● 邵勁風

行政審批是什么？

● 邵勁風

行政審批是政府對社會管理的手段之一，但政府對社會的管理邊界在哪里，即管到何種程度既能保證市場和社會活力又能承擔對社會的基本責任，這是一個需要理清的基礎(chǔ)問題。

行政審批是什么？如何定義行政審批，我們尚沒有形成明確的一般性認識。2001年10月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見的通知》（國發(fā)[2001]33號，以下簡稱《實施意見》）規(guī)定了行政審批事項設(shè)定的五原則，即合法原則、合理原則、效能原則、責任原則和監(jiān)督原則。同年12月，國務(wù)院審改辦（當時設(shè)在監(jiān)察部）以1號文件的形式，發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題>的通知》（國審改發(fā)[2001]1號），其中明確“《實施意見》所稱行政審批，是指行政審批機關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)、確認特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為?！币布础秾嵤┮庖姟分行姓徟膶嵤┲黧w既包括行政機關(guān)，也包括有行政審批權(quán)的其他組織；既包括準予從事特定活動的審批，也包括資格認定和民事確權(quán)等行為。該通知還明確地排除了一些事項，“行政機關(guān)對其內(nèi)部有關(guān)人事、財務(wù)、外事等事項的審批、決定不屬于《實施意見》所要求清理和處理的行政審批項目范圍?！贝送猓撏ㄖ獙τ诓块T設(shè)定行政審批也做了限制，“法律、法規(guī)和國務(wù)院的決定可以設(shè)定行政審批，規(guī)章在法定的權(quán)限范圍內(nèi)可以設(shè)定行政審批。”也即，只有在法律法規(guī)明確授權(quán)的情況下，各部門規(guī)章才能夠設(shè)立行政審批，否則各部門無權(quán)自行設(shè)定行政審批事項。

2002年和2003年，國務(wù)院先后兩次取消和調(diào)整行政審批事項，對原國家經(jīng)貿(mào)委行政審批項目審核工作進行了“解剖麻雀”式的個案分析，同時制定了一部規(guī)范政府對社會管理行為的法律。2003年8月第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《中華人民共和國行政許可法》，其中規(guī)定“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為”。與2001年所發(fā)布的《實施意見》一樣，該法律也排除了一些不屬于行政許可范圍的事項，“有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法”。同時，行政許可法第二章第十二條對行政許可的設(shè)定范圍也作了進一步規(guī)定：“下列事項可以設(shè)定行政許可：……（三）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；……（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項?！庇纱?，行政許可法對行政許可賦予了很寬泛的內(nèi)容。簡而言之，只要是法律和行政法規(guī)明確需要審批的行為，都可以是行政許可。曾參與行政許可法立法工作的周漢華介紹，當年行政許可法的立法意圖，是使所有的行政許可行為，不管叫什么名稱，都受行政許可法的調(diào)整，排除適用的范圍很小。因此，法學人士大多認為，行政許可和行政審批應(yīng)是同一概念，沒有本質(zhì)區(qū)別。

2004年是行政審批制度改革很關(guān)鍵的一年，這一年出臺了很多一直影響到今天的規(guī)范性文件，而實務(wù)界和法學界也是在這一年對行政審批概念的理解產(chǎn)生了分歧。7月1日行政許可法正式實施，僅僅一個月之后的8月2日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》（國辦發(fā)[2004]62號），通知規(guī)定“除現(xiàn)行法律、行政法規(guī)設(shè)定的繼續(xù)實施外，……根據(jù)現(xiàn)階段政府全面履行職能和有效實施管理的需要，經(jīng)國務(wù)院同意，對其中的211項暫予保留。這些項目，主要是政府的內(nèi)部管理事項，不屬于行政許可；隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，今后還將逐步取消或作必要的調(diào)整?！睆倪@一段表述來看，當時出現(xiàn)“非行政許可審批”的概念僅是基于客觀情況而采取的權(quán)宜之計。但從該通知印發(fā)十年后的今天來看，不但當時設(shè)定的一些非行政許可審批事項至今還在執(zhí)行，而且各部門又通過部門令、規(guī)章、通知等形式新設(shè)立了一批非行政許可審批事項。目前國務(wù)院各部門實際在執(zhí)行的非行政許可審批事項已經(jīng)達到了400多項，約占國務(wù)院各部門行政審批事項的1/3。

2013年兩會后，簡政放權(quán)成為新一屆政府開門的“頭等大事”。行政審批是什么，范圍有多大，仍然不甚明晰?，F(xiàn)實是，政府部門對社會的審批行為是通過行政許可和非行政許可審批兩種形式來完成的。很多部門的官方網(wǎng)站上只公開了行政許可事項，卻沒有公開非行政許可審批事項，有些明明是在行政許可范圍內(nèi)的審批行為，卻非要作為非行政許可審批事項。造成這一現(xiàn)象的主要原因是，行政許可是依法設(shè)定的審批行為，有嚴格的時限和行政救濟渠道，而非行政許可審批則沒有法律法規(guī)約束，操作起來更具靈活性。

根據(jù)中央精神，將權(quán)力暴露在陽光下，接受社會監(jiān)督，新一屆國務(wù)院審改辦開展了對行政審批事項的重新梳理工作，經(jīng)歷了與國務(wù)院各部門的反復(fù)核對，形成了一千余項的審批目錄清單。這個清單既是對當前各部門實際在執(zhí)行項目的整理，也是對下一步改革目標的鎖定，因此清單中不僅包括了依法設(shè)定的行政許可事項，也包括了以部門文件制定的非行政許可事項。與2001年國務(wù)院審改辦1號文件和《行政許可法》類似，本輪核對也將一些事項排除在了清單之外。一是國務(wù)院部門之間的審批事項，如財政部對其他部門預(yù)算申請的核準等。這與2001年《實施意見》和行政許可法中所排除的內(nèi)容基本相同。二是政府履行出資人義務(wù)和權(quán)力的事項，如國資委對國有資產(chǎn)使用的審核行為等。這也與國際上很多國家的做法相似，比如美國政府出資購買某公司后，政府對于該公司的控制行為實際上是在履行大股東的權(quán)力，與行政審批無關(guān)。三是政府單方面指定行為，例如無需公司申請，行政機關(guān)直接指定某機構(gòu)開展特定工作的行為。對于這類行為完全被排除在行政審批制度改革之外的情況，筆者認為有待進一步研究。如果是政府出資進行的活動，則可以看作是一種政府購買服務(wù)的行為，不列為行政審批事項。但是，目前大量政府指定的中介機構(gòu)從事的面向公民或企業(yè)的收費行為，從長遠看，當社會誠信體系健全后，這種單方面指定行為應(yīng)取消。即便是在目前，大部分指定行為應(yīng)引入競爭和社會評估，不宜由政府部門單方面且不透明地制定某個中介組織進行。因此，單方面指定行為應(yīng)一并納入行政審批制度改革的范疇。

減少行政審批事項僅僅是行政審批制度改革的起點，行政審批事項也并非越少越好，保持一定數(shù)量的審批事項是政府保證國家安全和更好管理社會的必須手段。行政審批制度改革的核心是讓保留的事項規(guī)范化并在有效監(jiān)督下運行，這種監(jiān)督和規(guī)范化的壓力不應(yīng)僅僅來自社會，而是應(yīng)該有專業(yè)人員和專門的機構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的問題進行系統(tǒng)研究并提出改進建議。也即，當社會或者行政相對人發(fā)現(xiàn)審批項目問題時，必須要有除審批機關(guān)以外的反饋和溝通渠道，有第三方機構(gòu)對其進行客觀研究和論證，該機構(gòu)應(yīng)有權(quán)向負責審批的部門或者更高的領(lǐng)導層提出改進建議。建立這樣的溝通機制非常必要。

（作者系中央編辦審改綜合組成員）