【摘要】集中支付制度改革十余年來，推進(jìn)阻力逐漸增大。本文從人民銀行國庫部門直接辦理集中支付業(yè)務(wù)角度出發(fā)，以理論和實務(wù)兩方面著手進(jìn)行探討，進(jìn)一步探索和廓清國庫直接辦理集中支付優(yōu)勢地位，推動更深層次財政國庫管理改革。同時，針對目前國情下仍存在的一些問題進(jìn)行分析，并提出政策建議。

【關(guān)鍵詞】集中支付 直接辦理 理論優(yōu)勢 國庫單一賬戶 現(xiàn)金管理

自2001年集中支付制度改革起步以來，十余年間我國充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，在借鑒先進(jìn)國家管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，圍繞“以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥以集中收付為主要形式”這一核心目標(biāo)，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了廣泛深入地改革，基本解決了資金分散管理、預(yù)算執(zhí)行低效等實質(zhì)性問題，總體取得了重大進(jìn)展和顯著成效。人民銀行《“十二五”時期國庫業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步提出“增強(qiáng)國庫辦理直接收付的能力”，要求各級國庫部門繼續(xù)深化集中支付改革成效。但隨著財政國庫管理改革逐漸步入深水區(qū)，進(jìn)一步解放和發(fā)展集中支付制度優(yōu)勢受到既得利益集團(tuán)阻礙，推進(jìn)難度明顯加大，改革目標(biāo)遭模糊渲染。鑒于此，我們認(rèn)為，有必要對國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)行反思，同時進(jìn)一步探索和廓清國庫直接辦理集中支付優(yōu)勢地位，推動更深層次的財政國庫管理改革。

一、國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的優(yōu)勢

受改革之初客觀條件限制，尤其是中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)尚未建成、電子信息水平尚不強(qiáng)大等因素影響，改革試點選取了集中支付代理銀行的方式，財政直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)通過商業(yè)銀行“零余額賬戶”辦理，即所謂“先支付、后清算”模式。作為歷史問題，這一方式一直沿用至今。而隨著人民銀行國庫部門系統(tǒng)建設(shè)逐步完善，目前在網(wǎng)絡(luò)實施、支付手段、人員配備等軟硬件環(huán)境方面，國庫部門完全具備開辦國庫集中支付業(yè)務(wù)的條件。從理論和實務(wù)兩方面來看，人民銀行國庫部門均具有商業(yè)銀行不可比擬的業(yè)務(wù)開展優(yōu)勢。

（一）理論優(yōu)勢

一是國庫辦理集中支付具有法理基礎(chǔ)，商業(yè)銀行代理集中支付與制度精神相?！，F(xiàn)行《國家金庫條例實施細(xì)則》第十條規(guī)定：“國庫有權(quán)監(jiān)督財政存款的開戶和財政庫款的支撥，對違反財政制度規(guī)定的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行”。事實上，國庫對于財政支撥資金存在三方面監(jiān)督職責(zé)：一是對支付憑證和清單的審核；二是資金使用支付過程的動態(tài)監(jiān)控；三是對違規(guī)問題的及時核查。這客觀上要求人民銀行國庫部門需在庫款支撥發(fā)生之前或之中能夠履行審核職權(quán)，確保每一筆支出業(yè)務(wù)合規(guī)，從而更好地控制國庫庫存余額和支付額度，防范和化解資金支付風(fēng)險。而商業(yè)銀行代理集中支付所采取的“先支付、后清算”支撥模式嚴(yán)重削弱了國庫事中監(jiān)督職能，由于商業(yè)銀行不具備國庫資金監(jiān)督權(quán)限，使資金劃撥缺乏審核，國庫部門只能通過代理商業(yè)銀行所提供憑證及清單，事后核對清算金額、預(yù)算單位、預(yù)算科目等要素是否與財政部門送達(dá)國庫支付額度通知單一致，這種做法違背基本的制度精神；再者，現(xiàn)行《支付結(jié)算辦法》第十六條中規(guī)定商業(yè)銀行“不墊款支付原則”，明確要求商業(yè)銀行作為代理機(jī)構(gòu)充當(dāng)中介角色時，不應(yīng)為委托人行使墊款行為，商業(yè)銀行代理集中支付與該制度規(guī)定相悖，而國庫部門直接辦理則完全不存在支付結(jié)算方面的硬傷，從法理角度來講無疑更站得住腳。

二是國庫辦理集中支付符合國庫單一賬戶要求，商業(yè)銀行代理集中支付與改革目標(biāo)相悖。建立國庫單一賬戶制度是財政國庫管理制度改革中心內(nèi)容，是規(guī)范銀行賬戶管理的關(guān)鍵。集中收付制度改革目標(biāo)為：所有財政資金均納入國庫單一賬戶管理，財政收入通過國庫單一賬戶直接繳入國庫，財政支出通過國庫單一賬戶直接支付到商品或勞務(wù)的提供者（或用款單位）。因此從改革方向來看，國庫單一賬戶是改革發(fā)展的目標(biāo)。而商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)必然要求在該代理行開設(shè)零余額賬戶及其他財政賬戶，這一做法顯然與改革方向背離。

（二）實務(wù)優(yōu)勢

一是國庫辦理集中支付業(yè)務(wù)程序更加便捷，商業(yè)銀行代理集中支付流程繁瑣。目前，國庫集中支付系統(tǒng)涉及人民銀行國庫部門、財政預(yù)算部門、預(yù)算單位、代理銀行等單位，具體流程為：預(yù)算單位向財政部門提出申請，經(jīng)財政部門根據(jù)預(yù)算單位被審核的預(yù)算及資金使用計劃對支付申請進(jìn)行審核，審核通過后向國庫部門發(fā)送支付通知、向代理銀行下達(dá)支付指令，由代理銀行向供應(yīng)商或勞務(wù)提供者付款，之后代理銀行再與國庫部門進(jìn)行憑證交接和資金清算。整個過程需要審核、審批、指令下達(dá)、憑證傳遞等諸多過程，無法實現(xiàn)實時支付，影響了財政資金支付效率。國庫直接辦理集中支付將改變憑證傳遞環(huán)節(jié)多、資金清算時間長、國庫支付效率低等現(xiàn)狀，實現(xiàn)國庫部門與財政預(yù)算部門直接對話，做到憑證審核和事中監(jiān)督，并通過國庫會計核算系統(tǒng)一點接入、一點清算，操作靈活便捷，直接通過支付系統(tǒng)劃轉(zhuǎn)資金，支付實時到位，資金使用效率高，提高預(yù)算支出成效。

二是國庫直接辦理集中支付具有安全保障，商業(yè)銀行代理集中支付存在違規(guī)操作風(fēng)險。根據(jù)《商業(yè)銀行信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》相關(guān)規(guī)定，代理行受理預(yù)算單位提交的支付憑證后，先按清單明細(xì)墊付資金，并于當(dāng)日匯總向國庫部門申請清算資金。然而在實際操作中，存在“先清算，后支付”的違規(guī)行為，因為財政國庫集中支付系統(tǒng)與代理銀行自身核算系統(tǒng)并無嚴(yán)密的制約關(guān)系，代理銀行業(yè)務(wù)操作具有隱蔽性，存在代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財政資金的違規(guī)可能。由于國庫部門執(zhí)行集中支付清算受支付系統(tǒng)時間限制，因此國庫部門收到代理銀行的劃款申請后，若清算金額在額度控制范圍內(nèi)，庫款余額又足夠支付，國庫部門一般就會及時劃轉(zhuǎn)資金。至于代理銀行的清算金額是否與當(dāng)天實際發(fā)生的墊付金額一致以及代理銀行是否已經(jīng)全額支付，國庫部門僅靠憑證審查無法知曉，商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)存在違規(guī)操作的風(fēng)險。

三是國庫直接辦理集中支付水平更加專業(yè)，商業(yè)銀行代理集中支付滋生亂象。首先，國庫已建成一支專業(yè)化國庫隊伍。集中支付作為財政國庫管理改革的重要組成部分，與整體改革進(jìn)度和相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)展是一體化的，國庫部門辦理集中支付能夠充分理解和掌握集中支付工作方式，對于業(yè)務(wù)處理更加專業(yè)和深入，提高準(zhǔn)確性和完成度。而商業(yè)銀行人員流動頻繁、業(yè)務(wù)培訓(xùn)往往停留在基本操作層面，缺乏對原理性知識的掌握和運用，處理復(fù)雜問題的能力往往不足；其次，將代理集中支付收回國庫，有利于使財政資金管理規(guī)范化，預(yù)算執(zhí)行透明度大幅提升，從而杜絕資金被截留、擠占和挪用，從根本上防范腐敗現(xiàn)象發(fā)生；再次，國庫直接辦理集中支付能夠充分利用支付系統(tǒng)與核算系統(tǒng)接口，減少財政委托代理銀行、開辦支付業(yè)務(wù)的費用投入，為財政部門節(jié)約可觀的結(jié)算費用，降低支付成本。

綜上所述，將集中支付業(yè)務(wù)收回國庫辦理具備理論和實務(wù)基礎(chǔ)支撐，同時也是符合國際慣例的做法。盡管部分歐洲國家如意大利存在地方政府和公共機(jī)構(gòu)由商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)現(xiàn)象，但其國內(nèi)央行分支機(jī)構(gòu)建立規(guī)模無法與我國自上而下條線式管理相比，因此結(jié)合我國國情來說，國庫直接辦理集中支付是大勢所趨。但與此同時，我們也應(yīng)該看到，國庫全面接手集中支付業(yè)務(wù)仍存在幾方面亟待解決的難題，值得高度重視。

二、國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)存在的問題

（一）國庫單一賬戶體系影響集中支付質(zhì)量

國庫單一賬戶是深入開展集中支付業(yè)務(wù)的前提，只有資金高度集中，才能杜絕多頭開列賬戶、資金庫外沉淀等弊端，實現(xiàn)國庫部門對資金的統(tǒng)一管理、全面監(jiān)督。而目前，由財政主導(dǎo)的“1+N”國庫單一賬戶體系顯露出代替國庫單一賬戶制度、將改革方向模糊化的趨勢，大量財政專戶和各類收支過渡賬戶仍然存在，使政府財政資金并未全部集中于國庫單一賬戶，這在一定程度上使集中支付改革難以深入推進(jìn)，同時將嚴(yán)重影響國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)開展質(zhì)量。

（二）國庫部門辦理集中支付相關(guān)規(guī)劃、制度、流程尚未明確

國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)目前仍處于有條件的地方先行探索階段，遠(yuǎn)未實現(xiàn)整體統(tǒng)一的項目推進(jìn)規(guī)劃，發(fā)展較為無序，各地各自為政造成巨大資源浪費；國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)缺乏相關(guān)規(guī)章支撐，制度出臺嚴(yán)重滯后于實踐進(jìn)度；同時，業(yè)務(wù)操作未作明確，辦理過程完全憑借經(jīng)驗履行，不夠嚴(yán)格規(guī)范，辦理流程往往存在很大的優(yōu)化空間。

（三）開展國庫直接辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)仍不可行

目前國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)可行性探討仍集中在直接支付領(lǐng)域，即通過國庫單一賬戶直接支付至收款人或收款單位賬戶。而授權(quán)支付是預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算和用款計劃確定資金用途，根據(jù)授權(quán)自行開具支付申請，主要用于零星支出，且往往為現(xiàn)金方式。由于國庫單一賬戶無法支取現(xiàn)金，國庫直接辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)方案仍懸而未決，目前無法開展。

（四）地方現(xiàn)金管理工作開展較為滯后

財政部門保留專戶重要原因之一在于地方國庫欠缺現(xiàn)金管理操作，導(dǎo)致資金入庫存在貶值風(fēng)險。事實上，國庫單一賬戶制度客觀上對庫款保值增值提出了要求，借鑒國際經(jīng)驗開展深入廣泛的國庫現(xiàn)金管理符合各方訴求。而當(dāng)前，地方現(xiàn)金管理工作仍處于起步探索階段，如何穩(wěn)妥推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理還未形成各方共識，整體推進(jìn)速度仍較為滯后。

三、政策建議

（一）扎實推進(jìn)國庫單一賬戶制度建設(shè)

聯(lián)合財政部門自下而上對財政專戶開設(shè)及管理狀況展開全面摸底調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果將專戶進(jìn)行歸并、清理，進(jìn)一步收縮財政專戶數(shù)量及類別，并與財政協(xié)商溝通，逐步將其納入國庫單一賬戶管理，從而實現(xiàn)所有財政收支通過國庫單一賬戶進(jìn)出管理和核算。

（二）制定出臺集中支付規(guī)劃、制度、流程

研究制定國庫直接辦理集中支付發(fā)展總體規(guī)劃，科學(xué)評估各地區(qū)優(yōu)劣勢，分試點分批次推進(jìn)集中支付發(fā)展；建立國庫集中支付制度規(guī)范，明確相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容，嚴(yán)肅各方責(zé)任；總結(jié)先行試點地區(qū)經(jīng)驗，梳理業(yè)務(wù)辦理流程規(guī)范，形成最優(yōu)操作辦法，并提煉風(fēng)險點。

（三）強(qiáng)化公務(wù)卡使用管理

深化集中支付制度改革，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算單位公務(wù)卡推行力度，按照《公務(wù)卡管理辦法》進(jìn)一步督促各預(yù)算單位減少現(xiàn)金支出，規(guī)范財務(wù)管理，強(qiáng)制公務(wù)卡辦理公務(wù)消費支出，避免進(jìn)行現(xiàn)金支出。

（四）穩(wěn)妥推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理工作

以中央國庫現(xiàn)金管理為藍(lán)本，出臺地方國庫現(xiàn)金管理制度規(guī)范，穩(wěn)妥推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理，拓寬人民銀行服務(wù)范圍，滿足財政部門對國庫資金保值增值的要求，解決商業(yè)銀行吸收財政資金過程中的陽光化操作，避免尋求其他渠道暗箱操作或不規(guī)范操作，增加國庫資金風(fēng)險隱患，實現(xiàn)各方利益共贏。

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作者簡介：梁嘉明，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，就職于中國人民銀行蘇州市中心支行。