中儲糧油脂有限公司 寇曉娜

一、廉租房制度研究的國際比較與借鑒

(一)西方理論研究的主要觀點(diǎn)。

住房保障一直是理論界研究的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，學(xué)派林立，觀點(diǎn)眾多，形成了多層次、多學(xué)科的研究成果。西方理論界對住房本質(zhì)屬性的剖析、住房消費(fèi)結(jié)構(gòu)對房地產(chǎn)市場的影響、住房區(qū)域分布特征的研究等，對我國廉租住房制度的構(gòu)建有借鑒意義。

1.關(guān)于住房本質(zhì)屬性的研究。住房具有商品屬性，這是毋庸置疑的。住房可以是商品，可以生產(chǎn)、流通、消費(fèi)。住房除了對應(yīng)市場交易的商品屬性之外，還具有明顯福利品屬性、準(zhǔn)公共品屬性。社會政策學(xué)提出的公民基本權(quán)利屬性，包括居住權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)等。聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》規(guī)定:人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住。居住權(quán)是公民的一項基本權(quán)力，也是國家的一項基本責(zé)任和義務(wù)。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為對窮人房屋供給是建設(shè)“福利國家”的應(yīng)有之義，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父庇古認(rèn)為，政府應(yīng)向富人征稅補(bǔ)貼給窮人，建立各種社會服務(wù)設(shè)施，實(shí)行義務(wù)教育、失業(yè)保險、房屋供給等政策。①② 孟春:《中國保障房:建設(shè) 運(yùn)營 管理》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第3、第5頁。公平分配理論則認(rèn)為保障低收入者的基本住房需求是對促進(jìn)社會公平的重要調(diào)節(jié)。奧肯在其著名論著《平等與效率:巨大的交替》中指出，平等與效率都應(yīng)當(dāng)受到重視。②根據(jù)奧肯的理論，政府應(yīng)該注重住房公平分配，縮小中低收入人群與其他階層居住水平的差異，住房保障所喪失的效率是可以得到更多公平的必然手段。

住房的福利品屬性、準(zhǔn)公共品屬性，顯示了向貧困人口提供廉租住房是構(gòu)建社會公共福利政策體系、維護(hù)社會公平必然要求，奠定了廉租房制度作為公共政策設(shè)計的重要理論基礎(chǔ)。

2.關(guān)于住房消費(fèi)結(jié)構(gòu)的研究。住房是耐久性物品，住房消費(fèi)具有天然的結(jié)構(gòu)分層，不同消費(fèi)階層對住房有不同的消費(fèi)需求。在住房市場中，最初為高收入階層建造的住房，隨著時間的推移，住房質(zhì)量會自然下降，更好的住房供應(yīng)增加，這時高收入階層可能會放棄現(xiàn)有住房而選擇更好的，交由低收入階層選擇入住。在住房的生命周期內(nèi)，這種“住房過濾”現(xiàn)象普遍存在，消費(fèi)結(jié)構(gòu)性的層級過濾，是影響住房市場發(fā)育的基礎(chǔ)性原因。20世紀(jì)70年代斯威尼創(chuàng)立的住房“過濾模型”，描述住房一、二級市場的聯(lián)動規(guī)律，揭示不同消費(fèi)階層對住房生命周期不同階段的逐次過濾特點(diǎn)，①② 孟春:《中國保障房:建設(shè)、運(yùn)營、管理》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第14、第28頁。即富有的家庭，買得起面積大的新住房，享受的住房保障量越多;中等收入家庭買得起面積小的新房或面積大一些的舊房，住房保障量隨之減少;而收入較低的家庭，只能買住房面積小的舊房，住房保障量大為減少?！白》窟^濾”模型揭示市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下住房供應(yīng)體系及分層過濾過程，適用于住房政策的分析，被廣泛應(yīng)用于住房政策的研究。

住房消費(fèi)的階層性過濾特點(diǎn)，顯示了住房市場變動演化的內(nèi)在規(guī)律。市場機(jī)制作用下，貧困人口的住房保障被層層過濾，必須依靠政府“這只手”發(fā)揮作用，這是政府對低收入階層供給廉租住房的內(nèi)在要求。

3.關(guān)于住房區(qū)域分布的研究。由于居民的職業(yè)類型、收入水平以及文化背景存在差異，由此導(dǎo)致不同的社會階層住于不同的空間區(qū)域之中。美國社會學(xué)家伯吉斯創(chuàng)立“同心圓”理論，揭示城市中居住不同區(qū)域不同住房形成的相互隔離現(xiàn)象?；粢撂貏t提出了城市空間區(qū)位分布的扇形模式，揭示美國城市住宅空間分布呈扇形發(fā)展的規(guī)律。其后的哈里斯和厄爾曼提出了更為精細(xì)的多核心模式。以哈維為代表的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派，研究資本循環(huán)與不同階層居住區(qū)域之間的關(guān)系，而以克雷斯為代表的新韋伯主義學(xué)派則提出了“住房影響階級”的著名觀點(diǎn)。②

這些研究顯示，作為政府公共政策重點(diǎn)之一的廉租住房，其政策設(shè)計務(wù)必要考慮廉租住房的空間分布特點(diǎn)。市場機(jī)制作用的方向，是由于社會結(jié)構(gòu)分層和城市空間調(diào)整，自然引發(fā)城市居住的空間爭奪、社區(qū)重構(gòu)。在這個過程中貧困人口的空間會被擠壓，形成貧民窟，加劇階層對立，引發(fā)社會動蕩。因此，政府公共政策的力量一定要逆向作用，防止貧困人口的集中居住。這些研究為合理規(guī)劃廉租住房的空間分布，提供重要的理論支撐。

(二)發(fā)達(dá)國家住房制度現(xiàn)實(shí)探索及顯著成效。

1.英國是西方發(fā)達(dá)國家中福利制度發(fā)展最早的國家，政府公共政策較早涉及住房保障的國家之一。英國早在1919年就頒布《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，規(guī)定居民住房問題為公共事務(wù)，政府對此履行義務(wù)。提出三項干預(yù)措施，一是出租房屋的價格由政府或議會確定;二是二手房只能賣給政府或租戶;三是政府投資建公房，以合理的價格租給居民。隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展變遷，英國住房制度設(shè)計從最初的政府直接供給公共住房，逐漸過渡到政府以財政金融等手段扶持社會化公共住房的建造與運(yùn)營，規(guī)范住房市場的交易活動，保障公民有居住權(quán)。

英國政府長期以來致力于住房保障的努力取得了積極成效，目前英國約有30%的人租賃政府公房或私人住房，政府公建房占住房存量的比例也已達(dá)30%以上。政府為低收入階層提供住房保障的“托底”責(zé)任，并為居民租住住房提供相應(yīng)補(bǔ)貼。

2.美國建國之初的住房制度呈現(xiàn)“私人開發(fā)、市場調(diào)節(jié)”特征。1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)期間，城市失業(yè)率提高、住房短缺、貧民窟狀況惡化，美國政府開始重構(gòu)住房制度。1937年，美國第一部公共住房法案《瓦格納住房法》出臺，將公共住房建設(shè)作為一項獨(dú)立且長期政策獨(dú)立出來，主要解決低收入階層的住房問題，并規(guī)定公共住房必須是收入屬于最低的1/3那一部分。之后美國住房制度不斷調(diào)整完善，先后經(jīng)歷了政府建設(shè)公共住房、政府補(bǔ)貼住房建設(shè)、實(shí)行房租補(bǔ)貼等發(fā)展階段。

美國的住房保障政策有效緩解了低收入階層的住房問題，聯(lián)邦政府和州政府投入大量財政資金，持續(xù)推動低收入階層住房狀況的改善。2003年，國會通過“美國夢首期付款法案”，每年撥款2億美元，為購房的低收入家庭提供1萬美元或買入價格60%的首期款資助。政府鼓勵私人將符合出租標(biāo)準(zhǔn)的房屋出租給低收入者，當(dāng)?shù)褪杖胝叱凶夂?，租戶將收入?/3用于付房租，與租金的差額則由政府代付。一系列措施有效促進(jìn)了社會住房水平的提高，基本上實(shí)現(xiàn)了“為美國全體人民提供體面、安全和整潔的房屋”的目標(biāo)，成為支撐美國夢的基礎(chǔ)。

3.德國是城市化水平較高的國家，住房保障制度開始較早。針對城市中低收入家庭的住房問題，德國于1919年開始采取補(bǔ)貼住房建設(shè)的間接參與方式，為國民提供健康的住房。1924年成立第一家住宅儲蓄銀行，施行固定利率和低息互助，參加住宅儲蓄可以得到政府的獎勵。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，政府于1950年第一部《住宅建設(shè)法》，政府在投資補(bǔ)貼、土地供給、貸款、稅收等多方面，對社會住宅建設(shè)給予優(yōu)惠支持，計劃在6年時間建造180萬套住宅;控制社會住宅的租金水平;確定社會住宅的租戶申請條件。隨后政策逐步調(diào)整完善，形成了一系列長期穩(wěn)定的住房保障政策。

德國政府以“住房是人的基本需求”為導(dǎo)向，通過法律、金融等多種手段，培育了十分發(fā)達(dá)、長期穩(wěn)定的房屋租賃市場，有效保證了居民的住房需求。目前，德國的自有住房率僅40%多，租賃住房率則近60%，77%的年輕人都是“租房族”。德國有《租房法》，使租房、買房的差別不是很大，若房東所定房租超出“合理租價”的20%，就是違法，租戶可依法起訴。對低收入居民，實(shí)際繳納租金與可承受租金的差額由政府負(fù)擔(dān)，居民可承受租金一般按家庭收入的25%確定。

(三)西方理論研究與實(shí)踐探索的借鑒與啟示。

居住權(quán)是人的基本權(quán)利，努力實(shí)現(xiàn)人人享有適當(dāng)住房，是具有廣泛共識的全球性目標(biāo)。梳理西方住房制度的理論研究與實(shí)踐探索，對我國廉租房制度建設(shè)具有重要的借鑒意義。

1.廉租房制度的基本概念。西方國家的理論研究與政策實(shí)踐，多用公共住房的概念。而其政策實(shí)質(zhì)，不外是由政府直接提供公共住房，以低于市場的價格租給保障群體;或是由居住者自行租住，政府發(fā)放租費(fèi)補(bǔ)貼。我國借鑒國際經(jīng)驗(yàn)提出廉租房制度，是基于中國傳統(tǒng)文化，更加直接地強(qiáng)調(diào)制度的核心機(jī)理—廉價租賃。鑒此，對廉租房制度嘗試給出如下定義，廉租房制度是指對符合一定條件的低收入社會群體，由政府主導(dǎo)以低于市場的房屋租賃價格，以租住方式解決其基本居住需求的相關(guān)程序及政策安排。

2.西方國家廉租房制度的主要特征。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐看，各國住房制度設(shè)計各有特色，公民居住權(quán)的保障和實(shí)現(xiàn)方式利弊并存。共性的經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在:大多經(jīng)歷了以提供“公屋”的實(shí)物保障為主，逐步向提供房租補(bǔ)貼為主的政策演變;要防止低收入階層住房矛盾長期積聚，避免形成“貧民窟”引發(fā)城市病;由于居民收入水平不同，住房需求也具有多樣性，公民居住權(quán)的保障方式要多元化，保障水平更要有層次性。從廉租房制度的角度來看，西方國家廉租房制度的主要特征集中體現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)實(shí)行公私合作，兼顧公平和效率。西方發(fā)達(dá)國家的廉租房制度，大都逐步轉(zhuǎn)向公私合作模式。英國的公房大量轉(zhuǎn)交私營機(jī)構(gòu)管理，建立住宅協(xié)會制度，成立“住房信托公司”，引進(jìn)私人資金來修建住房。美國則通過金融、稅收、租金、保險等工具，構(gòu)建公私結(jié)合的住房金融保障和抵押貸款保險體系，引導(dǎo)社會力量從事廉租房建設(shè)。德國成立住房合作社，住房問題由國家、集體、個人共同負(fù)擔(dān)。

(2)財政投入較大，政府托底性承諾。廉租房體現(xiàn)的是國家福利特性，財政投入是基礎(chǔ)。美國每年聯(lián)邦政府的住房稅收減免額度約1600億美元左右。2003年以前德國對保障性住房建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼，累計支付300億歐元。對低收入群體的廉租房補(bǔ)貼，政府大多有托底性支撐政策。美國低收入者將自己收入的1/3用于付房租，與租價的差額由政府托底負(fù)擔(dān);德國是按家庭收入的25%確定居民自己負(fù)擔(dān)的租金，與租價的差額由政府兜底。

(3)比較注重立法，管理運(yùn)營有保障。德國的《租房法》側(cè)重強(qiáng)調(diào)承租人的利益保護(hù)，促進(jìn)了租賃市場的繁榮穩(wěn)定;美國的《合眾國住房法》規(guī)定為低收入家庭建設(shè)公共住房，《美國夢首期付款法案》直接為低收入提供住房資助;英國的《住房法》、《住房協(xié)會法》等為貧困家庭租賃住房提供保證。正是有法律為支撐，發(fā)達(dá)國家的廉租住房制度得以長期持續(xù)發(fā)展。

3.廉租房制度的公共政策目標(biāo)。廉租住房制度是政府重要的公共政策，既體現(xiàn)在對市場機(jī)制的逆向作用，對治市場機(jī)制引發(fā)住房過度過濾，通過政府力量保障貧困人口的基本居住權(quán);又體現(xiàn)在對城市居住空間的合理規(guī)劃，防止階層化引發(fā)對城市空間的過分爭奪、擠壓貧困人口的生存居住空間、引發(fā)社會對立形成貧民窟。廉租房制度的公共政策目標(biāo)應(yīng)至少包括以下三個主要方面:

(1)促進(jìn)社會公平正義。住房問題不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題或市場問題，即使在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、市場機(jī)制比較完善的國家和地區(qū)，這一問題也仍然存在。不管是什么原因失去了居住權(quán)，失去了這項社會基本權(quán)利，對這部分人而言，都是失去了生活、生存的最基本的起點(diǎn)，失去了社會原點(diǎn)上的公平正義。這是廉租房制度最本質(zhì)的公共政策目標(biāo)。

(2)保障社會和諧穩(wěn)定。對低收入群體而言，生存困難的現(xiàn)狀可能是由于多種因素造成的，但這不是公共政策設(shè)計的動因，公共政策所針對的，就是貧困的現(xiàn)實(shí)現(xiàn)狀，是要盡可能避免社會階層的隔膜化和貧富差距的過度擴(kuò)大。正是從這個角度而言，廉租房制度著力解決低收入群體的居住難題，熨平社會發(fā)展的裂痕，促進(jìn)社會和諧進(jìn)步和穩(wěn)定發(fā)展。

(3)體現(xiàn)政府公共服務(wù)。政府的公共服務(wù)職能體現(xiàn)在很多方面，而廉租房制度是由政府主導(dǎo)的社會福利性政策體系，是政府社會保障職能的具體體現(xiàn)。政府主導(dǎo)保障社會貧困群體的基本住房需求，是政府提供公共服務(wù)均等化的重要制度安排。

二、我國廉租房制度歷史演進(jìn)及存在問題

長期以來，我國推動住房的市場化改革，缺乏廉租住房等公共政策設(shè)計，不符合住房本質(zhì)的屬性要求，導(dǎo)致社會住房矛盾凸顯。后來廉租住房建設(shè)受到關(guān)注，加快建設(shè)步伐，這是順應(yīng)住房制度內(nèi)在規(guī)律的正確抉擇。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者劉易斯曾指出“再也沒有任何一方面的公共政策比住房政策帶來的挫折和失望更多了?！雹俑吲嘤?《新型城市化背景下的住房保障》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第49頁。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，我國廉租房制度也經(jīng)歷了一個較為復(fù)雜的演進(jìn)過程。

(一)我國廉租房制度出臺的歷史背景。

1949年新中國成立至1998年，我國實(shí)施的實(shí)際上是政府行政管制下的住房福利制度。②王保安:《走中國特色住房保障道路》，載于《人民日報》，2013年4月10日，第7版。從建國初期至改革開放前，我國城鎮(zhèn)居民住房保障水平總體沒有大的改觀，1977年全國城市人均居住面積僅3.6平方米，比1952年的人均4.5平方米還減少了0.9平方米。③高培勇:《新型城市化背景下的住房保障》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第58頁。住房實(shí)物分配體制，完全依賴政府投入，政府不堪重負(fù)，造成住房供給短缺問題突出，無法滿足居民日益增長的住房需求，亟待進(jìn)行改革。1998年我國開始啟動住房市場化改革，停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。在市場化改革的同時，國務(wù)院提出要對不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》第一次正式提出，對最低收入家庭提供廉租住房，我國廉租房制度由此開始建立發(fā)展。

(二)我國廉租房制度的積極探索及有益經(jīng)驗(yàn)。

1.我國廉租房制度的探索歷程。我國廉租住房制度與市場化改革同時起步，之后不斷探索完善。1998年房改文件提出“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房”之后，1999年建設(shè)部頒布了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，2003年建設(shè)部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務(wù)總局等聯(lián)合印發(fā)了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，④高培勇:《新型城市化背景下的住房保障》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第63頁。至此，我國廉租房制度基本確立。作為政府公共政策，廉租房制度的主要政策框架是:廉租房由政府或機(jī)構(gòu)擁有;由政府核定低租金提供住房或發(fā)放租金補(bǔ)貼;廉租住房屬于保障基本居住條件的普通住房，新建的廉租房，單套面積控制在50平方米以內(nèi)，等等。

2007年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難問題的若干意見》，對廉租住房的保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障方式等進(jìn)行了詳盡的規(guī)范。保障范圍擴(kuò)大到低收入住房困難家庭;保障方式包括實(shí)物配租、貨幣補(bǔ)貼;廉租房房源多渠道保障供應(yīng);廉租房實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度、公示制度、輪候制度，對保障對象實(shí)行定期審核和退出機(jī)制，實(shí)行廉租住房的動態(tài)管理。這些制度的建立標(biāo)志著我國廉租房制度進(jìn)一步發(fā)展。

2.我國廉租房制度建設(shè)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)。從1998年我國開始提出建設(shè)廉租房制度構(gòu)想，到目前已有十多年的歷程。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國廉租房制度建設(shè)起步晚、起點(diǎn)低，面臨的困難也比較多。但我們也有后發(fā)優(yōu)勢，西方經(jīng)過100年歷程探索住房保障制度，也給我國廉租房制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒?？傮w看，我國廉租房制度建設(shè)階段性特點(diǎn)主要包括以下幾個方面:

(1)制度構(gòu)架基本建立。從房源供應(yīng)、保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障方式、準(zhǔn)入退出、房屋管理等有關(guān)方面，都結(jié)合中國實(shí)際制定了具體的政策，設(shè)計了操作辦法。基本建立了對中低收入家庭的住房保障措施。

(2)制度建設(shè)明顯提速。據(jù)建設(shè)部數(shù)據(jù)，2007年6月底，全國657個城市中已有586個建立了廉租房制度，占89.3%，2007年安排廉租住房資金79.4億元，超過2006年之前廉租住房資金總額。2009年新建廉租房185萬套。目前，我國所有城市均已建立了廉租住房制度，低收入群體的住房保障，已納入政府公共服務(wù)范圍。

(3)多種措施共同推進(jìn)。廉租房建設(shè)涉及土地供應(yīng)、資金籌措、房屋開發(fā)等諸多環(huán)節(jié)，為了彌補(bǔ)歷史欠賬，近幾年廉租房建設(shè)多種措施協(xié)同推進(jìn)。土地供應(yīng)實(shí)行優(yōu)惠，實(shí)行政府審批綠色通道，集中建設(shè)廉租房與商品房配建相結(jié)合等，廉租房建設(shè)多、快、好、省效果明顯。

3.我國廉租房制度探索取得的有益經(jīng)驗(yàn)。我國廉租住房制度建設(shè)經(jīng)過十多年探索，取得了一定成效，也結(jié)合中國國情和中國發(fā)展的階段性特征，探索了因地制宜的發(fā)展路徑，積累的有益經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾個方面:

(1)合理確定保障對象范圍，防止社會福利擴(kuò)大化引發(fā)政府財政危機(jī)。近期影響全球的歐債危機(jī)，其根本原因是社會福利擴(kuò)大化，政府不堪重負(fù)。我國收入差距日益擴(kuò)大，低收入群體基數(shù)較多，若政策設(shè)計口子過大，財政難以承擔(dān)。因此，我國的廉租房制度建設(shè)結(jié)合國情、實(shí)事求是，首先重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)低收入群體的住房問題，根據(jù)財力增長情況，逐步加大保障力度，不搞擴(kuò)大化的政策安排。

(2)合理確定廉租住房空間布局，注重在商品住房建設(shè)中配建廉租住房。為了加快建設(shè)速度，我國集中建設(shè)了一批廉租住房。但從國際經(jīng)驗(yàn)看，低收入群體集中居住，是形成城市貧民窟的重要誘發(fā)因素。因此，我國注重在商品房建設(shè)中配建一定數(shù)量的廉租住房，充分考慮廉租住房在城市空間分布的合理性，方便居民生活。有效防止低收入群體的集聚，防止形成“貧民窟”誘發(fā)城市病。

(3)實(shí)物配租與貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合，兼顧不同人群的不同需求。西方發(fā)達(dá)國家歷史上大多走過大規(guī)模建設(shè)廉租房的發(fā)展階段，政府花費(fèi)了大量資金，而效果并不好。我國廉租房制度允許地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和具體條件，靈活選擇提供租賃住房實(shí)物或直接發(fā)放貨幣補(bǔ)貼。居民按政策拿到政府補(bǔ)貼后，可以根據(jù)自己工作、生活的需要更為合理地選擇租住房屋。

(三)我國廉租房制度建設(shè)面臨的突出問題。

我國廉租房制度建設(shè)，取得了一定成效。但由于制度建設(shè)起步晚，一些政策設(shè)計不完善，加之我國人口多，各地情況差異大，廉租房制度建設(shè)還面臨一些突出問題。

1.廉租房制度發(fā)展不均衡，難以體現(xiàn)制度性公平。目前廉租房制度總體是由省級人民政府負(fù)責(zé)，條件好一些、力度大一些的省份，制度建設(shè)速度快，居民得實(shí)惠多;而相反，有些地方政策執(zhí)行不力，居民住房保障程度就差一些?？傮w看經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較好的東部地區(qū)好于西部，東部地區(qū)享受廉租住房戶數(shù)是西部地區(qū)的4.17倍。地級以上城市廉租房制度啟動率僅有75.9%;大部分縣的廉租住房制度沒有啟動實(shí)施，不同地區(qū)的居民享受的政策差異性較大。廉租房制度體現(xiàn)的是政府公共福利，是促進(jìn)社會公平的重要制度基礎(chǔ)。但若這項制度本身再引發(fā)新的不公平，政策效果必然大打折扣。

2.政策落實(shí)難度大，偏離促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的政策目標(biāo)。居民收入沒有法律層面的統(tǒng)計制度，核實(shí)難度大。一些地方有不少不符合條件、不屬于低收入的家庭反而享受到了廉租住房政策;而一些真正符合政策要求的，反而長期輪候，享受不到國家政策。根據(jù)審計署2010年披露的資料，審計調(diào)查的22個城市中，有18個城市共向2132戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租住房補(bǔ)貼413萬元、分配廉租住房533套。①孟春:《中國保障房:建設(shè) 運(yùn)營 管理》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第95頁。由于居民收入核實(shí)環(huán)節(jié)操作程序不健全，一些按政策領(lǐng)取了租賃補(bǔ)貼居民，也沒有將補(bǔ)貼用于改善住房條件，失去了政策本意。審計調(diào)查的22個城市的廉租住房保障家庭中，有1.32萬戶未將租賃補(bǔ)貼用于改善居住而是用于其他消費(fèi)，租賃補(bǔ)貼變成了生活補(bǔ)貼，廉租房的政策目標(biāo)難以有效實(shí)現(xiàn)。

研究表明，人的智力因素和非智力因素相互作用，共同影響認(rèn)知活動的效率，而在非智力因素中，情感是一個關(guān)鍵的因素。教學(xué)活動不僅是知識傳遞的過程，更是學(xué)生與老師之間情感、思想等精神層面雙向交流的過程。在傳統(tǒng)的課堂教學(xué)中，教師的眼神、鼓勵性話語和一些教學(xué)技巧都能夠調(diào)動課堂氛圍，加深學(xué)生的情感體驗(yàn)，促進(jìn)教學(xué)活動的進(jìn)行。而微課設(shè)計者們在設(shè)計微課時，受制于時間限制往往沒有情感交互單元，不僅會加重學(xué)生的距離感和無助感，也削弱了學(xué)生主體的學(xué)習(xí)積極性。

3.政策變化快，難以體現(xiàn)政府公共服務(wù)政策導(dǎo)向。一些地方廉租住房保障的收入標(biāo)準(zhǔn)、住房困難面積標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)整，保障面積、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等保障水平不斷變化，政策前后不一。比如，北京市2005年廉租住房準(zhǔn)入的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)為月人均收入580元，2009年調(diào)整為697元，2010年又調(diào)整為家庭年收入為城鎮(zhèn)居民可支配收入的43%等。相臨年度的廉租房政策準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)變化較大，能夠納入廉租房保障的范圍相差較多。一些地方有以其他保障方式取代廉租房制度的苗頭，比如以帶產(chǎn)權(quán)性的經(jīng)濟(jì)適用房取代廉租住房等。還有不少城市廉租房過度集中，低收入人群成為社會底層，集中居住，居住區(qū)域配套不到位，由于缺少科學(xué)的空間布局規(guī)劃，容易形成新的貧民區(qū)，引發(fā)社會問題。

4.廉租房制度建設(shè)缺乏長效的機(jī)制保障。廉租房制度建設(shè)資金籌措困難，缺乏有效的資金保障渠道。我國廉租房建設(shè)資金有三個主要渠道，住房公積金增值收益、土地出讓凈收益、財政預(yù)算安排。住房公積金增值收益少，2007年、2008年用于廉租房建設(shè)的全國分別僅為79億元、96.98億元。②數(shù)據(jù)來源于城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站。土地出讓凈收益不穩(wěn)定，政策規(guī)定從中列支的項目已經(jīng)較多，再用于廉租房建設(shè)難度較大，政策規(guī)定從土地出讓凈收益中提取的廉租房建設(shè)資金不應(yīng)小于10%，但一些地方還不到5%。國家政策文件沒有對財政安排提出明確的比例要求，一些地方財政安排廉租房建設(shè)資金也難以到位。缺乏有效的、基本的資金保障機(jī)制，不利于廉租房制度的長期發(fā)展。

(四)我國廉租房制度面臨問題的原因分析。

我國廉租住房制度建設(shè)面臨的這些問題，有多方面因素，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性制約。改革開放35年來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。但是從發(fā)展階段看，我國還處于中低階段，還是發(fā)展中國家，面臨中等收入陷阱。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，由于我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)稟賦差距較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)間不平衡不可避免。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異比較大，而廉租住房制度的設(shè)計安排離不開經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支撐，導(dǎo)致不同地區(qū)的政策安排差異較大。

2.社會管理水平整體約束。在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，社會管理水平總體不高。作為廉租住房制度的重要基礎(chǔ)，即居民收入的核定、居民實(shí)際住房情況的統(tǒng)計、居民身份的管理等，這些基礎(chǔ)工作還相對薄弱。而作好這些基礎(chǔ)工作，需要社會管理水平整體提升，這不是一朝一夕就能實(shí)現(xiàn)的，需要不斷發(fā)展完善的歷史進(jìn)程。由于這些基礎(chǔ)工作的缺失，廉租房制度的實(shí)施也就缺乏一個長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

3.相關(guān)法律制度還不健全。廉租房制度是一項長遠(yuǎn)的事業(yè)，涉及面廣，需要協(xié)調(diào)的層面也多，離不開法律制度的基礎(chǔ)性支撐。而我國受傳統(tǒng)文化的影響，習(xí)慣于通過政策文件方式治理，應(yīng)急性政策多。我國也強(qiáng)調(diào)依法治國，但法律建設(shè)在我國現(xiàn)階段還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。廉租房制度立法進(jìn)展較慢，而政策文件的剛性約束往往不強(qiáng)，變化較多、較快，相應(yīng)缺乏支撐廉租房制度健康發(fā)展的基礎(chǔ)性機(jī)制。

三、完善我國廉租房制度的政策建議

廉租房制度建設(shè)具有重要的理論基礎(chǔ)支撐和實(shí)踐價值。從國際視野看，構(gòu)建完善的廉租房制度，是城鎮(zhèn)化過程中，促進(jìn)社會公平、和諧發(fā)展，防治“貧民窟”出現(xiàn)的重要措施。我國目前正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，社會貧富差距擴(kuò)大，住房矛盾日益突出，健全完善我國廉租房制度意義重大。因此，結(jié)合社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，迫切要求將廉租住房制度建設(shè)作為我國完善政府公共政策的基礎(chǔ)和重要支撐。

(一)圍繞廉租房制度重構(gòu)相關(guān)政策體系。

目前住房保障政策包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品住房、各類棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造和游牧民定居工程在內(nèi)的七大類、十一個品種，①王保安:《大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)》，載于《求是》2011年第22期，第43頁。政策多，有重復(fù)、交叉現(xiàn)象。從住房的商品屬性和福利屬性看，應(yīng)擴(kuò)大廉租住房的概念，將政府福利性質(zhì)的住房保障，全部劃歸為廉租住房;非政府福利性質(zhì)的住房保障，全部依靠市場機(jī)制。建議將廉租住房和公共租賃住房歸并為統(tǒng)一的廉租住房。其他帶有產(chǎn)權(quán)屬性的，如經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品房政策，都?xì)w并入市場機(jī)制。

(二)規(guī)范廉租房制度實(shí)施流程。

廉租房制度具體操作要簡化、靈活、方便、快捷。一是明示申請條件。設(shè)定多個層級標(biāo)準(zhǔn)，每個層級標(biāo)準(zhǔn)需要什么樣的申報條件、提什么樣政府服務(wù)等，一定要詳盡的明示，讓社會周知。二是申報公開公示。申報資料公開公示一定時間后，沒有異議投訴，即可先認(rèn)定為符合條件，辦理政策兌現(xiàn)。三是兌現(xiàn)簡要便捷。廉租住房政策既可以實(shí)行配租，由政府根據(jù)不同需求、不同住房條件制定差異化的住房標(biāo)準(zhǔn)，提供相應(yīng)的居住房源。也可以實(shí)行房租補(bǔ)貼，由政府對符合條件的保障對象直接發(fā)放房租補(bǔ)貼，由其自行選擇居住的地點(diǎn)。四是罰則從重從嚴(yán)。關(guān)口后移、重罰舞弊是國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也是通行做法，即公開、透明前提下，對舉報線索快速響應(yīng)、認(rèn)真查究，查實(shí)的違規(guī)、舞弊行為，重罰重判。

(三)加強(qiáng)廉租住房的運(yùn)營管理。

樹立廉租住房規(guī)范管理、持續(xù)經(jīng)營的理念。一是廉租住房建設(shè)由政府主導(dǎo)，社會參與。政府根據(jù)需求情況和財力許可，有規(guī)劃地建設(shè)一批標(biāo)準(zhǔn)的廉租住房，同時也可以通過土地、稅收、融資等多種優(yōu)惠政策設(shè)計，撬動社會力量、民間資本參與廉租住房建設(shè)的積極性。二是廉租住房管理由政府補(bǔ)貼，市場運(yùn)作。廉租住房的管理，包括申報、核準(zhǔn)、入住、退出等，是一項系統(tǒng)性工程，可以通過市場機(jī)制，選擇專業(yè)化的管理公司，按市場機(jī)制運(yùn)作，減少行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)自動化的良性循環(huán)，這也是提高效率的基本保障。三是建立廉租住房運(yùn)營的可持續(xù)機(jī)制。建立吐故納新、更新改造的長效機(jī)制。通過資產(chǎn)抵押、租費(fèi)運(yùn)營、財政補(bǔ)助等政策手段，保持廉租住房的常住常新，實(shí)現(xiàn)為公眾服務(wù)的持續(xù)經(jīng)營。

(四)廉租住房制度與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國廉租房制度建設(shè)及總體升級的重要契機(jī)。一是城鎮(zhèn)規(guī)劃要考慮廉租住房的空間布局。依靠政府公共服務(wù)的行政力量，實(shí)現(xiàn)廉租住房合理的空間分布。防止廉租住房在城鎮(zhèn)化過程中被邊緣化、片區(qū)化、集中化。二是城鎮(zhèn)化要兼顧廉租住房的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，真正發(fā)揮好公共政策的積極作用。三是城鎮(zhèn)化要關(guān)注廉租住房制度的文化變遷與認(rèn)同。要注重對本土文化習(xí)俗的引導(dǎo)變遷，廉租房的建設(shè)、布局、管理、服務(wù)既要體現(xiàn)傳統(tǒng)人文色彩，也要越來越多地促進(jìn)中國城市新居民對租賃消費(fèi)的文化認(rèn)同，逐步改變購房消費(fèi)的傳統(tǒng)習(xí)慣，為廉租房制度的建設(shè)奠定深厚的文化底蘊(yùn)。

(五)加快廉租住房的立法進(jìn)程。

有關(guān)方面盡快啟動廉租住房法制定工作，調(diào)動社會各方面力量，通過反復(fù)研究論證，將廉租房制度建設(shè)納入法制軌道上來。從立法的角度對廉租房的政策定位、保障范圍、資金籌措、房源供應(yīng)、準(zhǔn)入退出、日常管理、運(yùn)營維護(hù)等進(jìn)行全面規(guī)范，為廉租房制度的穩(wěn)定發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

［1］孟春:《中國保障房:建設(shè) 運(yùn)營 管理》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2012年版。

［2］高培勇:《新型城市化背景下的住房保障》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2012年版。

［3］王保安:《科學(xué)發(fā)展:理論研究 指標(biāo)構(gòu)建與體制保障》，人民出版社2011年版。

［4］中共中央宣傳部理論局:《中國夢》，學(xué)習(xí)出版社2013年版。

［5］安維:《管理學(xué)原理》，中國人民大學(xué)出版社2010年版。

［6］李穎:《從一大到十七大》，中央文獻(xiàn)出版社2008年版。

［7］張五常:《中國的經(jīng)濟(jì)制度》，中信出版社2009年版。

［8］環(huán)球網(wǎng):《聚焦:全球各地貧民窟居民生活》，http://photo.huanqiu.com/gallery/2012-03/2503971.html，2012年3月10日。

［9］經(jīng)濟(jì)參考網(wǎng).《書摘 城市發(fā)展中的沉珂頑疾》，http://jjckb.xinhuanet.com/dspd/2012-07/04/c ontent_385100.htm，2012年7月4日。

［10］王保安:《走中國特色住房保障道路》，載于《人民日報》2013年4月10日

［11］王保安:《大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)》，載于《求是》2011年第22期。

［12］中華會計網(wǎng)校:《廉租房制度比較研究》，http://www.chinaacc.com/new/287_296_201109/01wa 2366479328.shtml，2011年9月1日。

［13］找法網(wǎng):《廉租房制度問題與對策探討》，http://china.findlaw.cn/fangdichan/fangchanmaimai/lzf/999557.html，2012年7月3日。