劉思宏

摘 要：由于1949—1990年受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等因素的影響，遼寧地區(qū)的社會(huì)救濟(jì)也存在一定的不足，主要表現(xiàn)在救濟(jì)效率低下、制度不健全、參與主體單一等方面。因此需要采取以下三個(gè)方面的措施來改善遼寧地區(qū)的災(zāi)害救濟(jì)：優(yōu)化災(zāi)害救濟(jì)過程，提高災(zāi)害救濟(jì)效率；加強(qiáng)救災(zāi)法律制度建設(shè)，建立防災(zāi)預(yù)警體制；建設(shè)多主體救災(zāi)體系。

關(guān)鍵詞：遼寧；自然災(zāi)害；救濟(jì)；評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：K27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）26-0212-02

一、社會(huì)救濟(jì)的內(nèi)涵

社會(huì)保障是一國(guó)政府通過立法等手段強(qiáng)制對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行分配和再分配的一系列保障國(guó)民生存的總稱。在我國(guó)現(xiàn)在社會(huì)保障體系的組成來看，社會(huì)保障包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)三個(gè)方面的內(nèi)容。社會(huì)保障中社會(huì)救濟(jì)是重要組成部分，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)與穩(wěn)定發(fā)展具有深遠(yuǎn)作用。社會(huì)救濟(jì)或稱為社會(huì)救助，是指國(guó)家與社會(huì)面向社會(huì)困難群體與遭遇不幸者組成的社會(huì)脆弱群體提供款物接濟(jì)和扶助的一種生活保障政策，國(guó)際通行做法視為政府的當(dāng)然責(zé)任與義務(wù)，采取的也是非供款制與無償救助的方式，目的是幫助社會(huì)弱勢(shì)群體擺脫現(xiàn)實(shí)生活到來的生存危機(jī)，有效維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。社會(huì)救助的外延，包括貧困救助、災(zāi)害救助及其他針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的扶助措施。本文主要探析1949——1990年遼寧地區(qū)的自然災(zāi)害救濟(jì)，同時(shí)做出評(píng)價(jià)。

二、1949—1990年遼寧自然災(zāi)害狀況

遼寧地處中國(guó)的東北地區(qū)，從歷史資料記載來看，遼寧境內(nèi)自古就多發(fā)生自然災(zāi)害。早在魏明帝景初二年（公元238年）六月，遼東霖雨30余日，遼水暴長(zhǎng)成災(zāi)，又加戰(zhàn)亂，糧盡，人相食，死者甚多。從當(dāng)時(shí)社會(huì)狀況來看，雖然統(tǒng)治階級(jí)采取了一些措施來救災(zāi)減災(zāi)，但由于受當(dāng)時(shí)歷史條件和階級(jí)所限，都沒能取得理想效果。遼寧地區(qū)，從古到今，史料記載中經(jīng)歷過的比較嚴(yán)重的有水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)雹災(zāi)、霜凍災(zāi)、病蟲災(zāi)和地震。1949—1990年全省共發(fā)生各種自然災(zāi)害164次。水災(zāi)36次、旱災(zāi)29次、風(fēng)雹災(zāi)64次、病蟲災(zāi)23次、霜凍10次、地震2次。

遼寧地區(qū)的自然災(zāi)害中水災(zāi)居多。遼寧地區(qū)主要的河流是遼河、太子河、渾河、大小凌河。其中，水災(zāi)多發(fā)生在遼河、太子河、渾河（即遼寧中部及東部）以及大小凌河流域、老哈河流域和遼西沿海平原。1949年老哈河、大小凌河及遼寧東部、南部中小河流泛濫成災(zāi)，致使西部10個(gè)縣、南部8個(gè)縣、東部7個(gè)縣遭受重大洪澇災(zāi)害。其中錦縣、新民、盤山、臺(tái)安、遼中、營(yíng)口、莊河、遼陽、海城等縣為害嚴(yán)重。受災(zāi)面積481.81萬畝，受災(zāi)人口154.97萬人，損失房屋30多萬間，因?yàn)?zāi)死亡人口542人。1960年夏天受臺(tái)風(fēng)影響，“全省7個(gè)市、22個(gè)縣、7個(gè)郊區(qū)、586個(gè)人民公社（占公社總數(shù)的40%）遭受洪澇災(zāi)害?！?985年、1986年、1989年遼寧局部地區(qū)遭受重大洪澇災(zāi)害，給遼寧地區(qū)造成嚴(yán)重的生命財(cái)產(chǎn)損失。遼寧地區(qū)頻發(fā)的自然災(zāi)害中旱災(zāi)次之。1972年、1980—1984年、1989年遼寧地區(qū)遭遇三次重大旱災(zāi)，造成嚴(yán)重災(zāi)難。

三、1949—1990年遼寧地區(qū)自然災(zāi)害救濟(jì)措施

新中國(guó)成立后，黨和政府十分重視自然災(zāi)害救濟(jì)，每遇到自然災(zāi)害都積極采取各種有效措施，努力減低災(zāi)害造成后果，搶救受災(zāi)地區(qū)人民的生命財(cái)產(chǎn)，同時(shí)努力幫助受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)，重建家園。遼寧地區(qū)自然災(zāi)害的救濟(jì)措施主要包括：搶救安置；災(zāi)荒救濟(jì)；組織生產(chǎn)自救以及組織互助救濟(jì)、減免負(fù)擔(dān)與設(shè)立農(nóng)村救災(zāi)和合作保險(xiǎn)。

（一）搶救安置

搶救安置主要包括水災(zāi)搶救安置、風(fēng)災(zāi)搶險(xiǎn)和震災(zāi)搶救。

1.水災(zāi)搶救安置。在發(fā)生水災(zāi)時(shí)遼寧省政府成立臨時(shí)搶險(xiǎn)救災(zāi)委員會(huì)，對(duì)發(fā)生水災(zāi)地區(qū)的群眾進(jìn)行搶救安置，同時(shí)派出大量搶險(xiǎn)人員參加救災(zāi)。1974年和1985年的洪澇災(zāi)害，分別出動(dòng)15萬人和19.04萬人參加救災(zāi)。在1951年，遼西大水災(zāi)后，各地對(duì)被搶救的災(zāi)民，分情況進(jìn)行緊急接待安置，發(fā)放救濟(jì)物資。

2.風(fēng)災(zāi)搶險(xiǎn)。風(fēng)災(zāi)搶險(xiǎn)，主要是提前做好預(yù)警，氣象部門提前做好預(yù)報(bào)，對(duì)即將發(fā)生的風(fēng)災(zāi)做好抗擊準(zhǔn)備。1949年7月、1972年7月和1974年8月，旅大、錦州、營(yíng)口地區(qū)先后遭受臺(tái)風(fēng)襲擊。在臺(tái)風(fēng)到來前，各地根據(jù)氣象部門預(yù)報(bào)做了抗風(fēng)準(zhǔn)備，減輕了災(zāi)害損失。1985年9號(hào)臺(tái)風(fēng)登陸前，大連市委市政府召開防風(fēng)防汛全體成員會(huì)議，認(rèn)真準(zhǔn)備。

3.震災(zāi)搶救。1975年2月4日，海城、營(yíng)口一帶發(fā)生7.3級(jí)強(qiáng)烈地震。中共遼寧省委、省革命委員會(huì)立即召開緊急會(huì)議，動(dòng)員組織群眾全力以赴進(jìn)行搶救，為災(zāi)區(qū)群眾挽回大量生命財(cái)產(chǎn)損失。

（二）災(zāi)荒救濟(jì)

災(zāi)荒救濟(jì)主要包括大災(zāi)急賑；口糧救濟(jì)以及住房、衣被、燒柴、醫(yī)療、安葬等救濟(jì)。

1.大災(zāi)急賑。1975年海城地震后中共遼寧省委、省革命委員會(huì)成立了救災(zāi)機(jī)構(gòu)，災(zāi)區(qū)群眾很快得到安置。

2.口糧救濟(jì)。新中國(guó)成立后，救濟(jì)對(duì)象和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)災(zāi)情輕重和困難程度來定，使有限的救濟(jì)款真正用到需要救濟(jì)的人身上。同時(shí)實(shí)行口糧借貸和口糧返銷的政策。對(duì)有償還能力的災(zāi)戶實(shí)行口糧借貸。

除此之外，遼寧地區(qū)還對(duì)因水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、震災(zāi)損壞的民房主要采取“自籌、群幫、公助”的辦法，扶助受災(zāi)群眾重返家園。同時(shí)給予衣被、燒柴、醫(yī)療、安葬等救濟(jì)。

（三）組織生產(chǎn)自救

這主要包括恢復(fù)農(nóng)業(yè)生存和組織工副業(yè)生產(chǎn)。例如，1954年，遼東省撥發(fā)260萬公斤救濟(jì)糧和15億元（舊人民幣）救災(zāi)貸款，重點(diǎn)解決災(zāi)區(qū)種地缺少籽種，牛、草料困難。同時(shí)實(shí)行接濟(jì)春耕、搶救農(nóng)作物、建立備荒田。組織工副業(yè)生產(chǎn)、以工代賑、節(jié)約度荒。

（四）互助互濟(jì)、減免負(fù)擔(dān)與建立農(nóng)村救災(zāi)和合作保險(xiǎn)

在互助互濟(jì)方面，遼寧地區(qū)主要是舉辦義倉(cāng)。例如1949年旅大行署設(shè)28處義倉(cāng)，積糧39.26萬斤。在減免負(fù)擔(dān)方面，中華人民共和國(guó)成立后，1955年9月22日遼寧省人民委員會(huì)頒發(fā)農(nóng)業(yè)稅減免辦法，凡農(nóng)作物因遭受水旱風(fēng)雹霜凍病蟲及其他自然災(zāi)害而歉收的農(nóng)戶，按農(nóng)作物因?yàn)?zāi)歉收的產(chǎn)量占常年產(chǎn)量的成數(shù)分別減征或免征。同時(shí)探索建立農(nóng)村救災(zāi)和合作保險(xiǎn)。農(nóng)村救災(zāi)和合作保險(xiǎn)的建立，降低了受災(zāi)群眾的損失，并及時(shí)給予賠付。

四、評(píng)價(jià)1949—1990年遼寧地區(qū)自然災(zāi)害救濟(jì)

新中國(guó)成立后，遼寧省委省政府在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下取得了自然災(zāi)害救濟(jì)的重要成果。從1949年到1990年遼寧地區(qū)基本抵抗了各種自然災(zāi)害，挽救了災(zāi)區(qū)群眾的大量生命財(cái)產(chǎn)損失，但是，由于受當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，遼寧地區(qū)的自然災(zāi)害救濟(jì)也存在不足，因此需要改善遼寧地區(qū)的自然災(zāi)害救濟(jì)，以更好地保障遼寧地區(qū)群眾的生命財(cái)產(chǎn)，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，提高人民的生活水平。遼寧地區(qū)的自然災(zāi)害救濟(jì)取得的成就主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）體現(xiàn)了制度的優(yōu)越性，體現(xiàn)了黨為人民服務(wù)宗旨

1949年新中國(guó)誕生，建立了社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家做主。黨和政府極為重視救災(zāi)工作。遼寧地區(qū)的黨和政府認(rèn)真落實(shí)中央政策，重視自然災(zāi)害的救濟(jì)工作。無論在哪個(gè)地區(qū)遭受了何種嚴(yán)重的自然災(zāi)害，都能夠得到及時(shí)救助，使災(zāi)區(qū)人民渡過困境，實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。做到了大災(zāi)無大荒，實(shí)現(xiàn)了遼寧地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。

（二）減輕了災(zāi)害帶來的不良后果，基本保障了人們的生命財(cái)產(chǎn)安全

從1949年到1990年這50年間雖然發(fā)生了164次自然災(zāi)害，但是每一次自然災(zāi)害發(fā)生后遼寧地區(qū)都認(rèn)真開展了救濟(jì)，包括各地軍民都參與到各種自然災(zāi)害救濟(jì)中。例如1985年8月大連地區(qū)因臺(tái)風(fēng)登陸受災(zāi)，全市出動(dòng)9000多干部，4000多官兵，將農(nóng)村被水淹或圍困的災(zāi)民1.69萬人全部救出。

（三）成功開展了安置災(zāi)民，恢復(fù)生產(chǎn)，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)

針對(duì)自然災(zāi)害，中共遼寧省委、省人民委員會(huì)及時(shí)提出“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，保人保畜，休養(yǎng)生息恢復(fù)生產(chǎn)，重建家園”和“低標(biāo)準(zhǔn)，瓜菜代”的方針，認(rèn)真落實(shí)災(zāi)區(qū)的救濟(jì)工作。經(jīng)過努力，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)恢復(fù)和工商副生產(chǎn)自救不斷發(fā)展。

但是，由于1949—1990年受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等因素的影響，遼寧地區(qū)的社會(huì)救濟(jì)也存在一定的不足，主要表現(xiàn)在救濟(jì)效率低下、制度不健全、參與主體單一等幾個(gè)方面。因此針對(duì)以上存在的不足，需要采取以下三個(gè)方面的措施來改善遼寧地區(qū)的災(zāi)害救濟(jì)。

一是優(yōu)化災(zāi)害救濟(jì)過程，提高災(zāi)害救濟(jì)效率。從遼寧地區(qū)在1949——1990年的災(zāi)害救濟(jì)來看，存在著救災(zāi)信息缺乏標(biāo)準(zhǔn)、救災(zāi)物資儲(chǔ)備和救災(zāi)資金來源不足、救災(zāi)手段落后、緊急救助水平低等問題。因此，遼寧地區(qū)必須改革救濟(jì)制度，優(yōu)化救災(zāi)過程，提高救災(zāi)的效率。為此，需要建立信息化高技術(shù)的災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)，建立穩(wěn)定有效的救災(zāi)基金制度，完善救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度和社會(huì)捐助制度，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。最后就是要建立自然災(zāi)害救濟(jì)快速反應(yīng)力量。

二是加強(qiáng)救災(zāi)法律制度建設(shè)，建立防災(zāi)預(yù)警體制。對(duì)于自然災(zāi)害的救濟(jì)，國(guó)家和政府雖然出臺(tái)過一些相關(guān)規(guī)章制度，遼寧地區(qū)也采取了一些救災(zāi)措施，但是在災(zāi)害救濟(jì)上還是缺乏法律制度的保障和指導(dǎo)，在很多情況下存在滯后行為，因此需要加強(qiáng)法律制度建設(shè)，確保災(zāi)害救濟(jì)的成功。同時(shí)，應(yīng)本著預(yù)防為主，防治結(jié)合的原則進(jìn)行災(zāi)害救濟(jì)，首先應(yīng)該建立防災(zāi)預(yù)警體制。建立完善的防災(zāi)預(yù)警體制，能夠確保提前預(yù)報(bào)災(zāi)情，順利開展救災(zāi)與降低災(zāi)害損失等重要作用。

三是建設(shè)多主體救災(zāi)體系。從1949—1990年遼寧地區(qū)的災(zāi)害救濟(jì)來看，救災(zāi)工作主要是政府來承擔(dān)，而其他主體的力量卻發(fā)揮不夠甚至沒有參與災(zāi)害救濟(jì)，在很多情況下造成災(zāi)害救濟(jì)社會(huì)化程度低，也不能達(dá)到理想的救濟(jì)效果。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府除了主動(dòng)進(jìn)行災(zāi)害救濟(jì)外，還應(yīng)該引導(dǎo)其他社會(huì)主體參與災(zāi)害救濟(jì)，形成救濟(jì)合力，為以后的災(zāi)害救濟(jì)取得更好的效果努力。

總之，1949—1990年遼寧地區(qū)自然災(zāi)害救濟(jì)基本是成功的，隨著國(guó)家由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，遼寧地區(qū)的災(zāi)害救濟(jì)需要不斷改善，相信通過遼寧地區(qū)災(zāi)害救濟(jì)的不斷完善，遼寧地區(qū)群眾能夠獲得更安全的保障，社會(huì)能夠更加和諧進(jìn)步。

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