● 鞠成偉

中國(guó)大洋事務(wù)管理體制改革研究

● 鞠成偉

黨的十八大提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過不斷提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)。如何不斷提升海洋資源開發(fā)能力，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)略大洋的戰(zhàn)略目標(biāo)？我們認(rèn)為，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的大洋工作體制機(jī)制，并根據(jù)實(shí)際不斷調(diào)整和創(chuàng)新，是提升海洋資源開發(fā)能力的重要保障。

一、國(guó)際大洋事務(wù)管理體制的發(fā)展

（一）聯(lián)合國(guó)的大洋事務(wù)管理體制

聯(lián)合國(guó)國(guó)際海底管理局（以下簡(jiǎn)稱管理局）是依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）專門成立的管理國(guó)際海底區(qū)域及其資源的國(guó)際組織，總部設(shè)立在牙買加。根據(jù)《公約》，“區(qū)域”及其資源是人類的共同財(cái)產(chǎn)，“區(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類，由管理局代表全人類行使管理。管理局主要職能包括：處理請(qǐng)求核準(zhǔn)勘探工作計(jì)劃的申請(qǐng)并監(jiān)督已核準(zhǔn)勘探工作計(jì)劃的履行；執(zhí)行國(guó)際海底管理局和國(guó)際海洋法法庭籌備委員會(huì)所作出的關(guān)于已登記先驅(qū)投資者的決定；監(jiān)測(cè)和審查深海底采礦活動(dòng)方面的趨勢(shì)和發(fā)展；研究深海底礦物生產(chǎn)對(duì)生產(chǎn)相應(yīng)礦物的發(fā)展中陸地生產(chǎn)國(guó)的經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生的影響；制定海底開發(fā)活動(dòng)及保護(hù)海洋環(huán)境所需要的規(guī)則、規(guī)章和程序；促進(jìn)和鼓勵(lì)進(jìn)行海底采礦方面的海洋科學(xué)研究。管理局設(shè)立的企業(yè)部，是專門從事國(guó)際海底區(qū)域資源活動(dòng)的專業(yè)性機(jī)關(guān)，根據(jù)《公約》規(guī)定直接進(jìn)行“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)以及從事運(yùn)輸、加工和銷售從“區(qū)域”回收的礦物等活動(dòng)。

1996年管理局開始實(shí)際運(yùn)作，其工作重點(diǎn)是制訂三種資源①的勘探規(guī)章，截至2012年7月，三個(gè)勘探規(guī)章已經(jīng)制訂完畢。深海采礦規(guī)章的制訂成為管理局當(dāng)前的工作重點(diǎn)，各國(guó)圍繞采礦規(guī)章的制訂而爭(zhēng)取自己權(quán)益的新一輪博弈即將開始。

（二）主要海權(quán)強(qiáng)國(guó)的大洋事務(wù)管理體制

浩瀚的大洋下面，蘊(yùn)藏著無盡的寶藏。圍繞大洋海底資源的爭(zhēng)奪戰(zhàn)，早在20世紀(jì)70年代就已打響，以日本為首，美國(guó)、韓國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、加拿大等國(guó)紛紛開始實(shí)施勘探。隨著《公約》的簽署，各海權(quán)強(qiáng)國(guó)掀起了“藍(lán)色圈地”運(yùn)動(dòng)。各國(guó)都意識(shí)到搶奪新興海底資源開采權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)是國(guó)家組織能力的競(jìng)爭(zhēng)，于是開始構(gòu)建各自的大洋事務(wù)管理體制。

韓國(guó)于1996年成立了統(tǒng)籌海洋政策的海洋水產(chǎn)部，負(fù)責(zé)推進(jìn)海洋開發(fā)工作。俄羅斯在2001年建立了聯(lián)邦海洋委員會(huì)，由政府總理（后改為副總理）擔(dān)任主席，副主席和委員是政府相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人，成員來自政府各部門、地方政府部門以及與海洋相關(guān)的公司、企業(yè)、協(xié)會(huì)。聯(lián)邦海洋委員會(huì)負(fù)責(zé)制訂實(shí)施海洋開發(fā)戰(zhàn)略和政策，協(xié)調(diào)各部門共同貫徹國(guó)家意志。2007年，日本依據(jù)《海洋基本法》，設(shè)立日本政府綜合海洋政策總部（首相任總部長(zhǎng)），將分散于8個(gè)省廳的海洋政策統(tǒng)籌歸一。2010年，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署《關(guān)于海洋、我們的海岸與大湖區(qū)管理的行政令》，成立國(guó)家海洋委員會(huì)。它是美國(guó)海洋事務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向總統(tǒng)和政府部門提供海洋資源開發(fā)相關(guān)政策制定和執(zhí)行方面的咨詢和建議，制定國(guó)家解決海洋資源開發(fā)問題的戰(zhàn)略原則，協(xié)調(diào)聯(lián)邦各涉海部門的海洋活動(dòng)。

考察這些國(guó)家的大洋工作體制，主要有以下特點(diǎn)：一是由國(guó)家主導(dǎo)，設(shè)立經(jīng)略大洋的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)際海底資源開發(fā)管理。這是由大洋資源開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)決定的。在陸地資源開發(fā)飽和的背景下，各國(guó)紛紛把目光投向深海，目前大洋資源開發(fā)尚處在“跑馬圈地”階段，只有先“多圈多占”才能有后來的“多采多賺”。要占據(jù)先機(jī)，國(guó)家強(qiáng)大的組織能力必是首選，逐利的市場(chǎng)無法完成這一任務(wù)。二是管理機(jī)構(gòu)多為綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，規(guī)格高，綜合性強(qiáng)。除韓國(guó)為部級(jí)單位外，其他國(guó)家設(shè)立的大多為國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)，直接對(duì)最高行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)。這種協(xié)同推進(jìn)的體制有利于最大限度地整合各方面資源和力量。三是在國(guó)家主導(dǎo)下實(shí)行市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同，充分借助市場(chǎng)和社會(huì)力量。管理機(jī)構(gòu)中有社會(huì)人士參加，但更重要的是讓科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)在深海資源開發(fā)技術(shù)研發(fā)、資金籌集、資源勘探等方面發(fā)揮主力軍作用，美國(guó)的鸚鵡螺公司就是美國(guó)開發(fā)深海資源的重要力量。

二、我國(guó)大洋事務(wù)管理體制的現(xiàn)狀及面臨的問題

目前中國(guó)主管大洋事務(wù)的機(jī)構(gòu)是中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱大洋協(xié)會(huì)），2012年4月，經(jīng)批準(zhǔn)加掛“中國(guó)大洋事務(wù)管理局”牌子。在大洋協(xié)會(huì)成立初期，這一體制有效推動(dòng)了我國(guó)大洋事業(yè)的發(fā)展。但是，隨著形勢(shì)的變化和國(guó)際海底資源開發(fā)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的加劇，這一體制的不足逐漸顯現(xiàn)出來。其體制情況見圖1。從實(shí)踐來看，目前大洋協(xié)會(huì)是中國(guó)國(guó)際海底資源研究開發(fā)行動(dòng)中的唯一主體，自1990年成立以來取得了重要成績(jī)。

第一，現(xiàn)有體制不能完全適應(yīng)國(guó)際海底資源開發(fā)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要。一是現(xiàn)有體制不能確保有效參與管理局的管理和工作。國(guó)際海底資源開發(fā)，確立規(guī)則是前提，管理局的主要任務(wù)之一就是訂立勘探和開采規(guī)章制度。若要最大限度地維護(hù)自己利益，就要有效參與甚至主導(dǎo)這一規(guī)則制定過程。這就需要我們及時(shí)拿出規(guī)章立法草案、派出得力專業(yè)人員參與起草的討論等，這些也需要國(guó)家整合動(dòng)員，目前體制無法高效應(yīng)對(duì)。二是現(xiàn)有體制不能確保在國(guó)別競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位。目前，我們的大洋工作在全球處于相對(duì)領(lǐng)先地位，但這不等于說未來的競(jìng)爭(zhēng)力也處于優(yōu)勢(shì)地位。如前所述，20世紀(jì)80年代以來，隨著《公約》的簽署，各海洋強(qiáng)國(guó)紛紛設(shè)立專門的、高規(guī)格的政府大洋事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)際海底資源開發(fā)管理。與之相比我國(guó)大洋管理體制的動(dòng)員能力、組織能力、協(xié)調(diào)能力等已不適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)。

圖1 大洋工作體制現(xiàn)狀

第二，大洋協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)力度小，難以真正協(xié)同推進(jìn)大洋開發(fā)。在當(dāng)前形勢(shì)下，大洋開發(fā)有四個(gè)主要任務(wù)：一是搶占先機(jī)，盡量多的“跑馬圈地”，多占資源區(qū)域。二是擬定系統(tǒng)的專項(xiàng)國(guó)際海底資源開發(fā)戰(zhàn)略和規(guī)劃，有步驟地實(shí)施開發(fā)活動(dòng)。三是協(xié)調(diào)各部門在完成大洋資源開發(fā)戰(zhàn)略、保障海洋活動(dòng)、分析國(guó)外海洋強(qiáng)國(guó)開發(fā)和利用海洋潛力的趨勢(shì)、確定實(shí)施和通過海洋領(lǐng)域的新文件以及解決海洋活動(dòng)中出現(xiàn)的問題，完善國(guó)際合作的法律基礎(chǔ)，在國(guó)際海洋領(lǐng)域包括北極和南極進(jìn)行國(guó)際談判中捍衛(wèi)國(guó)家利益，開發(fā)大洋的礦物和生物資源，提高大洋活動(dòng)在解決地緣政治、安全、經(jīng)濟(jì)、對(duì)外政策和社會(huì)等領(lǐng)域的任務(wù)。四是協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推動(dòng)大洋技術(shù)研究、大洋開發(fā)設(shè)備研發(fā)、大洋產(chǎn)業(yè)培育、大洋人才聚集等活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家大洋開發(fā)政策和目標(biāo)?？傊?，就是要協(xié)調(diào)各方共同貫徹國(guó)家開發(fā)大洋的政策和意志。而這些任務(wù)，單靠大洋協(xié)會(huì)一己之力無法有效完成。

第三，大洋協(xié)會(huì)無立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)，不適應(yīng)大洋開發(fā)事業(yè)發(fā)展的形勢(shì)需要。為有效開發(fā)大洋資源，需要制定專門性法律，以調(diào)整開發(fā)活動(dòng)及相關(guān)活動(dòng)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。制定專門性法律，也是國(guó)際海底管理局對(duì)開發(fā)國(guó)的強(qiáng)制性要求。為確保大洋開發(fā)活動(dòng)的順利展開，專門性執(zhí)法主體也是必不可缺的。而目前我國(guó)尚沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)這些職責(zé)。

三、進(jìn)一步深化大洋事務(wù)管理體制改革的建議

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)大洋事務(wù)管理體制存在的問題，我們認(rèn)為，未來大洋事務(wù)管理體制要符合四個(gè)方面的要求：高效、協(xié)調(diào)、精簡(jiǎn)、合法。其中，底線是合法，歸宿是高效，即有效服務(wù)大洋事業(yè)的發(fā)展需求。

第一，建議設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，置于國(guó)家海洋委員會(huì)之下，全面負(fù)責(zé)經(jīng)略大洋，確保大洋開發(fā)的協(xié)同推進(jìn)。其職責(zé)應(yīng)包括：負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)中國(guó)的大洋開發(fā)工作，推動(dòng)大洋開發(fā)工作體系建設(shè)；承擔(dān)規(guī)范大洋開發(fā)管理基本秩序的責(zé)任；擬訂大洋開發(fā)涉外工作政策；擬訂大洋開發(fā)工作發(fā)展規(guī)劃，制訂大洋開發(fā)工作計(jì)劃，審批專項(xiàng)工作規(guī)劃；制訂大洋開發(fā)技術(shù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，指定管理確權(quán)的機(jī)構(gòu)；組織開展大洋開發(fā)的法律法規(guī)、政策的宣傳普及工作，按規(guī)定組織制定有關(guān)大洋開發(fā)的教育與培訓(xùn)工作規(guī)劃等。

▲ 7000米海試首次下潛潛航員出艙

第二，保留目前大洋協(xié)會(huì)社會(huì)團(tuán)體法人地位，最大限度發(fā)揮民間組織作用。這有三個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是我國(guó)大洋事業(yè)處于開拓期，可以繼續(xù)發(fā)揮大洋協(xié)會(huì)民間組織運(yùn)作機(jī)制靈活的體制優(yōu)勢(shì)，最大限度整合調(diào)度相關(guān)資源。大洋協(xié)會(huì)作為民間組織，在人事、財(cái)政、工作機(jī)制等方面比政府機(jī)構(gòu)空間更大。二是利用大洋協(xié)會(huì)積累的國(guó)際國(guó)內(nèi)聲譽(yù)、地位和資源，最大化大洋事業(yè)發(fā)展的資源優(yōu)勢(shì)。三是由大洋協(xié)會(huì)這一民間組織在國(guó)際上從事相關(guān)資源開發(fā)活動(dòng)，可以最大限度減少國(guó)家因素，避免國(guó)際炒作。

第三，明確專門性政府機(jī)構(gòu)和大洋協(xié)會(huì)的功能定位，建立協(xié)同高效的大洋體制。一是明確角色分工。政府機(jī)構(gòu)是大洋協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位，大洋協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體，依據(jù)章程開展活動(dòng)。兩者分開運(yùn)作。二是根據(jù)需要統(tǒng)籌調(diào)整、設(shè)置政府機(jī)構(gòu)和大洋協(xié)會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。做到機(jī)構(gòu)健全但不重疊，精簡(jiǎn)高效運(yùn)作。三是健全政府機(jī)構(gòu)和大洋協(xié)會(huì)的溝通合作機(jī)制。

第四，設(shè)立公司和基金會(huì)，健全輔助性體制。

輔助機(jī)制是大洋管理體制不可或缺的部分。我國(guó)大洋開發(fā)事業(yè)尚處于起步階段，需借助社會(huì)和市場(chǎng)的力量來整合資源。大洋輔助機(jī)制可由兩部分組成：一是由大洋協(xié)會(huì)依法組建公司，將大洋協(xié)會(huì)的經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)與活動(dòng)剝離，促進(jìn)大洋開發(fā)活動(dòng)。大洋協(xié)會(huì)要依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國(guó)公司法》的相關(guān)規(guī)定，作為公司股東或投資開辦企業(yè)法人；二是由大洋協(xié)會(huì)設(shè)立大洋基金會(huì)和大洋專項(xiàng)基金，資助大洋開發(fā)。大洋協(xié)會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體，依法可以接受政府資助、其他組織或個(gè)人捐贈(zèng)。

① 三種資源即多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼。

（作者系中央編譯局助理研究員）