李偉

摘 要 南海主權(quán)爭端的復(fù)雜性決定了其在短期內(nèi)無法徹底解決，因而尋求多方就主權(quán)以外非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作就迎合了南海各國加強聯(lián)系、保證各國安全平穩(wěn)發(fā)展的需要。南海航道由于其特殊的地理和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢位置成為海盜的多發(fā)區(qū)，現(xiàn)有的南海海盜治理方式雖然取得過一定成績，但是仍然有不小的局限性，為了保證對南海航道安全，就必須依靠南海各方在區(qū)域內(nèi)就海盜問題開展務(wù)實的國際合作。

關(guān)鍵詞 南海海盜 國際合作 國際法

南海位于太平洋與印度洋之間，是東亞通往南亞、中東、非洲、歐洲必經(jīng)的重要航道，素有“亞洲地中?！敝Q。南海航道是目前是世界上最繁忙的航道之一。據(jù)統(tǒng)計，世界上的超級油輪有一半以上的航行要經(jīng)過南海海域，每年有一半多的世界商船隊駛過南海。其中，位于馬來半島和蘇門答臘島之間的馬六甲海峽，西北部連接印度洋，東南部連接南中國海，是溝通印度洋和太平洋的重要的國際水道。亞洲、非洲、澳大利亞和歐洲國家往來的很多石油和物資都是經(jīng)過這條水道進(jìn)行國際運輸。南海航道重要的航行和經(jīng)濟(jì)價值不僅吸引了世界商人們的目光，也促使了周邊海盜活動的形成與發(fā)展。據(jù)亞洲反海盜及武裝搶劫船只區(qū)域合作協(xié)定組織（ReCAAP）的海盜報告中心發(fā)布了最新報告。報告顯示，在2013年上半年，亞洲船舶的海盜和武裝劫船共有57起事故，其中東南亞就有49起實際事件和3起未遂。這個數(shù)量雖比去年同期有所下降，但是仍然可以看出來東南亞甚至是整個亞洲的海盜依然很猖獗，南海海盜問題亟待處理。

國際上一般認(rèn)為，最早規(guī)定治理海盜的國際性公約是1958年在日內(nèi)瓦召開的第一次聯(lián)合國海洋法會議上通過的《公海公約》，其中第15條規(guī)定了海盜的定義。1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》在第101條也規(guī)定了海盜行為的定義，這個定義與《公海公約》基本相同，二者都是規(guī)定海盜行為是在公海上或者任何國家管轄范圍以外的地方實施的對船舶、飛機、人或財物的非法的暴力或扣留行為或者任何掠奪行為。這兩個公約對海盜的定義是一種狹義的定義。相較于前兩個公約，國際海事局給出了海盜的定義明顯范圍更寬，它將在海上發(fā)生的登船搶劫或者暴力行為都?xì)w結(jié)為是海盜，不再區(qū)分這種行為究竟是不是在公?；蛘邍夜茌牱秶酝猓簿褪前押１I行為擴(kuò)展到領(lǐng)海。這是一種廣義的觀點。但是在南海地區(qū)，這個觀點并不能得到普遍贊同。有些國家擔(dān)心，這個關(guān)于海盜的寬泛的定義會成為別國借著緝捕海盜名義而侵犯他國主權(quán)與內(nèi)政的借口。

一、南海海盜問題的緣起

（一）南海航道的特殊的地理環(huán)境

南海海盜多發(fā)區(qū)一般位于馬六甲海峽區(qū)域和印尼附近海域等貨運集中地區(qū)，這些地區(qū)海島眾多，這些島嶼大多都是荒島，地形復(fù)雜，易守難攻，非常有利于海盜搶劫后逃遁，追捕起來非常困難。另外馬六甲海峽地形的特點也很有利于海盜的出沒和對來往船只的攻擊。馬六甲海峽成東南—西北走向，狀似漏斗。其西北部最寬可以達(dá)到370公里，但是其東南部最狹窄處卻只有37公里。同時，馬六甲海峽又是連通太平洋和印度洋的交通要道，每年大約就有10萬多艘油輪經(jīng)過，每日通行船只眾多，這些船只在通過其狹窄處時必須要減緩船速以保證安全通行，而這就為海盜伏擊過往船只提供了便利。

（二）南海國家之間沖突的海域主張

1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定了領(lǐng)海與200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度。南海沿岸各國都是該公約的加入國，紛紛依據(jù)公約主張自己的領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。但是南海沿岸國之間的距離大多沒有超過400海里，就此產(chǎn)生了領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的爭端。一些海盜就利用這些海域管轄上的漏洞，在此進(jìn)行襲擊活動，并借助該地獨特的政治地位進(jìn)行隱匿躲藏。另外，國際法上打擊海盜有效制度之一的緊追權(quán)制度在南海使用也很受局限。但是，緊追權(quán)的行使要有限制，在該被追擊的船只進(jìn)入其本國或者第三國領(lǐng)海時必須終止。因此，就會出現(xiàn)海盜遇到一國海上警衛(wèi)隊后立即逃往他國海域，警衛(wèi)隊被迫停止追擊，對海盜行為束手無策的情況。南海海域的復(fù)雜性是造成南海海盜難以追捕的重要原因之一。

（三）南海沿岸國家對海盜認(rèn)知的缺乏

南海國家對海盜認(rèn)知的缺乏主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，對海盜活動范圍的限縮。南海大多數(shù)國家對于海盜行為的理解，限于他們所加入的1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》對海盜的規(guī)定。這些國家認(rèn)知中的海盜是活動在公海和國家管轄范圍以外的海盜。例如印尼就持此種觀點，認(rèn)為發(fā)生在一國領(lǐng)海內(nèi)搶劫船舶和船員的行為不能被看做是海盜行為，它只是沿岸主權(quán)國家排他性的司法管轄范圍內(nèi)的武裝搶劫或海上搶劫行為。另一方面，對海軍投入讓位于對經(jīng)濟(jì)的投入。國際海事局報告稱，在20世紀(jì)90年代后期以來，東南亞海盜事件的數(shù)量和強度一直在增加。其原因之一就是經(jīng)濟(jì)危機的影響，1997年到1999年的東南亞經(jīng)濟(jì)危機給南海沿岸的經(jīng)濟(jì)體系造成了嚴(yán)重的損害，社會經(jīng)濟(jì)的落后，工人的失業(yè)使沿岸的一些無業(yè)者和漁民轉(zhuǎn)行做了海盜，借此來謀生。有些國家的經(jīng)濟(jì)危機迫使政府削減對海軍的投入，間接給了南海海盜一個發(fā)展的良好的外部環(huán)境。據(jù)國際海事局的報告顯示，1998年東南亞的海盜和海上武裝攻擊事件是94起，在1999年達(dá)到166起，2000年高達(dá)257起。從這些數(shù)字可以看出東南亞的經(jīng)濟(jì)危機是確實是造成南海海盜問題的嚴(yán)峻形式的根源之一。

二、現(xiàn)行的南海海盜治理方法及分析

（一）治理南海海盜的法律依據(jù)

1958年的《公海公約》是最早的關(guān)于治理海盜問題的國際海洋法文件，它不僅給出了海盜行為的定義，也在第14條指出海盜的治理需要國際合作。隨后的1982年《聯(lián)合國海洋法公約》也在第100條指出“所有國家應(yīng)盡最大可能進(jìn)行合作，以制止在公海上或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為”。由于現(xiàn)在世界上大多數(shù)國家都是1982年海洋法公約的締約國，因此，第100條規(guī)定實際上就構(gòu)成了現(xiàn)代打擊海盜問題的基本國際法依據(jù)。1988年國際海事組織通過了《制止危及海上航行安全非法行為公約》，它規(guī)定了締約國有打擊海盜等非法行為的義務(wù)。2002年中國與東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議上，發(fā)表了《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》，該宣言中明確了海盜等非傳統(tǒng)安全已經(jīng)構(gòu)成對地區(qū)和平的挑戰(zhàn)，因此在第二條第一款指出，“現(xiàn)階段合作重點為打擊販毒、偷運非法移民包括販賣婦女兒童、海盜、恐怖主義、武裝走私、洗錢、國際經(jīng)濟(jì)犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪等”，該公約也規(guī)定雙方就非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。同年11月，中國與東盟各國外長在金邊簽署了《南海各方行為宣言》，在其中規(guī)定了南海各方應(yīng)當(dāng)在打擊包括海盜在內(nèi)的跨國犯罪中通力合作。2004年11月，日本提議的《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區(qū)合作協(xié)定》獲得通過，于2006年9月正式生效。這個協(xié)定構(gòu)建了一個亞洲地區(qū)反海盜行為的機制并且在逐漸發(fā)揮作用。

這些法律文件雖然對打擊海盜方面的作用是不言而喻的，但是也有局限性。首先，從打擊對象上來看，《公海公約》和《聯(lián)合國海洋法公約》對南海并不適用。這兩個法律文件都是針對公海和國家管轄范圍以外的海盜起作用，但是南海是一個半封閉的海洋，幾乎都被沿岸國的領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)覆蓋。對于整治公海海盜的法律對于領(lǐng)海中的海盜行為無法取得良好的法律效果。其次，從法律約束力上來看，有些文件并沒有法律約束力。例如《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》，在宣言中雖然規(guī)定了各國應(yīng)該對海盜等問題進(jìn)行國際合作，但它沒有法律約束力，也不是專門為打擊海盜而制定的法律規(guī)范。最后，從參與的國家來看，并不全面?，F(xiàn)行在東南亞地區(qū)打擊海盜領(lǐng)域發(fā)揮巨大作用的《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區(qū)合作協(xié)定》，并且根據(jù)該協(xié)定建立了信息共享中心（ISC）。該協(xié)定既切合南海實際情況，也有具體的實施機制，但是它的成員國只有15個，南海爭端方中只有我國、文萊、越南和菲律賓簽署了該協(xié)定，受海盜影響最大、海盜事故頻發(fā)的馬來西亞和印度尼西亞至今都沒有加入這個協(xié)定，治理方的缺位對其周邊海域海盜的打擊十分不利。

（二）外部力量的介入

1、航運大國的積極參與

南海航道巨大的航運價值不僅得到了南海周邊國家的重視，也吸引著國際上海運大國的關(guān)注。

美國自2001年9。11事件之后，美國對世界上反恐和反海盜情況非常重視。美國政府一直就南海海域反恐采取廣泛措施，例如，布什政府就曾經(jīng)提出過三個關(guān)于海上安全的倡議：集裝箱安全倡議（CSI）、防擴(kuò)散安全倡議（PSI）和區(qū)域海事安全倡議（RMSI）。前兩個是面向全球范圍的，而RMSI則是專門針對馬六甲海峽提出的。在RMSI倡議中，美國提出美國和東南亞國家應(yīng)在對付海上跨國安全威脅包括恐怖主義和海盜等問題上加強合作。

日本也對南海航道安全保持極高的熱情。日本由于本國的資源缺乏，對進(jìn)口的依賴性非常高，幾乎所有的石油供應(yīng)都是從中東進(jìn)口通過南海航道，另外其本國大部分的海洋食品的出口也是通過馬六甲海峽。因此，南海航道的安全對日本本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重要，海上安全是其綜合安全戰(zhàn)略的重要組成部分。南海南海海盜治理上日本的主要關(guān)注反海盜的措施，追求雙邊和多邊合作擴(kuò)寬其海上安全利益的渠道。例如日本的海岸警衛(wèi)隊（JCG）是日本關(guān)于南海雙邊合作途徑成功的代表。JCG為南海周邊國家提供了設(shè)備與人員培訓(xùn)、資金等，日本政府也為周邊國家提供了技術(shù)援助，幫助提高海上安全數(shù)據(jù)關(guān)系系統(tǒng)和提高水文調(diào)查的準(zhǔn)確性等等。

澳大利亞參與南海航道安全的保護(hù)主要是通過交流經(jīng)驗的方式。亞洲是澳大利亞對外貿(mào)易重點發(fā)展地區(qū)，其中中國、新加坡、馬來西亞等東南亞國家是澳大利亞重要的貿(mào)易伙伴，因此，澳大利亞非常重視南海航線與海上安全。澳大利亞對維護(hù)地區(qū)安全的決心主要體現(xiàn)在五國聯(lián)防安排（FPDA）上。現(xiàn)在FPDA的演習(xí)任務(wù)已經(jīng)由空中擴(kuò)展到海上安全，包括反對海上恐怖主義與反海盜。另外對于2005年的馬六甲海峽舉辦“空中之眼”巡邏中，澳大利亞海軍也貢獻(xiàn)出了他們的演習(xí)經(jīng)驗。

2、國際海事局的協(xié)助

東南亞日益嚴(yán)重的海盜問題引起了國際商會下設(shè)的國際海事局（IMB）的關(guān)注。1992年以前，船舶經(jīng)常受到襲擊，船長和船舶經(jīng)營者往往求助無門，面對日益猖獗的海盜給海上運輸帶來的威脅，1992年10月，在吉隆坡成立了海盜報告中心。該中心的主要任務(wù)就是收集可疑船只動向和被海盜襲擊的商船的情報，定期報告發(fā)生海盜襲擊的具體水域，提醒各國船只在經(jīng)過該水域的時候保持警惕。另外，國際海事局還開發(fā)了一種船舶跟蹤定位系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的作用在于幫助船東救助船員和找到失蹤的船只。

盡管大國力量與國際組織的介入在一定程度上推動了打擊南海海盜的進(jìn)程，但是對于在南海周邊國家來說，這也對于其既有的海上權(quán)益是一個潛在的威脅，同時南海各國清醒的認(rèn)識到徹底解決海盜問題不能僅憑一國之力，因此，南海周邊國家比較重視加強地區(qū)打擊海盜的區(qū)域合作。

（三）南海反海盜的區(qū)域合作

目前來說南海反海盜的區(qū)域合作主要是多邊政府間的合作，簽訂了很多雙方和多方協(xié)議。為了合作打擊跨國犯罪，維護(hù)東南亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定，東盟在2002年通過了《打擊跨國犯罪行動計劃》該計劃為東盟建立合作打擊恐怖主義和海盜活動機制奠定了基礎(chǔ)。2004年由印尼提出建立三邊協(xié)調(diào)海軍的想法被馬來西亞和新加坡接受。2004年7月20日三國全年海軍海軍巡邏正式啟動。但是當(dāng)時由于涉及主權(quán)敏感問題，三國之間只是的合作只是表層，沒有很好的聯(lián)合在一起，最終成效甚微。2005年9月，由新加坡、印尼、馬來西亞和泰國四國在內(nèi)的海軍在馬六甲海峽進(jìn)行了“空中之眼”聯(lián)合巡邏活動，為了提高海上和空中巡邏的有效性，三國還簽署了關(guān)于操作程序標(biāo)準(zhǔn)。2008年為了進(jìn)一步落實在四國海岸線聯(lián)合維護(hù)安全作業(yè)，同時向馬六甲過往船只提供安全保障，泰國、馬來西亞、印尼和新加坡四國在曼谷簽訂了《海上和空中巡邏合作協(xié)議》，該協(xié)議將會進(jìn)一步拓展與東盟各國在南海開發(fā)、非傳統(tǒng)安全合作等方面的務(wù)實合作，并通過對話等外交手段處理好區(qū)域內(nèi)外因素，將消極因素對地區(qū)穩(wěn)定的破壞作用降到最小。

值得注意的是，雖然區(qū)域合作已經(jīng)在打擊海盜方面取得了一定的成績，但是南海不同于其他海域，其主權(quán)爭端非常激烈，因而在治理海盜過程中有時會涉及到國家主權(quán)問題，而對于這些事項的解決通常不是非常理想和有效，造成治理海盜工作難免會流于表面。因此如何規(guī)避這些敏感性問題，在打擊海盜問題上開展與周邊國家的雙邊或多邊合作，將會是南海周邊國家以后在南海海上安全方面努力的重點。

三、關(guān)于南海海盜國際合作展望

雖然南海海盜情況由于以上幾個原因得以好轉(zhuǎn)，但是就像國際海事局海盜報告中心的官員Noel Choong 說的“海盜行為并沒有停住，他們只是因為有力的海上巡邏而處于低潮，即使地區(qū)穩(wěn)定，我們也要保持對馬六甲海峽海盜行為的警醒?！?/p>

（一）堅持以《南海各方行為宣言》作為南海海盜治理活動的準(zhǔn)則

《南海各方行為宣言》是規(guī)范各國在南?；顒拥闹匾獪?zhǔn)則。它指出在全面和永久解決爭議之前，可在打擊跨國犯罪，包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私方面各方可探討或開展合作。這項規(guī)定構(gòu)成了南海國家在南海范圍內(nèi)打擊海盜的依據(jù)。但是在依照宣言打擊海盜等海上武裝犯罪的時候需要注意兩點：第一，對于海盜行為的擴(kuò)大解釋?，F(xiàn)行的《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的海盜是在公海和國家管轄范圍外，但是南海的海盜大多發(fā)生在沿海地區(qū)或者領(lǐng)海附近，如果僅僅針對公海上的海盜才進(jìn)行打擊，治理起來難免會出現(xiàn)極大的疏漏。因此，在南海海盜的治理中，在不損害其他國家主權(quán)的前提下，建議采納國際海事局的觀點，即把海盜的活動范圍擴(kuò)大到領(lǐng)海。第二，就是由于《南海各方行為宣言》只是個指導(dǎo)性的原則，沒有約束力。因此，在遵照宣言的基本合作精神的前提下，關(guān)于打擊海盜行為的具體實施方案有待于南海各方的協(xié)調(diào)與合作。

（二）倡導(dǎo)開展雙邊區(qū)域合作

一方面，宏觀上，構(gòu)建雙邊總體合作機制。觀察南海打擊海盜的歷史不難看出，包括中國在內(nèi)的東南亞國家打擊海盜的方法多采用多邊區(qū)域合作，但是在南海海上安全合作領(lǐng)域，相關(guān)國家相互防范和競爭心理至今并未消除，多邊治理起來會加劇問題的復(fù)雜性。因此，南海海上安全的治理過程中可以考慮同單個南海周邊國家就雙邊海上安全問題進(jìn)行磋商和達(dá)成共識。目前，中國已經(jīng)與馬來西亞和印尼等南海國家達(dá)成了《海上合作諒解備忘錄》，雙方還應(yīng)就更加具體的包括建立聯(lián)合海上執(zhí)法部隊、協(xié)調(diào)海上管理規(guī)定和構(gòu)建爭端糾紛解決機制等進(jìn)行細(xì)致探討，呼吁加強與周邊國家關(guān)于治理海盜問題的安全對話爭取早日解決南海海上安全隱患。

另一方面，微觀上，加強雙邊引渡合作。引渡是治理海盜問題的重要手段之一。但是現(xiàn)存的引渡制度存在一個重大的弊端，即引渡必須存在條約義務(wù)關(guān)系。以我國為例，目前與我國簽署引渡條約的國家僅有32個，其中南海國家中中只有菲律賓、印度尼西亞、泰國與我國簽訂了引渡條約。像馬來西亞和新加坡這些周圍經(jīng)常發(fā)生海盜的國家由于與我國沒有引渡條約，對保護(hù)同行的船舶安全非常不利。因此，有必要加強雙方關(guān)于引渡制度的合作，從而從懲罰方面來遏止海盜行為的發(fā)生。

（三）借鑒世界海盜多發(fā)區(qū)的經(jīng)驗

索馬里位于東非的東部角上，索馬里海域是從蘇伊士運河進(jìn)入非洲東海岸的重要國際航道，這里的海盜猖獗，武裝襲擊經(jīng)常發(fā)生。雖然索馬里海盜的成因與活動范圍與南海海盜并不相同，但是國際社會對該地區(qū)海盜的治理方式很值得南海海域借鑒。對索馬里海盜重要手段之一就是護(hù)航。2008年我國海軍在得到索馬里政府同意后前往索馬里進(jìn)行護(hù)航行動。對于南海海盜，護(hù)航同樣可以發(fā)揮作用，在進(jìn)行護(hù)航行動的時候應(yīng)當(dāng)明確護(hù)航的合法性。第三，同時護(hù)航需征得沿岸國同意。我國對索馬里的護(hù)航行動是征得索馬里國家的同意的，對于南海就更應(yīng)該征得南海周邊國家的同意方可采取，避免造成對別國主權(quán)的侵犯。

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（作者單位：中國海洋大學(xué)法政學(xué)院）