陶麗

摘 要 國庫集中支付是我國宏觀調(diào)控的必要組成部分。在分析國庫集中支付意義的基礎(chǔ)上，探討了國庫集中支付改革推進(jìn)中存在的問題，并提出了進(jìn)一步推進(jìn)國庫集中支付改革的思路。

關(guān)鍵詞 國庫集中支付 會計核算 預(yù)算會計

國庫集中支付就是由過去財政部門業(yè)務(wù)處室審理預(yù)算單位報送的用款申請，每月由國庫撥付資金給預(yù)算單位，改為由預(yù)算單位根據(jù)年度預(yù)算提出分月用款計劃，在計劃范圍內(nèi)依實際需要提出用款申請，由國庫支付系統(tǒng)將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。國庫集中支付制度是發(fā)達(dá)國家普遍使用的財政資金支付管理制度，但我國國庫集中支付制度還處于起步時期。我國的國庫集中支付制度是國家財政管理的主要內(nèi)容，它的目的在于有效進(jìn)行財政管理，增加資金利用率。因此，探討國庫集中支付制度具有非常重要的指導(dǎo)意義。

一、國庫集中支付制度的意義

從深化財政支出管理與監(jiān)督的實際需要出發(fā)，推行國庫集中支付制度具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）有利于加強(qiáng)財政支出的監(jiān)督管理

與會計集中核算相比較而言，推行國庫集中支付制度能夠加強(qiáng)財政支出方面的財政監(jiān)督、會計信息質(zhì)量的提升、腐敗的強(qiáng)化治理和預(yù)防。實行國庫集中支付后，財政預(yù)算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體，有利于加強(qiáng)對財政支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財政資金的使用效益。財政部門可以依托現(xiàn)代化的技術(shù)手段，通過代理銀行每天反饋的支付信息，實現(xiàn)對每筆財政資金流向和流量的全過程監(jiān)控，將傳統(tǒng)的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷︻A(yù)算單位支出全過程的實時監(jiān)督，有效地防止了利用財政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）有利于財力統(tǒng)一運(yùn)作

實行國庫集中支付后，可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題，使預(yù)算單位的資金全部集中在國庫中，減少中間環(huán)節(jié)，從而有效降低資金劃撥支付成本，提高預(yù)算資金使用效率。預(yù)算單位結(jié)余的財政資金都保存在國庫單一賬戶和財政預(yù)算外資金專戶，有利于政府加強(qiáng)資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，降低財政資金運(yùn)行成本，提高財政資金使用效率，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控力度。

（三）有利于強(qiáng)化財政預(yù)算執(zhí)行

實行國庫集中支付制度后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制，使各項支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性。同時，由于實際資金不到單位賬戶，可以避免單位擠占、挪用和截流財政資金的現(xiàn)象，從而有效規(guī)范預(yù)算單位的財政收支行為，有效地預(yù)防單位擠占、挪用和截流財政資金。

二、國庫集中支付改革推進(jìn)中存在的問題

到目前為止全國大部分的地區(qū)已經(jīng)成立了國庫集中支付中心，這是自從 2000年國庫集中支付制度試行之后取得巨大成效的結(jié)果，這也是財政性資金運(yùn)用方式的一次意義重大的變革，但不可否認(rèn)的是，國庫集中支付中心改革中也面臨著許多不可避免的問題。

（一）預(yù)算編制不完善制約

國庫集中支付制度成功推行主要是要與完善部門預(yù)算體系實現(xiàn)“無縫對接”。部門預(yù)算是將預(yù)算落實到每個單位和具體項目中，體現(xiàn)完整性原則，對預(yù)算編制、執(zhí)行、決算各個階段進(jìn)行明確劃分，同時根據(jù)執(zhí)行情況和預(yù)測進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。而現(xiàn)行預(yù)算科目多達(dá)百條，預(yù)算較粗，目前仍擺脫不了“基數(shù)加增長”編制方法束縛，無統(tǒng)一科學(xué)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，缺少完善的部門預(yù)算法規(guī)（成功經(jīng)驗及管理程序借鑒），加之部門既得利益相互影響，預(yù)算執(zhí)行較為困難。財政安排多頭決策、主管部門統(tǒng)籌安排，還有服從發(fā)展計劃、預(yù)算外比例過大等因素直接制約著部門預(yù)算改革，在目前狀況下實現(xiàn)與國庫集中支付制度“無縫對接”比較困難。

預(yù)算上的技術(shù)性問題也很多。部門預(yù)算在正式批復(fù)后仍問題百出，給支付執(zhí)行環(huán)節(jié)和決算環(huán)節(jié)帶來極大的困難和工作量。如：行政人員使用事業(yè)科目；上年度人員和經(jīng)費結(jié)余在事業(yè)科目，下年度預(yù)算經(jīng)費又放在行政科目；相同部門、相同項目上下年度使用不同科目，隨意使用經(jīng)濟(jì)科目等等，嚴(yán)重影響決算報表質(zhì)量和可比性。

（二）收入的缺失性有待完善

國庫集中支付首先要建立在收入統(tǒng)管基礎(chǔ)上，只有將所有資金納入國庫，才能解決預(yù)算內(nèi)外兩張皮、多頭開戶和繳款不及時，甚至“小金庫”問題，真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗。目前財政職能還不十分完善，尤其是收入問題，由于資金收入統(tǒng)一涉及到劃分財政資金分配權(quán)和支付權(quán)變革，牽扯到單位切身利益，勢必涉及到政府職能轉(zhuǎn)變、財政管理體制調(diào)整，給決策者帶來一定阻力。

（三）財政體制不到位

國庫集中支付方式為經(jīng)費直達(dá)收款單位，政府采購資金國庫直撥，資金支付無在途、無沉淀、無中間環(huán)節(jié)。所有資金未支前，一律存放在國庫單一賬戶，單位賬戶始終保持零余額，單位只體現(xiàn)指標(biāo)變化，達(dá)到“管錢不用錢，用錢不管錢”目的。目前，政府職能和支出責(zé)任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存，縱向上事權(quán)劃分不清，財權(quán)與事權(quán)不對稱，存在“上級出政策，下級掏口袋”現(xiàn)象。尤其是省以下財政體制調(diào)整尚不到位，財力層層向上集中，事權(quán)卻較多下移，在一定程度上加劇了縣級財政困難，制約財政支付方式變革，無法達(dá)到支付無在途、無中間環(huán)節(jié)要求。

（四）財政資金支付信息不對稱，集中支付存在潛在風(fēng)險

目前，我國市場經(jīng)濟(jì)還不完善，無法準(zhǔn)確得到全國的市場行情和價目，國庫很難準(zhǔn)確地對用款單位的付款申請實施事前的監(jiān)督和審核。這種信息不對稱可能誘發(fā)尋租行為。國庫集中支付的風(fēng)險主要表現(xiàn)在：預(yù)算單位或其有關(guān)人員偽造虛假收款人、虛假合同、虛假用款申請，提供虛假收款人賬戶；預(yù)算單位及其有關(guān)人員與基層代理銀行及其有關(guān)人員合謀騙取或轉(zhuǎn)移財政性資金；基層代理銀行及其有關(guān)人員違規(guī)轉(zhuǎn)移財政資金。

（五）基層預(yù)算單位人員技能不強(qiáng)

部分財務(wù)人員特別是老一代財務(wù)工作者，很難接受并掌握國庫集中支付系統(tǒng)，對該系統(tǒng)有抵觸情緒，造成該制度推行受阻。單位非財務(wù)人員對資金支付模式不理解，單位資金使用一定層度受到限制，預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)也有抵觸情緒。

（六）相關(guān)政策滯后

從法律地位層面來看，國庫集中支付制度改革處于“無法可依”的尷尬境地?，F(xiàn)行《預(yù)算法》、《國家金庫條例》、《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》等法律、法規(guī)和制度都是1998年以前制定的，建立在原分散支付方式的基礎(chǔ)上，其中的內(nèi)容都未涉及國庫集中支付制度改革，現(xiàn)行國庫集中支付制度改革的推行只能依據(jù)政府部門的文件。？按照國庫集中支付改革要求，零余額賬戶實行“先支后付”，即由代理銀行先墊付資金，每日營業(yè)終了前再根據(jù)當(dāng)日資金支出情況匯總與人民銀行國庫單一賬戶進(jìn)行資金清算。這不符合現(xiàn)行金融會計制度中先收后支、不墊付款項的結(jié)算原則。同時，現(xiàn)代商業(yè)銀行經(jīng)營管理制度也不允許各類存款賬戶透支記賬。

三、進(jìn)一步推進(jìn)國庫集中支付改革的思路

國庫集中支付改革是對財政資金運(yùn)行方式的根本變革，是加強(qiáng)財政收支管理、從源頭上防止腐敗的重大舉措。因此，必須采取以下措施完善國庫集中支付制度。

（一）規(guī)范制度建設(shè)，完善配套措施

一是要進(jìn)一步完善改革各項配套措施，制定一個適應(yīng)性強(qiáng)，便于操作制度，使國庫集中支付有法可依，有章可循。二是要將非稅收入直繳財政國庫，真正做到所有權(quán)屬政府，使用權(quán)屬單位，管理權(quán)屬財政，從根本上限制單位開支隨意性。三是逐步取消過渡賬戶，開設(shè)國庫單一賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶。四是進(jìn)一步完善會計集中核算制度，借鑒成功做法，為國庫集中支付制度順利轉(zhuǎn)軌打下堅實基礎(chǔ)。建立資金支付有效制衡機(jī)制和國庫集中支付內(nèi)控管理制度。一是建立健全財政資金支付參與主體之間的相互制衡機(jī)制，資金用款計劃的申報、審核、批復(fù)，財政授權(quán)支付額度的審批，以及資金的申請、支付、審核、復(fù)核、清算、會計核算、信息管理等各個環(huán)節(jié)，相互獨立、互為制約。二是建立財政部門、預(yù)算單位、代理銀行財政資金支付清算的內(nèi)控管理制度，防止資金支付清算風(fēng)險。

（二）完善國庫集中支付制度的法律法規(guī)建設(shè)

（1）修訂與國庫改革不相適應(yīng)的法律法規(guī)，使之符合實際需要。一是修改那些與在國庫試點中行之有效的做法相沖突的法規(guī)；二是按照建立現(xiàn)代國庫制度的要求，根據(jù)改革發(fā)展方向，對相關(guān)工作做一些具有前瞻性的規(guī)定，使之在相當(dāng)長的時間內(nèi)能指導(dǎo)規(guī)范實際工作，保持法律法規(guī)的相對穩(wěn)定性。

（2）制訂相關(guān)法規(guī)，使國庫改革工作有法可依。結(jié)合試點的情況，將一些措施以法規(guī)的形式固定下來，并根據(jù)現(xiàn)代國庫的要求，借鑒國外經(jīng)驗，制定《中華人民共和國國庫法》、《國庫法》實施細(xì)則以及國庫集中支付管理辦法等。

（三）全面規(guī)范政府預(yù)算管理

要嚴(yán)格按照公共財政要求，重點抓好部門預(yù)算編制改革，逐步使所有財政資金支付建立在明晰預(yù)算基礎(chǔ)上。預(yù)算編制和國庫集中支付制度之間有緊密的聯(lián)系，在國庫集中支付制度中，應(yīng)該全面考慮新時代、新背景下所產(chǎn)生的一系列變化，把財政資金都劃到預(yù)算編制中。在預(yù)算的實施期間，能夠如實地反映所有的財政資金收入支出情況，只有提升預(yù)算的編制水平，才能充分發(fā)揮國庫集中支付的各項優(yōu)勢。另外要加強(qiáng)預(yù)算管理，制定科學(xué)合理統(tǒng)一的支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系。配套制度建立應(yīng)根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理原則，由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計和財政部門聯(lián)合調(diào)研、制定、修訂。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計應(yīng)根據(jù)單位對資金客觀需要和財力可能，同時兼顧單位實際支出和目標(biāo)任務(wù)調(diào)整，接待標(biāo)準(zhǔn)及個人補(bǔ)助部分根據(jù)區(qū)域消費現(xiàn)狀予以調(diào)整。

（四）逐步完善財政集中支付管理信息系統(tǒng)

建立發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)是保證整個支付系統(tǒng)內(nèi)部信息高速交換的根本平臺，應(yīng)該逐步完善和提高財政管理信息系統(tǒng)，為財政國庫集中支付改革提供技術(shù)支持。財政國庫部門、政府支出部門和銀行部門之間必須建立協(xié)調(diào)的信息管理系統(tǒng)，保證財政部門能及時獲得有關(guān)財政支出的信息和資料，并進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督。因此，必須加快財政部門與代理銀行的微機(jī)聯(lián)網(wǎng)步伐，實現(xiàn)財政與代理銀行信息資源共享，解決財政部門、預(yù)算單位、銀行三者之間的信息不對稱性。

（五）規(guī)范預(yù)算資金管理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督

要建立統(tǒng)一、高效、規(guī)范的預(yù)算資金申請與撥付關(guān)系，進(jìn)一步對預(yù)算資金的管理、使用進(jìn)行監(jiān)督約束。在預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督方面，應(yīng)樹立依法執(zhí)行預(yù)算觀念。部門預(yù)算是經(jīng)人大審議批準(zhǔn)的，國庫集中支付額度必須嚴(yán)格按部門預(yù)算執(zhí)行。對于預(yù)算支出中需要調(diào)整的項目、內(nèi)容都必須按程序報經(jīng)原批準(zhǔn)單位進(jìn)行調(diào)整批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。

建立完備的國庫集中支付監(jiān)督機(jī)制，緊緊圍繞財政國庫管理制度改革，建立以財政資金收付實時監(jiān)測為中心，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，以國庫集中收付系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)為手段、以內(nèi)控管理和外部監(jiān)管制度為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用多種監(jiān)管方式、強(qiáng)化財政事前、事中監(jiān)管的現(xiàn)代財政資金收付監(jiān)督管理模式。

（六）加強(qiáng)對財務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)

實行國庫集中支付后，會計核算、支付方式將發(fā)生很大的變化，這就要求有更多綜合素質(zhì)高的財會人員與之適應(yīng)。因此，必須加大對財務(wù)人員的培訓(xùn)力度，使廣大財務(wù)人員對國庫集中支付政策熟悉，了解有關(guān)的操作程序，能夠正確地進(jìn)行會計核算。

總之，財政收支管理改革的最終取向就是財政國庫集中支付制度，是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下按照公共財政的發(fā)展要求，結(jié)合我國具體國情，借鑒了國際成功經(jīng)驗和通用的做法，完善和建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以國庫集中支付制度為主要形式的財政管理制度。隨著國庫集中支付制度的逐步完善，在宏觀調(diào)控下將會更好的發(fā)揮財政的作用，并且進(jìn)一步的發(fā)揮為基層預(yù)算單位提供更好服務(wù)的作用。

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