楊軍劍

摘 要：《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為新型城鎮(zhèn)化內(nèi)容中的單獨(dú)一節(jié)，為河南以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化指明了方向。但也應(yīng)當(dāng)看到，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也時(shí)常出現(xiàn)一些矛盾，一些問題不容忽視，城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴(yán)重滯后成為導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要制約因素。因此，持續(xù)關(guān)注、探討研究河南城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題，對(duì)于促進(jìn)中原崛起、河南振興，具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；問題與對(duì)策

中圖分類號(hào)：C915 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）25-0109-02

黨的十八大在強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的基礎(chǔ)上，要求“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。”因此，社區(qū)的概念及其內(nèi)涵不僅在理論上得到了豐富和擴(kuò)展，而且在實(shí)踐中也被賦予了時(shí)代的意義和特征。河南在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中探索的基本經(jīng)驗(yàn)概括起來，一是領(lǐng)導(dǎo)重視，政府推動(dòng)，發(fā)展較快，成效顯著；二是規(guī)劃先行，注重民生，模式多樣，因地制宜；三是積極引導(dǎo)，自覺自愿，農(nóng)民利益，城市思維；四是整合資源，多方籌資，產(chǎn)業(yè)支撐，增收拓寬；五是系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌發(fā)展，創(chuàng)新管理，和諧社區(qū)。但由于新型農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)探索過程，實(shí)際工作也存在一些不容忽視的問題。

一、河南城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的主要問題及原因分析

1.對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)認(rèn)識(shí)模糊，定位不清晰

首先，很多村民，甚至是一些領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)和新農(nóng)村兩個(gè)概念認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是同一個(gè)概念、同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、同一個(gè)要求。其次，對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)的真正內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為新型農(nóng)村社區(qū)就是簡(jiǎn)單地把幾個(gè)行政村集中居住，建成一個(gè)較大的農(nóng)村組合體，而對(duì)于社區(qū)所具有的內(nèi)在功能認(rèn)識(shí)不夠。

2.為建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)而強(qiáng)行征地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

盡管一再?gòu)?qiáng)調(diào)，各地要堅(jiān)守耕地保護(hù)“紅線”不能動(dòng)搖，依法依規(guī)保障好重點(diǎn)建設(shè)用地需求。但侵犯農(nóng)民權(quán)益，損害農(nóng)民利益的事情仍時(shí)有發(fā)生。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地都不時(shí)發(fā)生與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相關(guān)的征地糾紛，在一些地方甚至發(fā)生強(qiáng)行征用農(nóng)民的耕地，大肆圈占農(nóng)村集體土地，毀壞即將收獲的農(nóng)作物等現(xiàn)象，導(dǎo)致被征地農(nóng)民圍堵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等事件。這些事件的發(fā)生，不僅使農(nóng)民的合法權(quán)益無法得到保障，使政府形象和干群關(guān)系嚴(yán)重受損，也使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生懷疑。

3.社區(qū)建設(shè)的資金來源單一，融資渠道還需拓展

在資金來源上，很多地區(qū)基本都是依靠政府融資，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)較為發(fā)達(dá)，財(cái)政收入充足，依靠自身就能夠?yàn)樾滦娃r(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供必要的支持。但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，各級(jí)政府對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入偏少，并且伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入銳減，資金來源渠道單一，基本都是靠上級(jí)政府的扶持，這限制了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的步伐。如何拓展資金來源，形成有效的融資渠道是做好新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這項(xiàng)民生工作的重中之重。

4.社區(qū)公共服務(wù)滯后，經(jīng)費(fèi)保障能力不足

很多地區(qū)在并村、聯(lián)村建社區(qū)后，都存在著管轄區(qū)域增大、人口增多、工作人員缺乏的現(xiàn)狀。社區(qū)干部忙于應(yīng)付上級(jí)部門交辦的工作，弱化了社區(qū)的公共服務(wù)職能。社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)不足。建社之初就規(guī)定了社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)由區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)，不由村集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)，但由于目前公共財(cái)政尚沒有達(dá)到能包辦農(nóng)村一切事務(wù)的水平，只能把有限的資金用于解決農(nóng)民最迫切、最關(guān)心的公益事業(yè)上去，暫且控制社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)和人員報(bào)酬，導(dǎo)致資金供給與社區(qū)管委會(huì)工作量不成正比，經(jīng)費(fèi)不足，特別是報(bào)酬較低，在一定程度上影響了工作積極性。

5.轉(zhuǎn)型期社區(qū)干部隊(duì)伍和組織管理亟須加強(qiáng)

目前新型農(nóng)村社區(qū)正在實(shí)踐過程中，處于管理與發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社區(qū)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象較為明顯。一些較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分社區(qū)干部文化、知識(shí)、年齡結(jié)構(gòu)不合理，尤其是多數(shù)社區(qū)干部從村干部轉(zhuǎn)化而來，角色轉(zhuǎn)變了，但思想觀念、工作方法還是因循守舊，在新農(nóng)村建設(shè)中缺乏新思路、新舉措，影響工作開展。其次，組織之間的關(guān)系未理順，相互扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不利于長(zhǎng)期穩(wěn)定和諧發(fā)展。

6.農(nóng)村文化發(fā)展的總體滯后影響了新型社區(qū)的文化建設(shè)

城市化進(jìn)程加速發(fā)展的負(fù)面影響主要體現(xiàn)在一是公共文化基礎(chǔ)設(shè)施缺失，二是農(nóng)村傳統(tǒng)文化的流失，三是農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，城鄉(xiāng)差距較大，嚴(yán)重不平衡。同時(shí)，由于農(nóng)民思想觀念上的相對(duì)落后，新型農(nóng)村社區(qū)建成后，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)、科技與生活方式都無法完全融入農(nóng)村的生產(chǎn)與社區(qū)生活當(dāng)中去。

7.政府與農(nóng)民關(guān)系缺乏良性互動(dòng)，溝通不暢

當(dāng)前基層政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中存在的問題，一是對(duì)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中應(yīng)該發(fā)揮何種作用定位不當(dāng)（或者是政府主導(dǎo)或者是農(nóng)民為主體），二是部分基層政府工作人員素質(zhì)不高，在社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)行為偏差現(xiàn)象。三是對(duì)農(nóng)民差異性訴求的綜合考慮尚不充分。在實(shí)際運(yùn)作中，一些“達(dá)標(biāo)工程”、“限時(shí)工程”、“指標(biāo)工程”、“政績(jī)工程”，忽視了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和農(nóng)民的真實(shí)訴求，不僅農(nóng)民沒有任何實(shí)惠，更是嚴(yán)重?fù)p壞了農(nóng)民的利益。

二、以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)促進(jìn)河南城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的思路和對(duì)策

1.注重規(guī)劃的科學(xué)合理性是引領(lǐng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的先決條件

村莊規(guī)劃是新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的前提和依據(jù)，必須要把握三個(gè)原則：一是立足實(shí)際。二是突出特色。三是形成體系?？h（區(qū)）政府首先要將新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃納入縣（區(qū)）全域規(guī)劃，完善縣城中心城區(qū)——產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)——重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)——新型社區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體系，保障各區(qū)域規(guī)劃時(shí)空銜接的統(tǒng)御性和前瞻性；其次要建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃管理體制。最后要強(qiáng)化項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃事前事中和事后的監(jiān)督。

2.結(jié)合實(shí)際、分類指導(dǎo)是推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必由之路

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的目的是加快縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，因此在推進(jìn)過程中必須因地制宜，按照“規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)支撐、群眾自愿、量力而行”的基本原則，充分結(jié)合農(nóng)村布局特點(diǎn)，按照生產(chǎn)現(xiàn)代化、設(shè)施城鎮(zhèn)化、服務(wù)社區(qū)化、生活市民化的要求，合理引導(dǎo)，適當(dāng)集中，土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，打破行政界限，拓展服務(wù)領(lǐng)域，并創(chuàng)建農(nóng)民創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，為農(nóng)民居住在新社區(qū)、就業(yè)在家門口創(chuàng)造條件。

3.試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推行是建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的基本要求

各級(jí)政府部門要從全局和戰(zhàn)略的高度，把新型農(nóng)村社區(qū)放進(jìn)以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的大視野中，跳出農(nóng)村來認(rèn)識(shí)農(nóng)村。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作必須由政府牽頭主導(dǎo)，組織各方面力量協(xié)同推進(jìn)。

要善于通過多種宣傳方式方法提高農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)農(nóng)民思想觀念的根本轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)農(nóng)民的主體意識(shí)和參與意識(shí)，充分尊重農(nóng)民意愿和生活習(xí)慣，激發(fā)農(nóng)民自主建設(shè)、自主管理新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的熱情，贏得廣泛的民心支持。充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，堅(jiān)持把新農(nóng)村建設(shè)的自主權(quán)交給農(nóng)民，制定社區(qū)規(guī)劃必須尊重農(nóng)民的意見，注重兼顧公平，真正實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體也能在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中受益。

4.加大政策優(yōu)惠和資金扶持力度是發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)的重要支撐

一是探索完善新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)土地政策。在國(guó)家政策允許的范圍內(nèi)，健全土地調(diào)整置換及金融互助等方面的各項(xiàng)配套政策，同時(shí)保證農(nóng)民可以享受土地二次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地增值收益，堅(jiān)持多種補(bǔ)償方式有機(jī)結(jié)合。二是積極探索建立新型農(nóng)村社區(qū)資金方面的相關(guān)政策。加大財(cái)政投入、推進(jìn)企業(yè)幫帶、搞好市場(chǎng)運(yùn)作、引入社會(huì)資本、實(shí)行規(guī)費(fèi)減免、提供信貸支持等，用足用活國(guó)家的各種優(yōu)惠政策。三是要進(jìn)行戶籍管理制度改革以及配套的社會(huì)保障、醫(yī)療、科教文化等服務(wù)。四是將出臺(tái)的涉及農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持政策整合統(tǒng)籌運(yùn)作。

5.注重銜接、強(qiáng)化后續(xù)管理是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措

加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)管理，基本實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)規(guī)范化村莊管理社區(qū)化，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)管理一體化。首先在“建設(shè)——入住——管理”各個(gè)環(huán)節(jié)做好銜接，從而進(jìn)一步加強(qiáng)后續(xù)管理；其次建立農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體制，促進(jìn)公共管理和服務(wù)向農(nóng)村覆蓋和延伸的管理體制改革；最后建立符合社區(qū)發(fā)展的管理體制，推動(dòng)村級(jí)事務(wù)管理向城鎮(zhèn)社區(qū)管理轉(zhuǎn)變。

6.優(yōu)化政府職能，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代化管理新格局的迫切需要

一是政府應(yīng)發(fā)揮好引導(dǎo)者職能。二是政府應(yīng)發(fā)揮組織職能。三是政府應(yīng)發(fā)揮服務(wù)職能。四是政府應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督職能。

7.因地制宜、科學(xué)破解就業(yè)難題是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的核心要求

一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，做強(qiáng)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)。二是打造特色農(nóng)業(yè)?？梢园凑铡叭眳f(xié)調(diào)發(fā)展的要求，使結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)旅游“三篇文章一起做”，通過一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，抓龍頭、重特色、創(chuàng)品牌、上規(guī)模、成集群，打造特色農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，切實(shí)增加農(nóng)民收入。三是拓寬收入渠道，實(shí)現(xiàn)多元保障。利用騰出來的土地以及土地流轉(zhuǎn)的方式，以出租、入股的形式讓農(nóng)民獲得一定的收益；安排農(nóng)民就近到企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工人；鼓勵(lì)有特長(zhǎng)、有資本、有意愿的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，開班小型或微型企業(yè)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障化，應(yīng)一手抓房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，一手抓保障制度完善，讓農(nóng)民享受到和城市居民一樣的待遇。

8.積極發(fā)展社區(qū)文化是營(yíng)造新型農(nóng)村社區(qū)家園歸屬感的強(qiáng)效載體

推動(dòng)社區(qū)的文化融合，首先要加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)和體制機(jī)制創(chuàng)新，將農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)的成效納入到工作考核范圍內(nèi)；其次，要大力培養(yǎng)以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為主體的農(nóng)村文化人才隊(duì)伍；再次，要不斷增加社區(qū)文化建設(shè)的投入，充分利用社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的文化組織建設(shè)。通過完善的社區(qū)文化服務(wù)、良好的居住環(huán)境喚起農(nóng)民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、幸福感和家園歸屬感。

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