中國社會科學院研究生院馬克思主義研究系 付小紅

一、問題的提出

“三農”問題一直是社會各界關注的焦點，討論最多的是農民權益保護問題，這也是黨中央、國務院歷來所重視的問題。保護農民合法權益的核心就是要解決好廣大農民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民群眾的根本利益，這不僅是“三農”工作的根本出發(fā)點和落腳點，還是建設社會主義新農村的內在要求。而征地過程中的農民權益保護問題無疑也是當前農民最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題之一。

在現(xiàn)實的經濟運行中，從經濟學的角度看，地方政府有其自身的經濟利益和行為偏好，其目標是多重的，如發(fā)展經濟、擴大財政收入、提高城市化水平、彰顯政績以及保護和增進屬地居民利益等，但這些目標之間有時卻相互沖突。例如，就征地而言，地方政府在征地過程中一方面要考慮發(fā)展經濟以增加財政收入、提高城市化水平，另一方面又要考慮保護和增進被征地農民的利益，但兩者有時并不一致(如地方政府可能會為招商引資而低價征地，從而有損農民利益)。這樣一來，兩者之間的沖突便成了地方政府在征地決策過程中需要權衡的關鍵，地方政府的行為選擇直接決定著農民權益保護的落實情況。但遺憾的是，由于一些現(xiàn)實因素的作用，結果往往是地方政府的行為選擇過分偏向于前者而損害農民利益。因此，從某種意義上說，要在征地過程中保護農民的權益，關鍵在于要有相應的制衡機制以糾正地方政府對農民權益保護的行為偏離。如若缺乏相應制度的合理設計，要在征地過程中保護農民權益只會因地方政府的利益最大化動機而成為幻想，筆者姑且將此稱為征地“悖論”，遺憾的是，我國現(xiàn)行農地制度的缺陷真真切切地造就了這樣一個“悖論”。雖然失地農民權益保護問題一直是各界關注與討論的焦點，但在解決方案的討論中由于人們往往忽視這一點，使得各種政策建議在實施過程中顯得蒼白無力，農地的加速轉化、農民權益屢遭侵害等現(xiàn)象仍隨處可見。本文試圖從這個視角對征地過程中的地方政府行為和農民權益保護問題進行分析，以期對征地制度改革和農民權益保障問題進行有益探索。

二、征地實踐中地方政府行為偏離農民權益保護目標

征地過程實際上是地方政府、開發(fā)商和農民之間進行博弈并分配利益的過程。為實現(xiàn)自身利益的最大化，各方都會利用自己手中的權力或掌控的資源來左右征地價格及征地面積。但由于權力不對等，在整個博弈過程占主導地位的往往是地方政府，而處于弱勢地位的無疑是被征地農民。所以整個征地過程主要是地方政府通過成本收益核算最終確定征地與否、征地面積及征地價格等，其考慮的成本收益主要就是上文提及的地方政府的多重目標，包括:完成上級給予的經濟社會發(fā)展目標、通過經濟發(fā)展速度以及城市化發(fā)展水平等指標彰顯政績、獲得財政收入、通過“創(chuàng)租”和“尋租”獲得額外收益等，另外政府還要考慮保護和增進被征地農民的利益，最基本的是要防止過分的征地行為可能造成的農民不滿，從而影響社會和諧，形成的一種外部不經濟給政府帶來的外部成本。

征地過程中，地方政府通過綜合這些因素制定相應的征地方案。首先，為了完成上級給予的經濟社會發(fā)展目標，地方政府往往傾向于外延式擴張，因為這不但可以提高城市化水平，還可以擴大財政收入，結果便是地方政府打著“公共利益”的名義濫用征地權，大搞土地開發(fā)，實行廉價土地招商引資的粗放經濟發(fā)展模式，使得農地征用規(guī)模遠遠超出了正常工業(yè)化發(fā)展的需要，而獲得的只是片面的經濟發(fā)展速度和城市化建設水平，損害的卻是廣大失地農民的利益。其次，為了擴大財政收入，地方政府傾向于低價征地、高價出讓以獲得土地增值收益，同時也傾向于將土地用于發(fā)展高稅收收入的行業(yè)，如房地產業(yè)，于是便形成了地方財政對土地以及土地相關產業(yè)收入的過度依賴。另外，還有不少地方官員為了巨大的賄賂收入而進行權力尋租等，這些都與農民權益保護目標相背離。而土地開發(fā)商在某些情況下卻能與地方政府達成共贏，主要是因為地方政府為發(fā)展經濟，必須考慮招商引資，而各區(qū)域之間的競爭使得各地方政府有時不得不競相以低價土地為誘餌，通過低價征地再低價出讓的方式與開發(fā)商達成一致，實現(xiàn)共贏。所以在整個征地過程中，權益受損的往往是被征地農民，地方政府為實現(xiàn)自身利益的最大化，其行為選擇往往會偏離農民權益保障目標。雖在現(xiàn)行的政績考核制度下，地方政府還不得不考慮不能過度壓低農民的價格，以免造成農民不滿而形成的外部不經濟所帶來的外部成本。但總體而言，地方政府傾向于低價征地、擴張征地的行為選擇。

三、征地實踐中地方政府行為偏離的原因分析

如前文所述，地方政府追求自身利益最大化是其行為偏離的主要動機，但只有動機沒有任何意義，地方政府的行為偏離之所以能最終實現(xiàn)，根源還在于與土地征收相關的制度設置不合理。

(一)集體土地產權主體虛置，為地方政府的行為偏離提供了“便利”。

我國憲法明確規(guī)定，農村土地歸農民集體所有。但相關法律對“農民集體”的具體內涵的規(guī)定卻較為模糊且不統(tǒng)一?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā穼⑵湟?guī)定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組三級組織;《民法通則》則將其規(guī)定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村兩級;而《農業(yè)基本法》則將其規(guī)定為村民委員會和地區(qū)性經濟組織。事實上，集體土地所有權主體模糊和虛位，是征地過程中農民權益得不到有效保證的重要因素之一。首先，所有權主體不明晰使得補償收益主體不明確，為各級政府、村委會以及集體經濟組織以農地所有權主體的名義克扣征地款提供了便利。其次，農地所有權主體界定不明確及虛位，使得廣大農民在征地過程中缺少一個權威的、能代表其利益的組織機構，而農民之間的相互溝通與協(xié)調往往比較困難，這就使得當被征地農民權益受到各級地方政府、集體組織或其他利益集團的侵害時，因談判能力較差而無力維權。雖然當前農村集體所有權主要是由村民委員會來承擔，但村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關存在千絲萬縷的聯(lián)系，這實際上就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集行政權、管理權與所有權于一身。受到行政權的干擾，當?shù)胤秸鲇谧陨砝娑x被征地農民權益保障目標時，被征地農民卻無力與之博弈，權益受損在所難免。

(二)集體土地所有權權能殘缺以及法律賦予地方政府的征地權，為其行為偏離提供了“依據(jù)”。

我國現(xiàn)在的土地制度是二元的，憲法規(guī)定“城市土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定由國家所有外，屬于集體所有”。而“國家為了公共利益的需要，可以依照法律法規(guī)對土地實行征用”，但卻禁止農民隨意將耕地轉為建設用地，農民擁有的是有限的處分權和土地收益權，集體土地所有權權能殘缺。這樣一來，土地開發(fā)商在土地征收和買賣中直接面對的是國家，作為國家代表的各級地方政府理所當然地成為了賣方的主角。結果土地是否征收、土地征收價格的確定、補償標準和補償范圍的設置等與農民切身利益密切相關的各項內容，卻不是由征收單位與農民集體協(xié)商，而是與各級地方政府協(xié)商。農民本該享有的參與權、決策權被剝奪殆盡，農民權利的架空成就了各級地方政府與開發(fā)商“創(chuàng)租”、“尋租”的夢想。國家擁有的行使農村土地的權力，自然也成為了各級地方政府以“所有者”的名義侵犯農民土地使用權、分享土地收益權的“依據(jù)”。

(三)補償標準設置不合理、“公共利益”界定不清，為其行為偏離提供了“法律空間”。

首先，補償標準設置不合理為低價征地提供了“法律空間”。我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式主要是“產值倍數(shù)法”，即征用土地補償費為該土地被征前3年平均年產值的6～10倍;安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4～6倍，各地可據(jù)具體情況加以調整，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過該土地被征前3年平均年產值的30倍。且不論“產值倍數(shù)法”本身是否合理，就補償標準而言，它是一個值域，并不固定，在缺乏監(jiān)督約束的情況下，加之農民缺乏與之討價還價的能力，地方政府可以在補償標準要求的范圍內隨意確定標準，但這并沒違反法律，從某種意義上說，這樣的制度安排為政府的低價征地提供了“法律空間”。

其次，“公共利益”界定不清為擴張征地提供了“法律空間”。我國《土地管理法》規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收……”，可見“公共利益”是土地征收合法與否的審查標準，對“公共利益”的明晰界定是防止征地權濫用的工具。但迄今為止，我國的法律并沒有對“公共利益”做出明確規(guī)定，這就為地方政府任意解釋“公共利益”的概念、濫用征地權提供了“法律空間”。大量營利性商業(yè)項目和開發(fā)區(qū)用地都被冠以“公共利益”的名義被征用，“公共利益”反而成了部分地方政府侵害農民土地權益的借口。

(四)征地約束機制不健全，使地方政府行為偏離得以最終實現(xiàn)。

首先，正如前面所論述過的，我國的《土地管理法》是用“公共利益”來限制地方政府的征地行為的。但因法律并沒對公共利益進行明確界定，該約束機制難以奏效。其次，我國的《行政訴訟法》不能處理地方政府在征地過程中的行政行為，更弱化了對地方政府的行為約束，降低了政府官員違法征地損害農民權益的機會成本。

四、征地過程中保護農民權益的應有之舉

上文已指出，在征地過程中，受利益最大化目標的驅動，地方政府的行為選擇往往會偏離農民權益保障目標，而其行為偏離之所以能實現(xiàn)，根本在于相關制度設計不合理，沒有形成對地方政府行為選擇的制衡與約束機制。因此，保障農民權益關鍵在于限制地方政府的自由裁量權。為此，必須從法律上賦予農民一定的權利，關鍵在于應在征地過程中確保失地農民的知情權、參與權、異議權和司法救濟權。具體可以從以下幾個方面著手。

(一)強化農地承包經營權，嚴格界定“公共利益”。

如前所述，一方面，法律賦予地方政府的征地權使得農民集體的土地收益權能和處分權能在很大程度上已被弱化;另一方面，地方政府的征地權又因“公共利益”界定不清而被濫用，從而使得農民權益得不到有效保障。因此，在征地過程中保護農民權益的關鍵在于:首先，要從法律上賦予農民借以保護其各項土地收益的權利，考慮到農地的特殊地位，筆者認為可以強化農地承包經營權，即將承包經營權物權化，把具有不完全債權性質的土地承包經營權塑造成一種完整的民法物權，以此改變農地產權的虛無狀態(tài)，增強農民集體的談判能力。其次，要嚴格界定“公共利益”，可采取概括式與列舉式并舉的立法技術進行立法規(guī)定，按照《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定對公共利益用地進行細化，只有明確、細化可征地類型，才能從根本上杜絕征地權的濫用，從征收目的上保證失地農民權益不受或少受損害。

(二)規(guī)范政府征地審批制度，將上級主管部門審批改為人大審核。

要保證被征土地符合“公共利益”目的，除應嚴格界定“公共利益”外，還應在征地審批制度上下足功夫。為此，我們可以借鑒國外多數(shù)國家和地區(qū)的農地征收由國會或州議會審核的辦法，將現(xiàn)行的土地征收由上級主管部門審批改為人大審核，地方政府因“公共利益”需征地的，必須向人民代表大會提出申請，由人大審核擬征土地是否符合公共利益目的，并就征地面積、價格是否合理提出意見，以避免上級主管部門審批所帶來的政府內部同一系統(tǒng)監(jiān)督機制變異失效的弊病，從而更有效地對地方政府的征地行為進行監(jiān)督。另外，審批通過后，地方政府必須就征地的具體用途、面積等詳細內容進行公告，這樣一方面可以確保被征地農民的知情權，另一方面也可以達到由征地當事人對地方政府行為進行補充監(jiān)督的目的。

(三)完善征地聽證程序，實行包括征地行為在內的強制性聽證程序。

為更好地防止征地權濫用、保障失地農民的權益，一方面，應將我國目前實行的選擇性聽證程序設定為法定的強制性程序，以更好地審查和調整地方政府行政部門的征地行為。聽證會由立法機關舉行，參與者應包括法律工作者、公眾以及被征地農民等，保證被征地農民的廣泛參與權。另一方面，應增加聽證范圍，根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》第3條和第12條關于“征地補償安置聽證制度”的規(guī)定，聽證范圍僅包括擬定或者修改區(qū)域性征地補償標準的聽證和擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的聽證兩個方面，并不包括對征地行為本身(即征地行為是否符合“公共利益”的目的以及是否符合法律規(guī)定的程序等)的聽證，而這恰恰是保障農民土地權益最關鍵的環(huán)節(jié)。因此，筆者認為，應將我國的征地聽證程序擴展到征地的各個階段，至少應包括對征地是否符合“公共利益”的聽證、征地程序合法性聽證以及征地補償安置方案聽證等。地方政府必須嚴格執(zhí)行聽證會達成的決議，若因聽證會上各方意見分歧較大而不能達成協(xié)議的，可由專門的司法機關進行評判。實行包括征地行為在內的強制性聽證程序，不但能賦予被征地農民廣泛的參與權與異議權，還能為被征地農民提供了一個表達意愿和利益訴求的機會，從而能最大程度地保障被征地農民權益。

(四)完善司法救濟程序。

《行政復議法》第6條及第31條第2款規(guī)定，土地所有人或使用人對國務院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的征地決定不服的，可申請行政復議，行政復議的決定為最終裁決;第14條規(guī)定，對國務院有關部門或者人民政府作出的有關征地具體行政行為不服的，可向作出該具體行政行為的國務院部門或者省人民政府申請行政復議。這樣的規(guī)定難免造成政府“自己做自己的法官”，缺乏公正性。鑒于此，筆者認為，當被征地農民對征地目的、征地程序、征地補償安置辦法等有爭議時，應允許其向法院起訴，尋求司法救濟。在土地被征用前，針對征地行為本身(即土地征收行為是否符合公共利益目的)，如果土地征收方案審批中存在超越權限、濫用權限的問題或在征收過程中違反了司法程序等，則土地征收行為應被認定為違法，并予以撤銷。在土地被征后，如果地方政府沒能在規(guī)定期限內使用土地，或隨意改變土地用途以及拖欠補償安置費等，農民集體有權以土地所有人或利害關系人的身份向法院提出撤銷征地并收回所有權的訴求。

［1］張良悅:《地方政府土地征用中的非市場化行為分析》，載于《農村經濟》2007年第3期。

［2］錢忠好、曲福田:《規(guī)范政府土地征用行為切實保障農民土地權益》，載于《中國農村經濟》2004年第12期。

［3］胡茂:《我國現(xiàn)行土地征用制度安排下的政府行為分析》，載于《農村經濟》2006年第10期。

［4］錢忠好、曲福田:《中國土地征用制度:反思與改革》，載于《中國土地科學》2004年第5期。

［5］劉東、張良悅:《土地征用的過度激勵》，載于《江蘇社會科學》2007年第1期。