周慧 盧安霖

摘要：今年“三公”經(jīng)費信息公開問題再次被提出，就目前看：存在內(nèi)容概念不清晰、預算口徑不統(tǒng)一、公開缺乏規(guī)范性、法律制度缺失、公開實效性差等問題。而本文認為應通過明確“三公”經(jīng)費內(nèi)涵，統(tǒng)一口徑，規(guī)范“三公”經(jīng)費公開信息，建立健全有關公開的法律制度，注重公開的實效性等方法來建設“三公”經(jīng)費公開制度。

關鍵詞： “三公”經(jīng)費、公開、預算、規(guī)范

近年來，“三公”經(jīng)費成為全社會關注的熱點、焦點問題之一，社會各界對加強公開和管理“三公”規(guī)范性問題的呼聲日益增高。“三公”經(jīng)費是指預算部門用財政撥款支出的公務接待費用、因公出國費用、公務車輛購置及運行費用三項經(jīng)費。今年三月五日，中央十二屆全國人大二次會議上，李克強在政府工作報告中提出，2014年所有財政撥款的“三公”經(jīng)費都要公開，打造陽光財政，讓群眾看明白，能監(jiān)督。本文立足近年“三公”經(jīng)費公開的事實，歸納現(xiàn)階段“三公”經(jīng)費公開中存在的問題與不足，并借鑒各方經(jīng)驗與思考提出相關的“三公”經(jīng)費公開制度與建議。

一.“三公”經(jīng)費信息公開存在的問題與原因分析

（一）“三公”經(jīng)費概念不清晰，預算口徑也不統(tǒng)一

首先從概念上“三公”被籠統(tǒng)指為：公務接待費用、因公出國費用、公務車輛購置及運行費用三項費用，而實際上對于“三公”經(jīng)費的界限并不明確。在我國預算制度之中分為基本支出和項目支出，而“三公”支出大都集中在基本支出上，實際中各地財政撥款的項目支出基本占了一半以上，這些項目支出相對基本支出而言靈活，例如：公務接待宴請、公務考察在各個地方的項目支出中列支，“三公”經(jīng)費就變?yōu)榱丝蒲薪?jīng)費、人員培訓經(jīng)費。

作為財政部公布的“三公”經(jīng)費。其實僅僅是實際中三公經(jīng)費的一部分，按照財政部的定義，也僅僅是財政撥款的“三公”經(jīng)費，而此后各個部門的公布標準也是按這個標準公布，這就造成了信息的不詳實情況，口徑偏窄預算就少，信息失真。事實上，“三公”經(jīng)費中還有政府其他收入，包括行政事業(yè)性收費（罰沒收入等）、政府基金性收入等，這部分收入的操作更加靈活，使得“三公”經(jīng)費的公開顯得更加失真沒有意義。

（二）“三公”經(jīng)費公開缺乏規(guī)范性

由于“三公”經(jīng)費公開制度缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性，因為公布的形式和格式就有了不同的區(qū)別，從公開的形成和格式上來說，大體分為三種，一種是審計署公布的比較詳細有明細項目相對規(guī)范的格式，第二種是財政部門和相關部門公布的簡單不規(guī)范的格式。第三種是比較特殊的只重點選擇性公開一部分的格式，如2011農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)中集中公開了公車的相關經(jīng)費，而其余兩項經(jīng)費則大概提一下。這樣的格式不規(guī)范，“三公”經(jīng)費的公開則顯得雜亂無章，無跡可尋，毫無可比性。

在2011年公開的早期，中央部門預算也只是很少的幾個數(shù)字，僅僅就是“三公”經(jīng)費的三項經(jīng)費的數(shù)字。至2012年這種簡單表格的形式有所改善，但是也僅僅是個別地方和部門做到了完全意義上的詳細公開，大部分地方也只是粗略公開，比如公派出行，只是寫明人數(shù)和天數(shù)、地點，對于必要的原因，食宿也是霧里看花。所以現(xiàn)今“三公”經(jīng)費的公開細化和解釋程度還遠遠不夠。

（三）“三公”經(jīng)費信息公開有關法律制度的缺失

從“三公”經(jīng)費所涉及的法律來看，《預算法》應該是最切合“三公”經(jīng)費的，但是從預算法來看，只是規(guī)定了編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等過程，對于預算的公開卻沒有完善的處理流程和方法?！叭苯?jīng)費作為部門預算的一部分同時也在其列，所以“三公”經(jīng)費信息公開在《預算法》內(nèi)也沒有得到很好的體現(xiàn)?！墩畔⒐_條例》最新修訂為要求預算決算報告的公開，但是就怎樣公開的具體內(nèi)容并沒有說明，淪為一紙空談?！叭苯?jīng)費的公開也沒有具體的指導規(guī)范的法律制度。而國家出臺的很多臨時性法規(guī)政策文件雖然在一定程度上對“三公”經(jīng)費中的部分問題做了有關規(guī)定，例如對于公車的價格公開，組團人數(shù)和出訪團數(shù)記錄在案等等。但是這些規(guī)定作用很有限，只能在一定的地方和情況下適用。所以“三公”經(jīng)費的公開在法律制度上仍然是基本上處于無法可依的尷尬局面。

（四）“三公”經(jīng)費信息公開的實效性差

在目前各個部門的“三公”經(jīng)費公開情況只有在網(wǎng)站上才能夠進行查詢，而且還并不是所有門戶網(wǎng)站可直接查找，有些網(wǎng)站都只設在一個更新欄目里，沒有專門的板塊。雖然中國網(wǎng)民的基數(shù)很大，但并不是所有想了解“三公”經(jīng)費的人都會去相關網(wǎng)上查找，而且網(wǎng)站分布很散無集中公布的地方。所以即使“三公”經(jīng)費得以公開，真正享受信息的人想得到公開具體信息的渠道也相當有限。

作為“三公”經(jīng)費的公開，不是為公開而公開，而是為了讓大眾了解具體信息，監(jiān)督政府讓大眾有渠道了解，同時能對經(jīng)費的去向發(fā)表看法。而現(xiàn)今，官本位思想仍然存在，有些部門和地方，“三公”經(jīng)費公開以后就草草了事，極少或者從不回應大眾對于公開信息的質(zhì)疑或其他問題，態(tài)度十分傲慢，而大眾反饋無門，這樣“三公”經(jīng)費公開的意義蕩然無存，沒有絲毫實效性可言。

二.對“三公”經(jīng)費信息公開的建議與對策

（一）明確“三公”經(jīng)費概念內(nèi)涵，統(tǒng)一預算口徑

在我國“三公”經(jīng)費界定模糊不明確的前提下，首先就是要十分準確的描述“三公”具體的項目范圍，在重新定義“三公”經(jīng)費，去除那些“等”含糊其詞的行為，而改為一一列舉的方式。針對具體的科目，可借鑒預算工作十分成熟的西方和香港有關經(jīng)驗，明確指出“三公”經(jīng)費的涵蓋范圍，進一步細化說明就是明確每一項經(jīng)費的公開內(nèi)容。在公務用車方面，可以規(guī)定公開公務用車數(shù)量，公務用車的型號、目的、部門，再就是公務車的里程數(shù)、燃油費、維修費、司機人員工資、保險和過路過橋費用；在公務出國經(jīng)費方面可以公開出國人員名單、出國的目的、出訪地點、時間，再就是交通費用、酒店住宿的地點和用餐地點的詳細賬目，還有培訓、考察結(jié)束后用以表達謝意的禮品費用；在公務接待經(jīng)費里面可以公開的是接待的對象、人數(shù)、事由、起止時間，再就是接待下榻的酒店、餐飲的配備、租用的場地、接待車輛的使用情況。這樣可保證在基于事實的情況下公開。

關于“三公”經(jīng)費預算口徑問題就涉及到了我國預算制度，從“三公”經(jīng)費的定義來看由財政撥款，與預算制度中實際上的三公不符，主要是從縱向上來的經(jīng)費，而實際上本級橫向上占據(jù)的“三公”經(jīng)費與規(guī)定的“三公”經(jīng)費上有較大出入，所以如果一定要統(tǒng)計真實、公開真實的“三公”經(jīng)費，就必須從縱向上的財政撥款和橫向上的行政事業(yè)性收費、政府基金等收入多方統(tǒng)計，才能達到公開真正的“三公”經(jīng)費。

（二）規(guī)范“三公”經(jīng)費公開信息

首先要規(guī)范“三公”經(jīng)費的公開格式，有關部門和各個地方的格式的不同，就應該由中央牽頭規(guī)范一個標準的格式。在設置的問題上應該不僅僅考慮總額公布，而是盡可能的細化科目，同時應該考慮公開的實用性，即信息的有用性。例如公開格式中應該包括“三公”經(jīng)費所在部門的人數(shù)及本部門的總體預算規(guī)模，再就是平均的“三公”經(jīng)費數(shù)字和“三公”經(jīng)費數(shù)字占本部門預算總額的比例，這樣規(guī)范格式以后公開才具有效用性。其次細化“三公”經(jīng)費公開的內(nèi)容，就是在“三公”經(jīng)費后的解釋說明一定要細化公開，細化公開的項目應該包括前面“三公”經(jīng)費定義的所有項目，同時也要對于每個項目之后的具體解釋，比如公務接待就餐標準和當?shù)氐南M水平要掛鉤，公費出國的考察目的、培訓內(nèi)容一定要注明。

（三）建立健全“三公”經(jīng)費信息公開法律制度

從“三公”經(jīng)費法律制度層面上來說，首先是《預算法》，要抓緊修訂有關預算公開的內(nèi)容，而不僅僅是編制、執(zhí)行、決算等方面的，一定要涉及預算公開的內(nèi)容，還可以再具體到“三公”經(jīng)費的公開問題，因地制宜。

其次是《政府信息公開條例》，對于這個專門關于政府信息公開的管理條例，應該是更加具體和適用于“三公”經(jīng)費公開的法律條文，更加應該注重這個條例的作用。關于公開條例更加要詳細具體的規(guī)定預算公開的內(nèi)容，方式，途徑等等。另一個方面就是要規(guī)定“三公”經(jīng)費公開的法律層次，對于部門或者是各個地方的公開披露的范圍和機制有更加嚴格的劃分。

最后是一個有關“三公”經(jīng)費法律界定的制度——《保密法》，這個長期讓預算埋藏在人民視野之下的法律，在預算公開的今天仍然被用作公然對抗“三公”經(jīng)費公開的武器。有些部門或者地方，對于“三公”經(jīng)費中敏感的部門，就搬出《保密法》以此機密為由拒絕公開。而我們就更要加強對于保密法的修訂，使得《保密法》不再成為“三公”經(jīng)費絆腳石。

（四）注重“三公”經(jīng)費信息公開的實效性

首先從“三公”經(jīng)費公開的途徑來改善其實效性。目前在我國“三公”經(jīng)費的公開僅僅是在互聯(lián)網(wǎng)上，盡管網(wǎng)民基數(shù)大，但是想通過互聯(lián)網(wǎng)了解“三公”經(jīng)費的具體信息仍然是少部分，這樣就流失了很大的監(jiān)督主體，不利于“三公”經(jīng)費運作，因而我國“三公”經(jīng)費公開工作應該探尋多渠道的發(fā)布。例如各部門或者地方可以在相關報紙或者讀物上面定期公開“三公”經(jīng)費，通過書報途徑讓更多人了解“三公”經(jīng)費的具體信息。還可以利用公共社交軟件，比如微博等手段披露“三公”經(jīng)費，這樣能更好的讓輿論和大眾掌握“三公”經(jīng)費信息。

其次是反饋體系來注重“三公”經(jīng)費實效性。對于公開的經(jīng)費，公眾了解到信息以后就會引發(fā)討論，對于不合理的就提出質(zhì)疑，這樣才會形成有效的監(jiān)督。目前各部門和地方都沒有建立的有效的溝通平臺，平等的進行“三公”經(jīng)費公開質(zhì)詢的機制或者是途徑。現(xiàn)在要建立一個公共交流互動的平臺，各部門和地方要組織相關人員接受質(zhì)詢，或者在規(guī)定的時段內(nèi)接受問答等形式，這樣才能真正的注重信息反饋的作用，明確“三公”經(jīng)費公開意義。

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作 者：周 慧（1968——），女，湖南長沙人，副教授，碩士，研究方向：公共事業(yè)管理；

盧安霖 （1990——），男，湖南長沙人，湖南農(nóng)業(yè)大學 公共管理與法學學院 碩士研究生。

地 址：湖南農(nóng)業(yè)大學 公共管理與法學院 公共事業(yè)管理系

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