使也有了一定的實踐經(jīng)驗[17]。預算管理體制的改革方向是進一步增進地方政府預算編制的獨立性，嚴格按照《預算法》規(guī)定的一級政府一級預算操作。根據(jù)研究顯示，目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本不存在獨立的預算收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政淪為“吃飯財政”，難以提供轄區(qū)內基本的公共服務[18]。預算配置權的法治化要求在落實財政收益權和財政支出權的基礎上做好預算收入和預算支出的編制，以確保地區(qū)的預算平衡。履行預算核心編制權的財政部門要與人民代表大會及其常務委員會建立預算協(xié)調工作機制，協(xié)調好各項法律法規(guī)和政策對財政支出指標的硬性要求，將地方的財政與治理狀況通過預算案這一帶有法律性質文件的形式展現(xiàn)出來。

在《預算法》框架內細化省以下地方政府債務償還機制，加強對地方政府債務的監(jiān)管力度。運用好“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”財政體制創(chuàng)新，在不改變地方債務所有權的條件下，探索償債主體逐層上移的操作模式，由上級政府財政部門負責申請轉貸及承諾償還，未能按規(guī)定償還的由上級財政直接對下級政府進行扣款償還，保證新增地方性債務可控程度，敦促舉債政府多方籌措資金清償債務。通過法治化的手段以強制力和責任追究機制避免地方政府就債務清償虛與委蛇、相互扯皮；同時將舉債、償債的義務、方式和時間納入預算管理體制，實現(xiàn)預算權的制度化建構。

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（責任編輯：巴紅靜）