● 中國(guó)人民大學(xué)課題組

我國(guó)公共安全的現(xiàn)狀與分析

● 中國(guó)人民大學(xué)課題組

我國(guó)是災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，特別是近年來(lái)自然災(zāi)害、安全事故等頻發(fā)，給國(guó)家和社會(huì)造成巨大損失。目前，我國(guó)總體上公共安全形勢(shì)穩(wěn)定，對(duì)突發(fā)公共安全問(wèn)題的預(yù)防和處置進(jìn)步明顯。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，新型公共安全問(wèn)題逐漸增多，公共場(chǎng)所發(fā)生群死群傷的風(fēng)險(xiǎn)激增，矛盾糾紛導(dǎo)致的死傷問(wèn)題頻發(fā)，食品安全和虛擬社會(huì)安全問(wèn)題突出，涉外公眾安全保障有待加強(qiáng)。針對(duì)當(dāng)前轉(zhuǎn)型期公共安全問(wèn)題多發(fā)的嚴(yán)峻形勢(shì)，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“一案三制”的建設(shè)，強(qiáng)化事前預(yù)防和全方位動(dòng)態(tài)管控，重視對(duì)公眾的安全教育，加強(qiáng)與社會(huì)組織的合作，提高社會(huì)綜合治理能力。

一、加強(qiáng)預(yù)警預(yù)防自然災(zāi)害

我國(guó)自然災(zāi)害形勢(shì)嚴(yán)峻，呈現(xiàn)出三項(xiàng)特征：第一，災(zāi)害頻發(fā)，涉災(zāi)面廣，受災(zāi)人數(shù)多，民眾生命和財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重（詳見(jiàn)表1）；第二，自然災(zāi)害發(fā)生具有一定的周期規(guī)律與地域特征，需要加強(qiáng)預(yù)防和預(yù)警；第三，自然災(zāi)害具有跨區(qū)域、跨行業(yè)的特點(diǎn)，需要通過(guò)分類(lèi)管理與分級(jí)負(fù)責(zé)構(gòu)建科學(xué)防治體系。

表1 2009年-2013年全國(guó)自然災(zāi)害損失情況表

目前，我國(guó)實(shí)行以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，建立了中央、省、市、縣四級(jí)災(zāi)情上報(bào)的災(zāi)情管理系統(tǒng)，確?？篂?zāi)救災(zāi)工作能夠及時(shí)、有序和高效地開(kāi)展，在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害時(shí)取得了良好的成效。

自然災(zāi)害的預(yù)防和預(yù)警環(huán)節(jié)是重中之重。及時(shí)有效的預(yù)防和預(yù)警能夠防止災(zāi)難的發(fā)生，降低公眾的財(cái)產(chǎn)損失，減少人員傷亡，即使是在一些不可抗的情況下也能把損失降到最小。加強(qiáng)自然災(zāi)害的預(yù)防和預(yù)警，要求逐步構(gòu)筑起災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范系統(tǒng)，健全自然災(zāi)害立體監(jiān)測(cè)體系；完善災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)的信息發(fā)布機(jī)制，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)給公眾提供及時(shí)有效的科學(xué)避災(zāi)指導(dǎo)；加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；提升公眾災(zāi)害防范意識(shí)，形成積極的防災(zāi)氛圍。

二、事故災(zāi)難頻發(fā)，需強(qiáng)化安全監(jiān)管

我國(guó)事故災(zāi)難頻發(fā)，事故總量偏大，表現(xiàn)出三項(xiàng)特征：第一，由于監(jiān)管不力導(dǎo)致多發(fā)的事故災(zāi)難，需重視安全監(jiān)管工作，建立健全相關(guān)制度；第二，標(biāo)準(zhǔn)化程度不高導(dǎo)致運(yùn)轉(zhuǎn)水平低下，亟需樹(shù)立全面質(zhì)量管理的理念，提高標(biāo)準(zhǔn)化程度；第三，責(zé)任制落實(shí)不到位導(dǎo)致管理缺位，需要嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制，加強(qiáng)預(yù)防與整治。目前，在交通運(yùn)輸、煤礦安全、消防火災(zāi)等行業(yè)領(lǐng)域重特大事故多發(fā)。如山西隧道甲醇車(chē)追尾起火爆炸造成31人死亡，吉林寶源豐禽業(yè)公司發(fā)生火災(zāi)事故造成120人遇難，吉林吉煤集團(tuán)八寶煤業(yè)公司連續(xù)發(fā)生2起重大瓦斯爆炸事故造成36人死亡，山西省襄汾尾礦庫(kù)垮壩事故造成276人死亡①。

近年來(lái)，我國(guó)強(qiáng)化安全生產(chǎn)領(lǐng)域的管理和監(jiān)督，持續(xù)打擊非法違法行為，大力推進(jìn)安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治。2008年以來(lái)，全國(guó)的安全生產(chǎn)形勢(shì)呈現(xiàn)出“三個(gè)大幅下降、一個(gè)明顯提升”的特點(diǎn)，即事故總量大幅下降，重特大事故數(shù)量大幅下降，主要相對(duì)指標(biāo)如“億元GDP事故死亡率”、“道路交通萬(wàn)車(chē)死亡率”等大幅下降，安全生產(chǎn)整體水平明顯提升。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，要著力完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，健全督查安防和巡視制度，強(qiáng)化地方屬地監(jiān)管責(zé)任，依法嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，盡快建立健全生產(chǎn)領(lǐng)域安全監(jiān)管?chē)?guó)家標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)要落實(shí)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化安全監(jiān)管，嚴(yán)格按照流程和方式進(jìn)行安全管理和監(jiān)督，落實(shí)隱患排查治理責(zé)任制。

三、公共衛(wèi)生防控有力，需妥善應(yīng)對(duì)社會(huì)恐慌

公共衛(wèi)生事件頻出，且波及范圍大。一是致命性強(qiáng)，傳染病疫情、食物中毒、藥品安全等直接危及群眾的生命安全和健康；二是傳染性強(qiáng)，易擴(kuò)大涉災(zāi)面，加重社會(huì)負(fù)面影響；三是易導(dǎo)致社會(huì)恐慌，造成社會(huì)秩序失范、經(jīng)濟(jì)損失乃至人身傷害。

自2003年SARS疫情以來(lái)，我國(guó)逐步建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制和疾病預(yù)防控制機(jī)制。如防控傳染病，已建立“中國(guó)疾病預(yù)防控制傳染病監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)”，發(fā)生疫情及突發(fā)公共衛(wèi)生事件可及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告，提高了對(duì)傳染病及不明原因疾病的發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控能力，降低了傳染病流行和蔓延的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，完善醫(yī)療救助體系和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系。2013年全國(guó)食物中毒類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件與2012年同期相比，報(bào)告起數(shù)減少12.6%，中毒人數(shù)減少16.8%，死亡人數(shù)減少25.3%②。在應(yīng)對(duì)人傳染H7N9禽流感工作中，我國(guó)迅速建立起聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)疫情監(jiān)測(cè)，采取綜合性傳染源控制措施，使得全國(guó)疫情呈減緩趨勢(shì)，疫情擴(kuò)散態(tài)勢(shì)得到遏制。

公共衛(wèi)生事件促發(fā)的社會(huì)恐慌是導(dǎo)致社會(huì)秩序失范、經(jīng)濟(jì)損失乃至人身傷害的重要原因。首先，政府需妥善應(yīng)對(duì)社會(huì)恐慌，一方面完善官方權(quán)威信息發(fā)布制度，及時(shí)向全社會(huì)通報(bào)疫情信息和工作進(jìn)展，同時(shí)掌握輿論主導(dǎo)權(quán)，做好輿論引導(dǎo)和輿論監(jiān)督，消除公眾的恐慌情緒；另一方面完善物資供應(yīng)保障機(jī)制，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)確保物資的快速補(bǔ)給和充足供應(yīng)。其次，社會(huì)組織要加強(qiáng)協(xié)同工作，對(duì)公眾心理恐慌進(jìn)行疏導(dǎo)，增強(qiáng)公眾的心理承受能力和應(yīng)變能力，引導(dǎo)公眾理性應(yīng)對(duì)疫情，營(yíng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。最后，公眾在面對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)需保持理智，不信謠不傳謠。

四、社會(huì)安全形勢(shì)嚴(yán)峻，需增強(qiáng)全面動(dòng)態(tài)管控

我國(guó)社會(huì)安全狀況表現(xiàn)出三大特點(diǎn)：第一，社會(huì)安全事件突發(fā)性強(qiáng)，控制力不足，易導(dǎo)致社會(huì)恐慌；第二，社會(huì)安全事件的產(chǎn)生有其連帶的社會(huì)管理根源，需加強(qiáng)社會(huì)綜合治理；第三，在社會(huì)安全事件的處置中，人力與物力籌備亟待加強(qiáng)。

近年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)社會(huì)治安防控體系建設(shè)，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)打擊行動(dòng)和重點(diǎn)地區(qū)的排查整治，取得較好的成效。例如，全國(guó)公安機(jī)關(guān)近年來(lái)持續(xù)開(kāi)展緝槍制爆專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)，有效遏制了涉槍涉爆犯罪高發(fā)勢(shì)頭，2009年至2013年5年間，全國(guó)持槍犯罪、爆炸犯罪案件年均分別下降35%和25%③。

針對(duì)社會(huì)安全的嚴(yán)峻形勢(shì)，政府要重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)面動(dòng)態(tài)管控。首先，建立立體化社會(huì)治安防控體系，探索風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的動(dòng)態(tài)警務(wù)模式，形成動(dòng)靜結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的巡邏防控網(wǎng)絡(luò)；其次，加強(qiáng)社區(qū)的安全防控建設(shè)。社會(huì)公眾需開(kāi)展群防群治，對(duì)社會(huì)安全環(huán)境進(jìn)行整體防控，加強(qiáng)防控工作的針對(duì)性、有效性和預(yù)見(jiàn)性，切實(shí)提升社會(huì)面動(dòng)態(tài)管控和快速反應(yīng)能力。

五、公共場(chǎng)所群死群傷風(fēng)險(xiǎn)激增，亟待加強(qiáng)城市綜合風(fēng)險(xiǎn)治理能力

公共場(chǎng)所群死群傷日益突出。第一，風(fēng)險(xiǎn)概率雖小，但絕對(duì)個(gè)案多；第二，公共場(chǎng)所群死群傷現(xiàn)象具有“窗口效應(yīng)”，與公眾生活緊密相關(guān)，易成為公眾關(guān)注熱點(diǎn)；三是公共場(chǎng)所群死群傷的可預(yù)見(jiàn)性強(qiáng)。

近年來(lái)我國(guó)公共場(chǎng)所突發(fā)安全事件導(dǎo)致群死群傷現(xiàn)象顯著增多。全國(guó)發(fā)生多起公共場(chǎng)所電梯事故，例如2011年北京地鐵站自動(dòng)扶梯發(fā)生故障致1死30傷；城市馬路塌陷時(shí)有發(fā)生，如2012年哈爾濱市突發(fā)馬路塌陷造成路人2死2傷；公共場(chǎng)所因人口高度密集，踩踏事故造成群死群傷風(fēng)險(xiǎn)激增，如2014年寧夏西吉清真寺發(fā)生嚴(yán)重踩踏事件致14死5傷。

加強(qiáng)城市綜合風(fēng)險(xiǎn)治理能力，要求定期、持久地開(kāi)展城市安全評(píng)估工作，排查安全隱患，加強(qiáng)對(duì)城市綜合風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防；強(qiáng)化職能部門(mén)的聯(lián)動(dòng)性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源、科學(xué)決策、快速處置；持續(xù)開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備建設(shè)，確保其可用性和實(shí)用性；鼓勵(lì)公眾參與，通過(guò)有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，形成全民聯(lián)動(dòng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理格局。

六、糾紛矛盾導(dǎo)致死傷事件多發(fā)，亟待強(qiáng)化矛盾排查化解工作

糾紛矛盾致死傷事件凸顯。第一，糾紛矛盾的潛伏性強(qiáng)；第二，糾紛矛盾的發(fā)生具有征兆性；第三，糾紛矛盾是社會(huì)治理不善引發(fā)的公共安全問(wèn)題，易造成惡性人為死傷事件，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

新時(shí)期，由于矛盾糾紛而導(dǎo)致人員傷亡事件頻頻發(fā)生。城管暴力執(zhí)法與商販暴力抗法使雙方產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)引發(fā)的傷亡事件屢見(jiàn)不鮮；相關(guān)部門(mén)房屋拆遷時(shí)與住戶(hù)發(fā)生矛盾引發(fā)住戶(hù)自殘自焚等死傷事件時(shí)有發(fā)生；因患者和醫(yī)生之間的醫(yī)療糾紛導(dǎo)致“醫(yī)鬧”和“醫(yī)患”傷亡事故激增。一系列因矛盾糾紛而人為造成的死傷事件嚴(yán)重影響社會(huì)和諧和穩(wěn)定，為我國(guó)社會(huì)安全治理敲響了警鐘。

糾紛矛盾的防治需要依靠制度建設(shè)，轉(zhuǎn)變工作方式，重點(diǎn)關(guān)注極端個(gè)體，綜合運(yùn)用社會(huì)治理手段來(lái)排查糾紛與化解矛盾。要重視和強(qiáng)化矛盾糾紛的排查和化解工作，有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。集中力量開(kāi)展矛盾糾紛大調(diào)解行動(dòng)，以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解相互銜接配合，綜合運(yùn)用多種手段化解社會(huì)矛盾糾紛。

七、食品安全問(wèn)題突出，需建立全程可追溯制度

食品安全問(wèn)題事關(guān)公民利益，當(dāng)前呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：第一，直接危及人民群眾的生命安全和健康；第二，易引發(fā)社會(huì)恐慌，動(dòng)搖社會(huì)公信力；第三，分段監(jiān)管不善是食品安全問(wèn)題多發(fā)的首因，需通過(guò)制度設(shè)計(jì)與機(jī)構(gòu)整合來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)的聯(lián)動(dòng)性。

我國(guó)近年來(lái)食品安全問(wèn)題突出。例如，以三鹿奶粉事件為代表的中國(guó)奶制品污染事件給民眾特別是嬰幼兒的健康造成嚴(yán)重的損害。2013年我國(guó)食品監(jiān)管部門(mén)與公安機(jī)關(guān)密切配合，持續(xù)開(kāi)展了保健食品“四非”、藥品“兩打兩建”、“打四黑除四害”、“打擊食品犯罪保衛(wèi)餐桌安全”等一系列專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，取得顯著成效。經(jīng)過(guò)各部門(mén)持續(xù)不斷的打擊整治，我國(guó)食品安全形勢(shì)總體好轉(zhuǎn)，但食品安全違法犯罪仍多發(fā)易發(fā)，新的問(wèn)題仍不斷出現(xiàn)，打擊整治任務(wù)依然繁重艱巨。

目前食品安全違法犯罪成本低，因此要實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全問(wèn)題的“零容忍”。首先，強(qiáng)化對(duì)食品安全的監(jiān)管，增強(qiáng)部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)性，有效整合內(nèi)部資源，實(shí)現(xiàn)食品從田間到市場(chǎng)全程無(wú)縫監(jiān)管和質(zhì)量可追溯；其次，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，形成互聯(lián)互通的食品安全質(zhì)量追溯信息平臺(tái)，推進(jìn)食品安全可追溯制度的建設(shè)和完善；第三，建立有序的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化公眾監(jiān)督的意識(shí)，全面加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

八、互聯(lián)網(wǎng)安全問(wèn)題凸顯，需加強(qiáng)對(duì)虛擬社會(huì)的安全監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)安全問(wèn)題是新生的公共安全陣地。一是“虛擬社會(huì)”的無(wú)邊界與多中心特征，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)安全問(wèn)題凸顯，虛擬社會(huì)犯罪事件頻發(fā)，需強(qiáng)化法制和監(jiān)管；二是互聯(lián)網(wǎng)安全事件的突發(fā)性強(qiáng)，控制力弱，危害性大；三是虛擬社會(huì)的安全問(wèn)題根源于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的公共安全管理，需堅(jiān)持虛實(shí)結(jié)合的原則，加強(qiáng)“虛擬社會(huì)”與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的有效聯(lián)動(dòng)。

隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)展，一些不法分子將犯罪活動(dòng)轉(zhuǎn)移到“虛擬社會(huì)”中來(lái)，例如近年來(lái)發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)詐騙行為，使民眾遭受財(cái)產(chǎn)損失；境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力利用網(wǎng)絡(luò)傳播的方式煽動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)，制造“信息恐怖活動(dòng)”，引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂。我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域采取了一系列措施進(jìn)行安全管理，如“金盾工程”的內(nèi)容之一就是致力于監(jiān)控和保障信息網(wǎng)絡(luò)的安全④。日前全國(guó)集中開(kāi)展的打擊網(wǎng)絡(luò)有組織制造傳播謠言等違法犯罪專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，有效凈化了網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

目前，互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)安全問(wèn)題依然突出，特別是網(wǎng)絡(luò)金融犯罪嚴(yán)重。針對(duì)“虛擬社會(huì)”的法制和監(jiān)管相對(duì)薄弱的現(xiàn)狀，要繼續(xù)完善適用于互聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，并加以嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)，加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲罰力度；提升管理人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平，充分運(yùn)用技術(shù)手段保護(hù)公眾個(gè)人信息隱私的安全，抵御不法分子的網(wǎng)絡(luò)攻擊，維護(hù)虛擬社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

九、涉外公共安全事件逐漸增多，需強(qiáng)化公民涉外安全保障工作

涉外公共安全事件隨著海外活動(dòng)的增多而越來(lái)越受重視。第一，涉外公共安全事件控制力弱，容易多點(diǎn)爆發(fā)；第二，涉外公共安全事件具有重大傳播效應(yīng)，具有國(guó)家形象的“窗口效應(yīng)”，易危及國(guó)家的國(guó)際形象；第三，涉外公共安全事件的發(fā)散性與聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)。

當(dāng)前境外安全形勢(shì)嚴(yán)峻，我國(guó)公民出境、出國(guó)的人數(shù)逐年上升，2013年我國(guó)近1億人次出境旅游，成為世界第一大出境客源市場(chǎng)⑤。涉及中國(guó)公民及機(jī)構(gòu)在國(guó)外安全及合法權(quán)益的突發(fā)事件頻頻發(fā)生，如2010年香港游客在菲律賓遭到前警察劫持，導(dǎo)致8人死亡，6人受傷；2012年29名中國(guó)工人遭蘇丹反政府組織武裝劫持等。中國(guó)外交部近5年來(lái)平均每年處理的各類(lèi)領(lǐng)事保護(hù)案件超過(guò)3萬(wàn)起。

涉外公共安全事件的應(yīng)對(duì)，需要加強(qiáng)制度建設(shè)，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。我國(guó)已采取一系列措施來(lái)預(yù)防和應(yīng)對(duì)涉外突發(fā)事件，保障公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。例如，我國(guó)外交部發(fā)布《中國(guó)公民海外安全常識(shí)》、《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》等，及時(shí)進(jìn)行出入境安全提示；各駐外使館舉辦中國(guó)企業(yè)和公民領(lǐng)事保護(hù)知識(shí)講座等，有效提高中國(guó)公民的安全防范意識(shí)。

此外，要繼續(xù)強(qiáng)化公民涉外安全保障工作，強(qiáng)化公民境外安全教育和培訓(xùn)，提升自救和互救能力；加強(qiáng)政府和救援機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)性，形成政府、商業(yè)救援機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同參與的“三位一體”的保障體系，提升我國(guó)在境外的搜救和處置能力；借助雙邊和多邊執(zhí)法安全合作機(jī)制，切實(shí)保障我國(guó)公民境外安全。

①數(shù)據(jù)來(lái)源于http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于http://www.nhfpc.gov.cn/yjb/s3585/201402/f54f 16a4156a460790caa3e991c0abd5.shtml。

③數(shù)據(jù)來(lái)源于http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/ n803715/4019213.html。

④數(shù)據(jù)來(lái)源于http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/ n803715/4008318.html。

⑤《中國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書(shū)》。

（課題組成員：龔琬嵐、杜楚涵、孫寧杰、王中一、李慧杰）

注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“基層政府社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（11&ZD032）的研究成果。