徐東華

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

黨的十八大及十八屆三中全會的陸續(xù)召開，不僅描繪了中國夢的偉大愿景及其實施路線圖，也進一步吹響了深化改革的“號角”。中國夢的實現程度，關鍵取決于各級政府率領全國人民所能干出的實績水平高低。為此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“嚴格績效管理，突出責任落實?！蹦敲?，當前我國政府績效管理發(fā)展現狀如何？應該運用什么管理理論來指導、推動政府績效管理改革實踐？本文根據理論聯系實際原則，先探討戰(zhàn)略性績效管理的歷史演進及思想本質，再據此梳理我國政府績效管理的現實困境，并提出相應的改革思路及對策。

一、績效管理在管理中的地位

自1911年“科學管理之父”弗雷德里·泰勒因提出科學管理理論而標志著管理學誕生以來，管理思想伴隨社會、經濟的快速發(fā)展及管理實踐的不斷推進迅猛發(fā)展，各種管理學派如雨后春筍般涌現，“百花齊放”、異彩紛呈。至今，管理理論“叢林”枝繁葉茂、郁郁蔥蔥。而各種管理流派無一不與績效管理密切相關，都涉及到績效管理及提升問題?？梢哉f，一部百余年管理思想的發(fā)展史，也是一部績效管理思想的演變史。

現代管理學大師彼得·德魯克明確闡釋了管理、績效管理與人力資源管理之間的關系。他認為，管理是一種實踐，其本質不在于“知”而在于“行”；其驗證不在于邏輯，而在于成果；其唯一權威就是成就。[1]管理之所以會產生、存在并發(fā)展，就是因為它專注于績效。而且，管理具有三項同等重要的任務：（1）達成組織特定的使命及目標；（2）使工作富有生產力，并使員工取得成就；（3）增強企業(yè)的社會影響力和社會責任。[2]可見，績效管理在管理中具有至關重要的特殊地位。而在現代學科體系中，績效管理屬于人力資源管理范疇，是人力資源管理的核心職能，而人力資源管理又是現代管理的核心內容。由此，績效管理是現代管理的重中之重、核心之“核心”。管理者幾乎所有活動，都是圍繞如何提高組織及員工績效而展開的。

二、戰(zhàn)略性績效管理的歷史演進

績效是指組織及個人的履職表現和工作任務完成情況，是組織期望的為實現其目標而展現在組織不同層面上的工作行為及其結果，它是組織的使命、核心價值觀、愿景及戰(zhàn)略的重要表現形式?？冃欠謱哟蔚模鶕缓饬啃袨橹黧w，績效可劃分為組織績效、群體績效和個人績效。這三種績效至上而下是層層分解的，而從下往上是逐層支撐的。組織績效必須通過部門及個人績效才能完全實現，個人績效雖然最容易實現，但是組織績效的戰(zhàn)略價值最高，因此是管理追求的最終目標。隨著管理實踐與理論的發(fā)展，組織績效實踐與思想經歷了從績效評價、到績效管理、再到戰(zhàn)略性績效管理的發(fā)展演變過程。

1.績效評價階段（20世紀70年代之前）?？冃гu價（performance appraisal，PA）通常也稱作績效考核，績效評估，是評價主體應用一定的方法對評價對象在一定時期內的績效進行評判的過程。20世紀70年代之前的漫長時期，都是績效評價的主導時期?？冃гu價自古有之，不過早期主要應用于軍隊和政府組織中，那是因為軍隊和政府組織規(guī)模龐大、地理位置分散，具有官僚科層制結構，必須通過績效評價把那些工作表現出色的官員甄別出來，將之提拔到高層崗位上。例如，我國早在戰(zhàn)國、秦、漢時期就采用“上計制”考核官員政績，即地方官員定期向朝廷呈送上計文書，報告轄區(qū)內的治理狀況。古代組織的績效評價基本都是非正規(guī)性評價，具有很大的主觀隨意性。

有規(guī)律的常規(guī)績效評價在19世紀末、20世紀初的美國已經蔚然成風?？茖W管理理論的創(chuàng)始人泰勒及其追隨者、“動作研究之父”弗蘭克·B·吉爾布雷思等人對績效評價進行了有目的、有計劃的探索和實踐。為了提高工人的勞動生產率，他們對工人的工作及動作進行細致、科學地分析，獲得“最佳唯一的”（one best way）工作方法，并將之固化下來，形成規(guī)范的工作制度，要求工人嚴格遵照執(zhí)行；而且，重視評價工人的工作產量，實施“計件工資制”，以加強員工激勵，根據工人經績效評價后的實際工作表現，而不是按工作類別來支付工資。[3]早期績效評價的功利主義價值取向、一味追求工作效率的做法，最后導致了工人的不滿和厭煩，罷工此起彼伏。

第二次世界大戰(zhàn)后，隨著世界經濟的復蘇及管理實踐的發(fā)展，績效評價也迅速發(fā)展，主要體現在兩個方面：其一，有規(guī)律實施績效評價的組織大幅增加。研究數據表明，到50年代早期，美國已經有61%的組織有規(guī)律地實施績效評價，遠遠地超過二戰(zhàn)剛結束時的15%的比例，而且有50%～75%的大公司實施了績效評價；而在歐洲，實施績效評價的大公司的比例也于60年代達到了50%～75%。[4]其二，績效評價的對象也從僅重視員工評價向同時重視員工和組織兩方面評價方向發(fā)展，組織績效評價成為績效評價的另一個重點。例如，美國約翰遜總統(tǒng)于1965年頒布總統(tǒng)令，要求所有聯邦政府部門實行“計劃——項目——預算制度”（PPBS），以加強總統(tǒng)對聯邦政府各部門行政活動和預算的績效控制。[5]部門預算控制及效果評價一直主導著60年代前后時期美國政府的績效評價。該時期績效評價仍以效率評價為主線，而且側重于財務指標的考核。這種片面、狹隘的績效評價越來越跟不上社會經濟發(fā)展的步伐。

而事實上，早期績效評價“見錢不見人”的做法及其危害已引起有關方面的關注，尤其是管理學家和心理學家一直在探尋解決問題的良方。也正是這種探索過程，促使績效管理思想逐漸萌芽和產生，并推動績效評價向績效管理轉變。因此，績效評價的發(fā)展演變過程，也正是績效管理的孕育與成熟過程。

20世紀二三十年代，美籍澳大利亞人喬治·埃爾頓·梅奧主持了著名的“霍桑實驗”，揭開了組織中人的行為研究的序幕，并據此提出人際關系學說，奠定了行為科學的根基。人際關系學說注重人的因素和非正式組織的影響，強調滿足員工各種社會需求，并通過內在激勵驅使員工好好工作，以提升員工績效。人際關系學說和行為科學突破了科學管理理論單純重視員工效率評價的思維定勢，延伸和拓寬了績效評價的視野、充實了績效評價的思想內容，再加上受美籍奧地利學者L.V.貝塔朗菲（L.Von.Bertalanffy）于40年代所創(chuàng)立的系統(tǒng)論思想的影響，促使績效管理思想發(fā)酵和萌芽。而且，德魯克于1954年出版的《管理的實踐》一書，提出了目標管理思想。目標管理融合了科學管理理論與人際關系學說兩者的優(yōu)點，既“重視物”，也“重視人”，強調員工自我管理，支持員工參與目標制定，并通過監(jiān)控和評價目標實現程度以優(yōu)化管理過程，從而從思想和工具準備上進一步支撐與推動了績效管理思想的形成和發(fā)展。

2.績效管理階段（20世紀70—90年代）。不容置疑的是，在早期經濟發(fā)展水平相對落后、社會環(huán)境比較穩(wěn)定和明了的農業(yè)時代和工業(yè)時代，傳統(tǒng)的績效評價對于促進組織管理和發(fā)展還是發(fā)揮了重要作用。但是，70年代之后，隨著經濟全面復蘇與繁榮，世界開始轉型和發(fā)生巨大變化，社會環(huán)境也日益復雜，僅側重于財務指標的“秋后算賬式”的傳統(tǒng)績效評價已明顯不能適應新形勢下社會與經濟發(fā)展的需要。因此，績效管理日益受到管理研究者及實踐者們的重視，并開始取代績效評價?？冃Ч芾頃r代已經到來。

績效管理（performance management，PM）是指識別、衡量及開發(fā)個人、團隊和組織績效，并使之與組織組織目標保持一致的一個持續(xù)性過程。[6]顯然，績效管理是在績效評價的基礎上產生的，兩者既有聯系，又有區(qū)別。績效管理是一個完整的管理過程，注重信息的溝通和績效目標的達成，伴隨管理活動的全過程；而績效評價只是績效管理中的一個環(huán)節(jié)，重視評價考核，只出現在特定的時期，只是事后評價。可見，在績效管理階段，績效評價不僅沒有被拋棄，反而得到了發(fā)展，這主要體現為：一是在保留財務指標評價的同時，開始引入非財務指標評價；二是探索與組織戰(zhàn)略建立聯系，比如80年代出現的關鍵績效指標就是嘗試以戰(zhàn)略為導向，通過承接和分解依次構建組織、部門及個人績效指標，以實現績效評價與組織戰(zhàn)略之間的協(xié)同。

從績效評價發(fā)展到績效管理，是組織績效實踐及思想的重大進步，但是由于受當時經濟發(fā)展水平及管理理念及工具的制約，績效管理仍存在一定的局限性。它雖然已經開始嘗試與組織戰(zhàn)略建立聯系，以提高自身戰(zhàn)略地位，但是由于當時缺乏科學、合適的配套理念及工具，還不能實現與組織戰(zhàn)略之間的“無縫”聯接，仍局限在運營管理范圍之內，主要還是側重于事務性管理或任務管理，因此對組織的價值貢獻仍比較有限。

3.戰(zhàn)略性績效管理階段（20世紀90年代以來）。90年代以來，隨著知識經濟時代的來臨，全球化程度不斷加深，科學技術突飛猛進，信息網絡廣泛應用，社會經濟快速發(fā)展，市場競爭日趨激烈，無形資產的作用日漸凸顯，不確定復雜因素持續(xù)增多，人們對以財務指標為主的傳統(tǒng)績效評價模式提出了質疑。為適應新形勢下新的發(fā)展要求，組織必須高度關注戰(zhàn)略管理，統(tǒng)籌、協(xié)調人、財、物、時間及信息等各種資源，聚焦并服務于核心戰(zhàn)略的實施，持續(xù)提升組織競爭優(yōu)勢。因此，基于組織戰(zhàn)略的績效管理，即戰(zhàn)略性績效管理應運而生。

1990年，哈佛大學商學院的羅伯特·卡普蘭教授和諾蘭諾頓的執(zhí)行總裁戴維·諾頓帶領一個研究小組對12家公司進行了為期一年的研究，以探求一種新的績效評價方法。1992年，他們將研究結果進行了全面總結和提煉，并在《哈佛商業(yè)評論》（1—2月號）上發(fā)表了《平衡計分卡——驅動業(yè)績的衡量體系》一文，標志著平衡計分卡（the Balanced Scorecard，BSC）正式問世。平衡計分卡從客戶、內部業(yè)務流程以及學習與成長等幾個層面豐富和拓展了績效評價指標，彌補了傳統(tǒng)財務指標的不足，促使企業(yè)在了解財務結果的同時，能對自己在增強未來發(fā)展能力方面取得的進展進行監(jiān)督。[7]此后，兩位大師不斷完善和發(fā)展平衡計分卡理論，陸續(xù)出版了五部專著，促使其從最初只用于績效評價，后來用于績效管理，至今再發(fā)展成為一套能夠將戰(zhàn)略與運營有效聯系起來的綜合戰(zhàn)略管理體系。[8]平衡計分卡理論及工具的產生與發(fā)展，使得績效管理與組織戰(zhàn)略之間的“無縫”對接成為必然趨勢，促進了戰(zhàn)略性績效管理的產生與發(fā)展。

從績效評價、到績效管理，再到現在的戰(zhàn)略性績效管理，組織績效實踐及思想經歷了從非正規(guī)到正規(guī)、從經驗到科學、從封閉到開放、從片面到全面、從分化到融合的蛻變過程。今后，戰(zhàn)略性績效管理將進一步向科學化、可操作化方向發(fā)展。

三、戰(zhàn)略性績效管理的思想本質

戰(zhàn)略性績效管理（strategic performance management，SPM）是指組織及其管理者在組織的使命與核心價值觀的指引下，為達成愿景和戰(zhàn)略目標而進行績效計劃、績效實施（含績效監(jiān)控與輔導）、績效評價（含績效審計）、績效報告以及績效反饋的循環(huán)過程，其目的是為了確保組織成員的工作行為和工作結果與組織期望的目標保持一致，通過持續(xù)提升個人、部門以及組織的績效水平，最終實現組織的戰(zhàn)略目標。戰(zhàn)略性績效管理是戰(zhàn)略性人力資源管理的核心，隨著戰(zhàn)略性人力資源管理不斷發(fā)展，績效管理思想也獲得了“解放”，不再拘泥于自身，而是把注意力轉向并集中于組織戰(zhàn)略，以及與戰(zhàn)略性人力資源管理其他各項管理職能的相互協(xié)調上。戰(zhàn)略性績效管理與績效管理的最大區(qū)別是：前者側重于推進戰(zhàn)略管理，而后者側重于推進運營管理。

戰(zhàn)略性績效管理既不是全面質量管理，目標管理，也不是時間管理，不過包含有這幾個方面的內容。它要求管理者在過程前就關注質量，否則到過程結束再重視質量則為時已晚；要求管理者制定并明確目標，并采取一系列行動確保目標的達成；促使管理者行為過程的時間管理，準確把握推進每個環(huán)節(jié)的最佳時機。戰(zhàn)略性績效管理與戰(zhàn)略管理之間關系尤為密切，在很大程度上它是戰(zhàn)略管理的重要組成部分。戰(zhàn)略管理一般包括戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實施以及戰(zhàn)略評估與控制四個過程，而戰(zhàn)略性績效管理的幾個主要環(huán)節(jié)，至少與戰(zhàn)略管理的“后端”即戰(zhàn)略實施、戰(zhàn)略評估與控制兩個過程具有極其密切的聯系，是這兩個過程的具體執(zhí)行和落實活動。因此，戰(zhàn)略性績效管理是有效實施組織戰(zhàn)略的不可或缺的環(huán)節(jié)及手段。

四、對我國政府績效管理改革的相關啟示

（一）我國政府績效管理實踐探索及現實困境

改革開放以來的很長一段時期內，我國政府僅重視績效評價實踐探索及制度建設。這種狀況一直到2008年才有所改變，績效管理開始進入政府工作的視野，出現在中央文件之中。2008年，黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中提出：“推行政府績效管理和行政問責制度?！边@是中央文件中第一次正式提到“績效管理”這一術語。至此，政府績效管理制度上升為國家政策，成為政府關注的問題。為進一步指導、協(xié)調和推進政府績效管理工作，2011年3月，國務院批復同意建立政府績效管理工作部際聯席會議制度，由監(jiān)察部、中央組織部、中央編辦、發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部（公務員局）、審計署、統(tǒng)計局、法制辦等9個部門組成聯席會議，辦公室設在監(jiān)察部。不久后，監(jiān)察部印發(fā)了《關于開展政府績效管理試點工作的意見》，并經國務院批準，同意北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市、深圳市等8個地區(qū)進行地方政府及其部門績效管理試點，國土資源部、農業(yè)部、質檢總局進行國務院機構績效管理試點，發(fā)展改革委、環(huán)境保護部進行節(jié)能減排專項工作績效管理試點，財政部進行財政預算資金績效管理試點，為全面推行政府績效管理制度探索積累經驗。按照國家關于推行政府績效管理制度的要求，各地各部門出臺了相應的政府績效管理政策，以規(guī)范政府績效管理工作。為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會關于改革和完善干部考核評價制度的精神，促進各級領導干部樹立正確的政績觀，2013年12月，中央組織部出臺了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，進一步要求，“政績考核要突出科學發(fā)展導向”，“對限制開發(fā)區(qū)域不再考核地區(qū)生產總值”，而且，“選人用人不能簡單以地區(qū)生產總值及增長率論英雄”。可見，我國政府績效管理不斷向科學化、規(guī)范化及常態(tài)化方向發(fā)展。

然而，當前我國政府績效管理仍存在一些突出問題：一是理念滯后。盡管中央出臺的相關政策提出，推進政府績效管理，但是實際情況卻不容樂觀，多數組織仍以績效評價及傳統(tǒng)的績效管理為主，戰(zhàn)略性績效管理不僅在思想上尚未受到真正重視，實踐中也未得到充分落實。二是與政府愿景及戰(zhàn)略脫節(jié)。許多組織仍缺乏清晰的使命、核心價值觀、愿景與戰(zhàn)略陳述，致使績效管理與之脫節(jié)，從而還停留在事務性管理水平上，無法回應和“服務”于組織愿景及戰(zhàn)略實施。三是體系與法律不健全。許多組織仍缺乏系統(tǒng)性思考，采取“設定目標——秋后算賬”片面管理方式，僅重視績效評價而忽視績效管理；而且，績效管理法治化水平不高，缺乏專項法律支撐，從而難以形成良好的績效管理長效機制。四是工具與技術落后?？冃Ч芾砣狈ο冗M、科學的工具與技術支撐，習慣于按往常慣例與經驗進行管理，工具比較落后。此外，績效文化、管理機構與隊伍建設也比較滯后，諸如“四風”（官僚主義、形式主義、享樂主義、奢靡之風）、政出多門、隊伍專業(yè)素養(yǎng)薄弱等問題，也制約著政府績效管理實施及績效改進。

（二）我國政府績效管理改革的主要思路及對策

我國政府應該應用戰(zhàn)略性績效管理理論及工具，大力推進績效管理改革與創(chuàng)新。建議從以下幾個方面入手：

第一，創(chuàng)新管理理念。政府不僅要由單純重視經濟增長的片面政績觀向全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀理念轉變，也要由片面重視績效評價的傳統(tǒng)管理理念向全面重視戰(zhàn)略性績效管理的先進管理理念轉變。管理實踐表明，績效不是“考”出來的，而是“管”出來的。只關注“秋后算賬式”的績效評價難以真正提升政府績效，只有重視績效計劃、績效實施、績效評價、績效反饋及績效溝通的循環(huán)管理，才能確保政府績效產出與組織愿景及戰(zhàn)略目標高度一致。

第二，健全管理體系與法律。政府要改變單純重視績效評價的不良做法，構建并實施完整的戰(zhàn)略性績效管理系統(tǒng)，通過依次確定組織使命、核心價值觀、愿景和戰(zhàn)略，再開展績效計劃、績效實施、績效評價、績效反饋、績效溝通的循環(huán)式管理，確保政府績效從一開始就維持在較高水平狀態(tài)。而且，重視績效管理立法，提高其法制化水平?？山梃b美國聯邦政府的相關經驗。早在1993年，美國聯邦政府就頒布了《政府績效與結果法案》（GPRA），推行政府績效管理制度。2010年，美國國會又通過了《政府績效與結果修正法案》（GPRAMA），對《政府績效與結果法案》中存在的突出問題進行修正與完善，要求各聯邦機構向美國管理和預算署（OMB）與國會提交至少向后覆蓋四年的戰(zhàn)略規(guī)劃，同時規(guī)定至少每三年對戰(zhàn)略規(guī)劃修訂一次，并將之發(fā)布在部門網站上，接受社會各屆監(jiān)督；[9]與之配套的是，每個財政年度之初各機構必須向總統(tǒng)和國會提交一份年度績效計劃，明確年度績效目標和考核指標，年后提交一份年度績效報告，陳述年度績效計劃中確立的績效指標、特定工作完成及相應責任落實及追究情況。

第三，導入科學的管理工具。政府績效管理不僅要有先進的管理理念和制度基礎，也要有科學的管理工具與技術支撐。僅憑既有慣例及經驗來管理的做法已經不能適應現代管理的新要求，政府應該選用并導入當前世界上先進的，且被實踐證明行之有效的績效管理工具。建議積極推進平衡計分卡的中國化模式研究及實踐，以破解當下政府績效管理工具缺失及本領“恐慌”問題。平衡計分卡自1992年誕生起就顯現出了強大的生命力，《財富》雜志公布的世界1 000強公司中，有70%的公司使用了平衡計分卡系統(tǒng)；《哈佛商業(yè)評論》更是將平衡計分卡評為75年來最具影響力的戰(zhàn)略管理工具。鑒于其在理念上的先進性和應用上的有效性，許多政府組織將之應用到各自的戰(zhàn)略性績效管理體系中。研究表明，2004年美國約8%的地方議會、11個州政府以及10個聯邦政府機構已采用平衡計分卡；[10]2007年澳大利亞約11%的地方政府已推行平衡計分卡，約44%的地方政府正考慮采用該工具。[11]各級政府應該探索應用像平衡計分卡這種科學的管理工具，以推進政府績效管理工作。

第四，加強績效文化及隊伍建設。政府績效管理不應僅停留在制度及技術層面上，更應升華并深入到精神及意識層面，并解決管理隊伍存在的專業(yè)素養(yǎng)薄弱問題。政府不僅要努力創(chuàng)建高績效文化，優(yōu)化績效管理的“軟”環(huán)境，克服官僚文化、“人治”文化及特權意識，強化“顧客至上”的公共服務理念、廉潔高效的管理價值取向、注重實績和責任的行政氛圍；而且，優(yōu)先培養(yǎng)和打造一支掌握戰(zhàn)略性績效管理基本理論與實務能力的高素質專家隊伍，為政府績效管理工作提供堅強可靠的人才支撐。

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