畢昱文

摘 要：長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)為長(zhǎng)蘆鹽區(qū)專門負(fù)責(zé)查緝私鹽、維護(hù)蘆鹽產(chǎn)銷、保護(hù)長(zhǎng)蘆鹽稅收入的武裝組織。它組建于晚清時(shí)期，北洋政府時(shí)期得到擴(kuò)編整編。規(guī)模逐漸擴(kuò)大，各種營(yíng)制逐步建立健全。其中，其領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的發(fā)展更顯示了其時(shí)代特征。該項(xiàng)體制分為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制和內(nèi)部指揮系統(tǒng)兩種。其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制在晚清時(shí)期實(shí)行長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使一元負(fù)責(zé)制。到北洋政府時(shí)期，隨著“善后大借款”五國(guó)銀行團(tuán)令北洋當(dāng)局組建的鹽務(wù)稽核總所和長(zhǎng)蘆鹽務(wù)稽核分所介入長(zhǎng)蘆鹽政的管理，長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制由一元領(lǐng)導(dǎo)走向鹽務(wù)稽核所及長(zhǎng)蘆運(yùn)使二元領(lǐng)導(dǎo)制。該營(yíng)的內(nèi)部指揮系統(tǒng)主要由緝私統(tǒng)領(lǐng)、管帶、隊(duì)官、隊(duì)長(zhǎng)構(gòu)成。隨著北洋軍閥勢(shì)力的消長(zhǎng)，長(zhǎng)蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)也頻繁更迭，見(jiàn)證了那個(gè)時(shí)代的風(fēng)云變幻。

關(guān)鍵詞：北洋政府時(shí)期；長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)；領(lǐng)導(dǎo)指揮體制 中圖分類號(hào)：K258.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003—9864（2013）01—0022—08

鹽稅居田賦之次，為北洋政府財(cái)稅收入主要來(lái)源之一。北洋政府時(shí)期，為當(dāng)時(shí)全國(guó)主要產(chǎn)鹽區(qū)之一的長(zhǎng)蘆鹽區(qū)私鹽泛濫，嚴(yán)重影響官引銷售。為了保證鹽稅收入、遏制私鹽，北洋政府多管齊下，其中投入經(jīng)費(fèi)最多、最為倚重的是擴(kuò)編晚清時(shí)期建立的長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)，進(jìn)行武力禁私。長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)為長(zhǎng)蘆鹽區(qū)專門負(fù)責(zé)查緝私鹽、維護(hù)蘆鹽產(chǎn)銷、保護(hù)長(zhǎng)蘆鹽稅收入的武裝組織。其前身是“長(zhǎng)蘆鹽巡營(yíng)”，組建于1904年（光緒三十年）。1910年（宣統(tǒng)二年），鹽巡營(yíng)在奉命整編了津武口岸的商汛和永平七屬① 的緝私局后，改編為“長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)”。北洋政府時(shí)期，長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的規(guī)模逐步擴(kuò)大，各項(xiàng)制度逐步建立。從建立至1930年被國(guó)民政府改編為“稅警”②，長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)共存續(xù)了26年。它形式上仿照清末新軍軍制編組，實(shí)行的是陸軍編制，但其職責(zé)卻與陸軍迥異。實(shí)質(zhì)上，長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)是有著陸軍軍制形式但執(zhí)行警察職責(zé)的一種兩兼武裝組織，是中國(guó)現(xiàn)代警察的雛形。

截止目前，學(xué)術(shù)界對(duì)北洋政府時(shí)期的鹽務(wù)緝私研究尚處于起步階段，涉及該領(lǐng)域的文章少，專著更沒(méi)出現(xiàn)。緝私營(yíng)隊(duì)，作為緝私法律令則最重要的執(zhí)行者、緝私要?jiǎng)?wù)的第一線人員——更未引起學(xué)者們的關(guān)注。本文挖掘利用河北省檔案館珍檔“長(zhǎng)蘆鹽務(wù)”檔案，厘清了長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的營(yíng)制及緝務(wù)概況。限于篇幅，現(xiàn)采擷其領(lǐng)導(dǎo)指揮體制加以述評(píng)。該體制發(fā)展更顯示了長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的時(shí)代特征。

為了考察長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)其營(yíng)隊(duì)發(fā)展和緝務(wù)運(yùn)行的作用，在以下文中，筆者把長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的領(lǐng)導(dǎo)體制分為上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和緝私營(yíng)內(nèi)部指揮系統(tǒng)兩個(gè)部分來(lái)敘述。

一、長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)

長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)從晚清到北洋政府時(shí)期，經(jīng)歷了由一元領(lǐng)導(dǎo)走向二元領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程。

晚清時(shí)期，長(zhǎng)蘆鹽巡營(yíng)創(chuàng)辦之時(shí)，歸長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使節(jié)制。該營(yíng)第一任統(tǒng)領(lǐng)宋明善，由長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使兼辦新軍后路糧臺(tái)陸嘉榖委任，其薪餉由鹽款項(xiàng)下開支。長(zhǎng)蘆鹽巡營(yíng)成立后，長(zhǎng)蘆鹽務(wù)各機(jī)關(guān)及鹽店紛紛呈請(qǐng)長(zhǎng)蘆運(yùn)使，要求派鹽巡兵駐防各局店，由各局店節(jié)制，不令遠(yuǎn)離。鹽巡營(yíng)的巡緝區(qū)域主要為蘆鹽區(qū)各鹽務(wù)局、鹽店范圍之內(nèi)。鹽巡營(yíng)實(shí)際上成了各鹽務(wù)機(jī)構(gòu)和鹽店的私人保鏢，正如當(dāng)時(shí)鹽務(wù)專家景本白所說(shuō)：“說(shuō)者謂緝私營(yíng)之設(shè)，雖不足以禁巨梟大販，然對(duì)于小民之偷漏，不無(wú)畏懼。且引界制度未破，則鹽商全恃緝私營(yíng)為護(hù)符，既可禁止小販繞越，又可援越界為私之名，以保護(hù)引岸。不知國(guó)家設(shè)立緝私營(yíng)之本意，原為保護(hù)鹽稅，并非保護(hù)引商?！雹?這使得長(zhǎng)蘆各鹽場(chǎng)、運(yùn)路及引岸緝私廢弛，影響了鹽巡作用的發(fā)揮。

1910年，升任長(zhǎng)蘆鹽務(wù)督轉(zhuǎn)運(yùn)使的張鎮(zhèn)芳將擁有步前營(yíng)、步后營(yíng)的長(zhǎng)蘆鹽巡營(yíng)統(tǒng)一改編為“長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)”，并將統(tǒng)領(lǐng)部擴(kuò)大組織，增設(shè)幫統(tǒng)一員，以宋振聲兼任。緝私營(yíng)隸屬于長(zhǎng)蘆都轉(zhuǎn)運(yùn)使，由運(yùn)使節(jié)制。

1913年4月，袁世凱以中國(guó)鹽稅為抵押，與五國(guó)銀行團(tuán)簽訂“善后大借款”合同。在五國(guó)銀行團(tuán)及其政府的壓力下，北洋政府被迫同意設(shè)立鹽務(wù)稽核造報(bào)所，任用外國(guó)人參與中國(guó)鹽務(wù)管理。1913年1月，財(cái)政部制定《鹽務(wù)稽核造報(bào)所章程》，規(guī)定在財(cái)政部下設(shè)鹽務(wù)稽核造報(bào)總所，在各省設(shè)稽核造報(bào)分所。后來(lái)，在五國(guó)代表的干預(yù)下，《鹽務(wù)稽核造報(bào)所章程》按照雙方的意思進(jìn)行了修改。1913年10月26日，新修訂的《鹽務(wù)署稽核總所章程》由財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡總長(zhǎng)核準(zhǔn)，1914年2月公布。依據(jù)該文件規(guī)定，鹽務(wù)稽核總所的職權(quán)范圍是“審核所有一切鹽款收支賬目，以及凡為政府一切收買存儲(chǔ)轉(zhuǎn)運(yùn)及銷售鹽斤之收支，并于呈報(bào)財(cái)政總長(zhǎng)后，將該項(xiàng)收支按季造報(bào)頒布”②；與此同時(shí)，鹽務(wù)署制定了《鹽務(wù)署稽核分所章程》，該章程規(guī)定鹽務(wù)稽核分所的主要職責(zé)是“甲、華洋經(jīng)協(xié)理會(huì)同監(jiān)理發(fā)給引票或準(zhǔn)單，準(zhǔn)許納稅后運(yùn)鹽，以及在各稽核分所設(shè)立之處，可征收一切鹽稅鹽課及各費(fèi)，并監(jiān)督他處之征收上列各稅各費(fèi)。凡該處收稅之官應(yīng)由總會(huì)辦委任，該收稅官關(guān)于所收稅款，對(duì)于分所擔(dān)負(fù)責(zé)任。乙、凡在鹽區(qū)征稅后放鹽，須以該分所華洋經(jīng)協(xié)理會(huì)同簽字之單據(jù)，或以該分所印信為憑。其管理秤鹽及由倉(cāng)坨放鹽事務(wù)各員應(yīng)為分所屬官。華洋經(jīng)協(xié)理及其所屬之秤鹽及放鹽之員，對(duì)于場(chǎng)倉(cāng)放鹽須稽查是否有正式準(zhǔn)單、是否照則完全納課、是否只照允準(zhǔn)之量數(shù)放出，并按時(shí)期向該分所所轄地點(diǎn)內(nèi)之場(chǎng)坨視察。在該地點(diǎn)之內(nèi)，如該處運(yùn)司或運(yùn)署所屬各局所之人員，有違背章程之事，須呈報(bào)總所之總會(huì)辦。倘于巡查時(shí)，見(jiàn)有私鹽及向領(lǐng)有牌照之場(chǎng)坨私運(yùn)等情，亦須一律呈報(bào)。買鹽、貯鹽、運(yùn)鹽并代政府售鹽之地方，各分所對(duì)于此數(shù)者應(yīng)盡之職務(wù)，由鹽務(wù)署按各地情形規(guī)定辦法?！雹?/p>

由此可見(jiàn)，鹽務(wù)稽核所把持了中國(guó)鹽政的財(cái)政和稅收大權(quán)。鹽務(wù)署及各鹽區(qū)鹽運(yùn)使僅有管理鹽務(wù)行政事務(wù)之權(quán)。實(shí)際上，在以后的工作中，稽核所的管理范圍并不局限于上述章程規(guī)定內(nèi)容。為了保證中國(guó)對(duì)五國(guó)銀行的償債能力和維護(hù)各債權(quán)國(guó)利益，稽核所把自己的權(quán)力觸角伸向了中國(guó)鹽務(wù)的諸多領(lǐng)域：除了負(fù)責(zé)管理鹽稅、改革鹽稅征收辦法外，還試圖改革中國(guó)實(shí)行恒久的引岸專商制，整頓、管理場(chǎng)產(chǎn)，控制、監(jiān)督緝私營(yíng)的經(jīng)費(fèi)使用、造報(bào)及緝私活動(dòng)等等。

長(zhǎng)蘆鹽務(wù)稽核分所成立于1913年4月，設(shè)立于天津，為全國(guó)13處分所之一。首任華人經(jīng)理嚴(yán)璩（嚴(yán)復(fù)長(zhǎng)子），洋人協(xié)理為日本人鄭永昌。是年11月，設(shè)立豐財(cái)、蘆臺(tái)稽核支所。因?yàn)殚L(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的薪餉、緝私活動(dòng)本身處處需要強(qiáng)大的財(cái)政支持，所以，其經(jīng)費(fèi)使用、緝務(wù)活動(dòng)乃至營(yíng)制規(guī)章都成了鹽務(wù)稽核總所和長(zhǎng)蘆鹽務(wù)稽核分所干預(yù)、監(jiān)督的內(nèi)容。

就在鹽務(wù)稽核總所和長(zhǎng)蘆稽核分所成立后不久，為了明確緝私營(yíng)的領(lǐng)導(dǎo)歸屬，北洋政府財(cái)政部下達(dá)了各鹽區(qū)緝私營(yíng)均歸各鹽運(yùn)使或榷運(yùn)局長(zhǎng)指揮節(jié)制的命令。1913年5月，財(cái)政部奉大總統(tǒng)令，飭令各鹽區(qū)緝私營(yíng)要?dú)w各鹽運(yùn)使或榷運(yùn)局長(zhǎng)節(jié)制：“奉大總統(tǒng)令整理鹽務(wù)首在緝私，非有得力營(yíng)隊(duì)，無(wú)以收查緝之效。各省原有緝私營(yíng)隊(duì)向歸鹽運(yùn)使節(jié)制，或直隸于督銷局，且餉項(xiàng)均由鹽款項(xiàng)下支給，其性質(zhì)實(shí)與普通軍隊(duì)不同。現(xiàn)在各省鹽運(yùn)使及榷運(yùn)局長(zhǎng)均經(jīng)先后任命，嗣后各該管區(qū)域之緝私營(yíng)隊(duì)?wèi)?yīng)即由該鹽運(yùn)使，或榷運(yùn)局長(zhǎng)分別節(jié)制，隨時(shí)調(diào)遣，以資整頓而一事權(quán)”②。但是，緝私營(yíng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的整頓并不是一蹴而就的，在財(cái)政部飭令下達(dá)之后，各地緝私營(yíng)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)系仍長(zhǎng)時(shí)間處于混亂狀態(tài)。

為了進(jìn)一步規(guī)范緝私營(yíng)的領(lǐng)導(dǎo)歸屬，1915年10月，鹽務(wù)署明定各鹽區(qū)運(yùn)使、運(yùn)副及緝私營(yíng)權(quán)限職責(zé)，“惟各省運(yùn)使運(yùn)副與緝私統(tǒng)領(lǐng)職務(wù)雖屬相因，而事權(quán)要各有定。若非明為厘正，俾有遵循，則平時(shí)措置既不免諉卸之心，臨事指揮且恐啟紛歧之漸”③。財(cái)政總長(zhǎng)兼鹽務(wù)署督辦周學(xué)熙頒布了《各省鹽運(yùn)使運(yùn)副及緝私營(yíng)辦事權(quán)限章程》④。依照該章程，各鹽區(qū)鹽運(yùn)使俱兼緝私營(yíng)督察長(zhǎng)之責(zé)，運(yùn)副俱兼督察官，承鹽務(wù)署命令，督察所轉(zhuǎn)鹽務(wù)地方緝私營(yíng)一切事務(wù)，包括監(jiān)督考核緝私統(tǒng)領(lǐng)履行職責(zé)情況、餉項(xiàng)開支等，還有對(duì)緝私營(yíng)隊(duì)節(jié)制調(diào)遣之權(quán)等。緝私統(tǒng)領(lǐng)，對(duì)于緝私事宜，負(fù)完全責(zé)任，所有員弁兵丁之賞罰進(jìn)退，悉由統(tǒng)領(lǐng)主持擔(dān)任。統(tǒng)領(lǐng)對(duì)鹽運(yùn)使負(fù)責(zé)?？梢?jiàn)，長(zhǎng)蘆運(yùn)使對(duì)緝私營(yíng)負(fù)有監(jiān)督管理之責(zé)，甚至在特別情況下，還可以直接指揮緝私營(yíng)各營(yíng)行動(dòng)。

在實(shí)際工作中，長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使的確在行政上對(duì)緝私營(yíng)進(jìn)行了指揮管理，比如經(jīng)常調(diào)遣緝私營(yíng)前往私鹽嚴(yán)重地區(qū)或發(fā)生危急情況地區(qū)展開查緝活動(dòng)或處置事件；對(duì)鹽務(wù)署等上級(jí)機(jī)關(guān)和緝私營(yíng)行政事務(wù)上傳下達(dá)、布置實(shí)施；對(duì)緝私營(yíng)一些重要事情或違法情弊進(jìn)行處置，比如對(duì)緝私營(yíng)軍風(fēng)紀(jì)亂象經(jīng)常給予批評(píng)和指導(dǎo)。等等。但是，在當(dāng)時(shí)社會(huì)條件下，緝私營(yíng)在名義上歸長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使節(jié)制，實(shí)際上存在很大獨(dú)立性，長(zhǎng)蘆運(yùn)使對(duì)其事務(wù)并不能完全控制。原因是民國(guó)年間，為了增加鹽稅收入，鹽政集權(quán)，權(quán)歸中央，不再由各省督撫兼充。緝私營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)人事任免權(quán)不在長(zhǎng)蘆運(yùn)使，而在大總統(tǒng)。軍餉雖出自鹽稅，但制權(quán)卻不歸鹽官。長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)雖然名義上由長(zhǎng)蘆運(yùn)使節(jié)制，但在當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下，手握兵權(quán)的緝私統(tǒng)領(lǐng)并不會(huì)完全聽(tīng)命于運(yùn)使。統(tǒng)領(lǐng)不愿去做的事情，運(yùn)使也無(wú)可奈何。

與此相對(duì)照的，是鹽務(wù)稽核總所和長(zhǎng)蘆鹽務(wù)稽核分所對(duì)長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的全面控制和監(jiān)督。鹽務(wù)稽核總所在建立之初就著手開始對(duì)中國(guó)積弊已久的鹽政進(jìn)行改革。長(zhǎng)蘆鹽務(wù)稽核分所在總所的領(lǐng)導(dǎo)下，也對(duì)長(zhǎng)蘆鹽區(qū)的場(chǎng)產(chǎn)、運(yùn)銷、稅收、緝私等進(jìn)行了一系列的整改，這就包括對(duì)緝私營(yíng)各方面事務(wù)的變革。為了爭(zhēng)奪對(duì)緝私營(yíng)的管控權(quán)，長(zhǎng)蘆稽核分所與長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使之間曾幾次上演爭(zhēng)權(quán)之戰(zhàn)。1915年8月，長(zhǎng)蘆稽核分所邀請(qǐng)緝私營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)宋明善籌商整頓緝私營(yíng)辦法，擬具“長(zhǎng)蘆分所條擬整頓長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)辦法”11條，上報(bào)稽核總所。稽核總所修正后，飭知長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使及緝私營(yíng)嚴(yán)格照章實(shí)行①。依據(jù)此條款，長(zhǎng)蘆稽核分所對(duì)長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的經(jīng)費(fèi)開支、營(yíng)制改革、日常緝務(wù)、營(yíng)隊(duì)布防、駐扎處所、統(tǒng)領(lǐng)部地址等等都極力插手控制、管理，幾欲置長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使于無(wú)用無(wú)權(quán)之地。長(zhǎng)蘆運(yùn)使為了維護(hù)自己的權(quán)力，則努力把稽核分所對(duì)緝私營(yíng)的管控限制在僅能稽查、監(jiān)督長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的各經(jīng)費(fèi)賬目范圍內(nèi)，緝私營(yíng)的行政、經(jīng)費(fèi)、改制、緝務(wù)等事項(xiàng)則置于自己的職權(quán)范圍之內(nèi)。1916年5月，長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使將稽核分所制訂的“十一條”進(jìn)行了修正。鹽運(yùn)使認(rèn)為整頓緝私營(yíng)事務(wù)皆屬運(yùn)使管轄范圍之內(nèi)，稽核分所僅有輔助之責(zé)；各營(yíng)隊(duì)所用款項(xiàng)，應(yīng)報(bào)運(yùn)使知照，稽核分所僅有查核之責(zé)；緝私營(yíng)日常緝務(wù)應(yīng)報(bào)運(yùn)署核準(zhǔn)而非稽核分所；改革事宜也應(yīng)由運(yùn)使主持。依照相關(guān)章程規(guī)定，稽核所對(duì)緝私營(yíng)負(fù)有用款經(jīng)費(fèi)稽查之責(zé)，而鹽運(yùn)使對(duì)緝私營(yíng)主要負(fù)有行政管理之責(zé)。而稽核分所的實(shí)際管轄范圍遠(yuǎn)出于此。二者由此矛盾迭生，長(zhǎng)蘆運(yùn)使和長(zhǎng)蘆稽核分所展開了激烈的權(quán)力角逐。

實(shí)質(zhì)上，雖然運(yùn)使與稽核分所在其建立之初有權(quán)力爭(zhēng)奪，但由于稽核所背后是強(qiáng)大的外國(guó)政府支持與“善后大借款”合同約束，相對(duì)于中國(guó)的軟弱落后，且受制于人，二者在緝私營(yíng)管控問(wèn)題上的權(quán)力之爭(zhēng)，不久之后稽核所就占了上風(fēng)。長(zhǎng)蘆運(yùn)署幾乎成了稽核總所和長(zhǎng)蘆稽核分所對(duì)于緝私營(yíng)發(fā)號(hào)施令的一個(gè)傳話筒。稽核所不僅操縱了緝私營(yíng)的經(jīng)費(fèi)管理與監(jiān)督，而且得寸進(jìn)尺，在管理經(jīng)費(fèi)的名義下直接將手伸向了緝私營(yíng)的營(yíng)制及緝務(wù)管理中。1913年，長(zhǎng)蘆稽核分所請(qǐng)示總所，希望與長(zhǎng)蘆各鹽務(wù)機(jī)關(guān)直接交涉，而不需要運(yùn)使來(lái)轉(zhuǎn)達(dá)：“查稽核分所，雖為獨(dú)立機(jī)關(guān)，與行政范圍不同。然因稅款及帳目出入之關(guān)系，與運(yùn)使所屬各場(chǎng)坨、各緝私營(yíng)部暨檢查局，時(shí)有交涉事件。每遇分所與各機(jī)關(guān)互相問(wèn)答或應(yīng)行查報(bào)之事，必待運(yùn)使為雙方轉(zhuǎn)達(dá)，是以動(dòng)多遲誤。茲求辦事敏捷起見(jiàn)，嗣后凡在鹽稅范圍以內(nèi)，且無(wú)礙行政事項(xiàng)者，可否由分所與運(yùn)使所屬之場(chǎng)坨（缺字——作者注）?！笨偹匀恢С珠L(zhǎng)蘆分所的建議，遂批示：“鹽務(wù)稽核分所固屬獨(dú)立機(jī)關(guān)，凡關(guān)于鹽務(wù)財(cái)政問(wèn)題，本有與長(zhǎng)蘆鹽務(wù)各機(jī)關(guān)直接通信之權(quán)。如處置私鹽事宜，因其鹽稅范圍，更不妨直接通信，無(wú)須必經(jīng)運(yùn)使轉(zhuǎn)行也?！雹?長(zhǎng)蘆運(yùn)署只不過(guò)負(fù)責(zé)些緝私營(yíng)的日常管理以及轉(zhuǎn)達(dá)緝私營(yíng)與稽核分所之間的文件傳遞，并且這種中轉(zhuǎn)者的角色也因稽核分所的介入而受到了削弱。

鹽務(wù)稽核造報(bào)所（后改為鹽務(wù)稽核總所）成立后，首先對(duì)緝私經(jīng)費(fèi)及長(zhǎng)蘆運(yùn)司所屬各機(jī)關(guān)的薪餉及經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了整頓與改革。1913年，稽核總所令裁減長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)經(jīng)費(fèi)10萬(wàn)元。長(zhǎng)蘆運(yùn)使和緝私營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)為了保存實(shí)力、維護(hù)經(jīng)費(fèi)，極力宣稱緝私的重要性和各營(yíng)緝私功績(jī)，表示難以按照總所要求裁減?；丝偹粸樗鶆?dòng)，堅(jiān)決主張如數(shù)裁減。1913年9月14日，鹽務(wù)籌備處態(tài)度強(qiáng)硬，命令長(zhǎng)蘆運(yùn)使楊壽枏，兩淮正擬增募緝私兵，長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)不能裁減經(jīng)費(fèi)即裁撤兵員人數(shù)②。為了落實(shí)緝私營(yíng)經(jīng)費(fèi)核減，會(huì)辦丁恩還令緝私營(yíng)切實(shí)呈報(bào)實(shí)際兵員數(shù)名及名單。經(jīng)過(guò)激烈斗爭(zhēng)，經(jīng)費(fèi)裁減之后，緝私營(yíng)的冗兵冗員現(xiàn)象也得到有效扼制，全營(yíng)人數(shù)由1914年前的官兵長(zhǎng)夫3174人③ 減至后來(lái)一直保持的2700人左右。此后，稽核總所和長(zhǎng)蘆稽核分所下達(dá)了一系列有關(guān)緝私營(yíng)辦公費(fèi)、薪餉、津貼、旅費(fèi)、輪船修理費(fèi)、年終慰勞金、軍裝、房費(fèi)等方面的規(guī)定，正如1913年長(zhǎng)蘆運(yùn)使楊壽枏所稱：“自奉設(shè)稽核造報(bào)分所以后，于支出款項(xiàng)監(jiān)督綦嚴(yán)，近準(zhǔn)函送總所核訂收據(jù)月結(jié)各式，精密異常，又自審計(jì)分處成立，疊準(zhǔn)函布章程格式，條理紛繁。究其要旨，不外于各種款目用途務(wù)求確當(dāng)”④。稽核所的整頓措施使緝私營(yíng)的經(jīng)費(fèi)管理走向了規(guī)范化、制度化和精確化。

為了對(duì)緝私營(yíng)形成有效控制與監(jiān)督，使各項(xiàng)費(fèi)用管理更加節(jié)省與合理利用，稽核總所和長(zhǎng)蘆鹽務(wù)稽核分所對(duì)緝私營(yíng)的兵員設(shè)置、設(shè)卡地點(diǎn)、巡緝記錄及私鹽月報(bào)都要求定期、按時(shí)上報(bào)稽核所，并對(duì)上報(bào)格式作了詳細(xì)、明確的規(guī)范。這些都促成緝私營(yíng)對(duì)日常緝務(wù)及營(yíng)務(wù)加強(qiáng)管理。

除了促進(jìn)緝私營(yíng)進(jìn)行規(guī)范管理外，為了深入、真實(shí)地掌握緝私營(yíng)各項(xiàng)情況，1916年，稽核總所還建立了委員巡視調(diào)查制。按照《長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使公署、鹽務(wù)稽核分所巡視員服務(wù)規(guī)則》規(guī)定，冀岸分為四區(qū)，由巡視員分別定期巡視，除了巡查一些場(chǎng)產(chǎn)、灘坨、銷售等事務(wù)外，還強(qiáng)調(diào)要注意各地稅警情況，“駐有稅警地方應(yīng)考查其勤務(wù)是否認(rèn)真、學(xué)術(shù)科有無(wú)進(jìn)步，駐在地是否扼要，暨緝獲私鹽及處置情形，以及有無(wú)庇私放私情事。隨時(shí)報(bào)告署所核辦，履行職務(wù)時(shí)如遇發(fā)生重大事件，得就近報(bào)知稅警”⑤。巡視員還要將巡視所得結(jié)果，隨時(shí)制成改革方案，分呈署所核奪施行。自此以后，運(yùn)署、稽核所派巡視員定期巡查，調(diào)查范圍涉及緝私營(yíng)旅費(fèi)、薪餉、船只維修、房租、雜費(fèi)等的實(shí)際花費(fèi)情形，還考查緝私營(yíng)兵夫緝務(wù)活動(dòng)的一系列詳情，并隨時(shí)命令緝私營(yíng)進(jìn)行整改。

由此可見(jiàn)，在北洋政府統(tǒng)治時(shí)期，對(duì)緝私營(yíng)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)上實(shí)行的是鹽務(wù)署、長(zhǎng)蘆運(yùn)使和鹽務(wù)稽核總所、長(zhǎng)蘆稽核分所并行共施的二元制領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。并且，各級(jí)鹽務(wù)稽核所掌控著相當(dāng)多的實(shí)權(quán)，對(duì)長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的財(cái)務(wù)管理更具有直接監(jiān)控權(quán)。鹽務(wù)稽核所對(duì)緝私營(yíng)的控制及監(jiān)督固然出于加強(qiáng)鹽稅收入和維護(hù)各債權(quán)國(guó)利益的目的，但在客觀上，這些監(jiān)控措施促使長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)進(jìn)行了某些改革，使其革除了某些積弊和陋習(xí)，在財(cái)務(wù)管理等方面逐漸走上了較規(guī)范化、制度化、精細(xì)化的軌道。在緝私營(yíng)近代化轉(zhuǎn)型方面，還是有一定積極意義的。

二、長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)內(nèi)部指揮體制

長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)設(shè)有統(tǒng)領(lǐng)部，設(shè)統(tǒng)領(lǐng)一人，統(tǒng)籌管理全緝私營(yíng)人員招募、訓(xùn)練、緝務(wù)、人事等等事務(wù)。下面每營(yíng)設(shè)管帶、督隊(duì)官一人，均對(duì)統(tǒng)領(lǐng)負(fù)責(zé)。各營(yíng)設(shè)前、后、左、右、中五隊(duì)，隊(duì)設(shè)隊(duì)官一人，隊(duì)長(zhǎng)二人，排長(zhǎng)一人。隊(duì)官聽(tīng)從管帶節(jié)制，受管帶指揮。

長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)設(shè)有統(tǒng)領(lǐng)部，設(shè)有統(tǒng)領(lǐng)官一員、執(zhí)法官一員、執(zhí)事官一員，另外還有正文案、總收支、會(huì)記員、稽查員、軍醫(yī)官、司事、清書、槍匠、輜重車夫、備補(bǔ)兵、長(zhǎng)夫等，統(tǒng)領(lǐng)部駐扎天津南開村。統(tǒng)領(lǐng)為緝私營(yíng)最高長(zhǎng)官，受長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使節(jié)制與督察。長(zhǎng)蘆運(yùn)使秉承鹽務(wù)署命令，督察所轄地方鹽務(wù)緝私營(yíng)一切事務(wù)，對(duì)于緝私營(yíng)隊(duì)有節(jié)制調(diào)遣之權(quán)，對(duì)于統(tǒng)領(lǐng)所發(fā)號(hào)令、處分事宜，認(rèn)為違法侵權(quán)或妨害行政事實(shí)顯著者，可以知會(huì)統(tǒng)領(lǐng)即予撤銷。

按照1915年鹽務(wù)署頒布的《各省鹽運(yùn)使運(yùn)副及緝私營(yíng)辦事權(quán)限章程》規(guī)定，緝私統(tǒng)領(lǐng)對(duì)緝私事務(wù)負(fù)有全權(quán)處理責(zé)任，并擁有緝私營(yíng)人事任免調(diào)動(dòng)權(quán)力。該章程規(guī)定：“統(tǒng)領(lǐng)對(duì)于緝私事宜負(fù)完全責(zé)任，所有員弁兵丁之賞罰進(jìn)退，悉由統(tǒng)領(lǐng)主持。但任用員弁，須選長(zhǎng)于緝私、經(jīng)驗(yàn)素著人員，不得濫竽充數(shù)，應(yīng)隨時(shí)報(bào)由督察長(zhǎng)核明，匯詳鹽務(wù)署?！背酥?，緝私統(tǒng)領(lǐng)對(duì)緝私營(yíng)緝私行動(dòng)中所獲私鹽及附屬物品處置應(yīng)上報(bào)鹽運(yùn)使查核，章程規(guī)定：“統(tǒng)領(lǐng)于所轄緝私營(yíng)隊(duì)之巡緝情形及緝獲私鹽數(shù)目，須隨時(shí)報(bào)明督察長(zhǎng)或督察官查核辦理，統(tǒng)由督察長(zhǎng)按月匯詳鹽務(wù)署。若系重大事件并即隨時(shí)詳報(bào)?！绷硗?，統(tǒng)領(lǐng)與各級(jí)地方官及其它鹽務(wù)機(jī)關(guān)在處理相關(guān)事宜時(shí)，要稟明運(yùn)使或運(yùn)副。但遇緊急情況時(shí)，可以直接與之共同處置，事后再行告知運(yùn)使、運(yùn)副：“統(tǒng)領(lǐng)對(duì)于地方官及各場(chǎng)知事，并別項(xiàng)鹽務(wù)機(jī)關(guān)，遇有商辦事件，須報(bào)明督察長(zhǎng)或督察官，以鹽運(yùn)使或運(yùn)副名義轉(zhuǎn)行其地方官等。對(duì)于統(tǒng)領(lǐng)亦如之。但事關(guān)緊急，須立時(shí)直接商辦；或在省巡緝，遇有大幫私梟拒捕特別困難情形，亟須兵力協(xié)助者，其對(duì)于將軍、巡按使，得用詳或電稟；對(duì)于地方官等，得徑以公函文電往來(lái)。仍各以督察長(zhǎng)或督察官及鹽運(yùn)使或運(yùn)副存查?！雹?/p>

在緝私營(yíng)日常緝私事務(wù)上，長(zhǎng)蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)緝私營(yíng)各營(yíng)隊(duì)的駐扎地點(diǎn)、兵員設(shè)置、輪換調(diào)撥、勤惰考績(jī)等。各營(yíng)、隊(duì)官長(zhǎng)負(fù)責(zé)本營(yíng)官兵各種緝私事務(wù)，同時(shí)聽(tīng)候統(tǒng)領(lǐng)調(diào)遣。緝私統(tǒng)領(lǐng)一般要根據(jù)私鹽流通程度、交通情況、各地產(chǎn)私規(guī)律來(lái)設(shè)置營(yíng)隊(duì)駐扎地點(diǎn)、兵員數(shù)目、營(yíng)隊(duì)軍種等。步隊(duì)分駐各灘坨，多系產(chǎn)、儲(chǔ)地點(diǎn)，還有各處海私出沒(méi)或硝私要道；馬隊(duì)駐扎在各縣出產(chǎn)硝鹽最嚴(yán)重的縣區(qū)，負(fù)責(zé)查緝鹽池淋地，并負(fù)責(zé)兼查鄰近縣區(qū)私鹽情況。各營(yíng)隊(duì)駐扎地點(diǎn)并不是一成不變的，而是經(jīng)常隨著緝私任務(wù)的變化隨時(shí)調(diào)撥。各營(yíng)遇到其防區(qū)內(nèi)發(fā)生重大或緊急情況，要呈報(bào)緝私統(tǒng)領(lǐng)，由緝私統(tǒng)領(lǐng)負(fù)責(zé)調(diào)撥營(yíng)隊(duì)處置。

在平時(shí)工作中，各地鹽店、灘坨或蘆綱經(jīng)常會(huì)因?yàn)樵庥鏊较醭涑?、匪徒打劫等事情，就向長(zhǎng)蘆運(yùn)使請(qǐng)求調(diào)撥緝私營(yíng)隊(duì)協(xié)助處置，長(zhǎng)蘆運(yùn)使也一般會(huì)根據(jù)情況緩急命令長(zhǎng)蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)調(diào)隊(duì)前往協(xié)同處理。但緝私統(tǒng)領(lǐng)并不一定完全按照長(zhǎng)蘆運(yùn)使命令執(zhí)行，往往借口兵員不敷分配、距離遙遠(yuǎn)、經(jīng)費(fèi)不足等加以婉拒。所以，長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)對(duì)緝私營(yíng)是全權(quán)指揮，運(yùn)使的節(jié)制權(quán)限并不能完全實(shí)施。

由此看來(lái)，緝私營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)對(duì)緝私營(yíng)擁有相對(duì)獨(dú)立的指揮權(quán)。緝私營(yíng)雖為長(zhǎng)蘆運(yùn)署下屬機(jī)構(gòu)，但由于緝私統(tǒng)領(lǐng)一般由北洋政要任命，且人選一般為北洋政要親信或親屬，又擁兵自重，所以實(shí)際上并不完全聽(tīng)從運(yùn)使調(diào)配。這就使得緝私營(yíng)緝務(wù)及紀(jì)律缺乏有效監(jiān)督與管理，僅僅靠緝私營(yíng)官兵的自律自覺(jué)來(lái)維持緝務(wù)，會(huì)造成緝私營(yíng)緝務(wù)懈怠松散，影響緝私效果。

北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期，時(shí)局變幻多端，中央政府更迭頻繁。隨著時(shí)局的不斷變幻，長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)也屢有更動(dòng)。緝私營(yíng)第一任統(tǒng)領(lǐng)為宋明善，袁世凱任直隸總督時(shí)，宋為袁親兵護(hù)衛(wèi)，后受袁世凱指派，擔(dān)任長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)。1913年，兼任兩淮緝私統(tǒng)領(lǐng)。宋一人兼任兩重要鹽區(qū)緝私營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)，顯赫一時(shí)。1916年6月袁世凱死后，北京政府實(shí)權(quán)基本由皖系軍閥段祺瑞把持。原為段祺瑞部下的季光恩擔(dān)任長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)。宋明善調(diào)任兩浙緝私統(tǒng)領(lǐng)。1920年，直皖戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，皖系失敗，季光恩失去靠山，棄職回家。

皖系失敗后，北京政府財(cái)政部把宋明善從兩浙緝私統(tǒng)領(lǐng)調(diào)回，續(xù)任長(zhǎng)蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)，后遭人算計(jì)，被直隸督軍兼四省經(jīng)略使曹錕免去統(tǒng)領(lǐng)職務(wù)，委白恩榮暫行代理。宋明善進(jìn)退無(wú)路，氣憤而終。

白恩榮到任后，保薦李連仲為長(zhǎng)蘆緝私幫統(tǒng)，兼馬后營(yíng)管帶。1924年9月，第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，曹吳失敗，白恩榮即時(shí)引退，并保薦李連仲繼任統(tǒng)領(lǐng)，得到北京政府財(cái)政部照準(zhǔn)。

在李連仲尚未上任之時(shí)，奉軍入關(guān)，時(shí)任長(zhǎng)蘆運(yùn)使的張廷諤求先遣軍頭目李際春為其保留運(yùn)使一職。李即提出交換條件，委其胞弟李宏春為長(zhǎng)蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)。二人密謀以李宏春取代李連仲蒙混過(guò)去。后被天津鎮(zhèn)守使兼直隸軍務(wù)督辦公署參謀長(zhǎng)李爽塏獲悉，遂向督辦李景林告密。李景林大怒，立即派其侄李書鳳帶兵包圍李宏春住宅，追回統(tǒng)領(lǐng)關(guān)防。此距李宏春上任剛滿18天。

事后，張廷諤倉(cāng)皇離職而去，李景林即委張同禮為長(zhǎng)蘆運(yùn)使，李書鳳兼任長(zhǎng)蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)。李連仲因空缺無(wú)著，遂聯(lián)系曾任長(zhǎng)蘆運(yùn)使的段永彬（段芝貴三弟）結(jié)交張作霖把兄弟劉金標(biāo)，希望由劉出任長(zhǎng)蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)，趕走李書鳳。李景林不敢得罪張作霖，只能勸李書鳳讓出位置。劉金標(biāo)接任統(tǒng)領(lǐng)位置。至1924年10月，馮玉祥發(fā)動(dòng)北京政變，囚禁曹錕，直系失敗。劉金標(biāo)也隨后下臺(tái)。

1926年，山東省軍務(wù)督辦張宗昌與李景林組成直魯聯(lián)軍，反攻直隸。褚玉璞出任直隸省軍務(wù)督辦。委任張運(yùn)良兼任長(zhǎng)蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)，不久又令張兼任它職。張無(wú)暇顧及長(zhǎng)蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)職務(wù)，褚玉璞改任徐孟起為緝私統(tǒng)領(lǐng)。1928年，國(guó)民革命軍北伐成功，褚玉璞兵敗下野。徐孟起亦隨之下臺(tái)①。

這樣，長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)成為了民國(guó)初年風(fēng)云變幻形勢(shì)的展示臺(tái)、見(jiàn)證者?！俺穷^變幻大王旗”，從長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)成立到1928年的18年間，長(zhǎng)蘆緝私統(tǒng)領(lǐng)一職隨著當(dāng)時(shí)政局的變幻而變化，共經(jīng)歷了10任緝私統(tǒng)領(lǐng)。由于統(tǒng)領(lǐng)一職頻頻更換，除了宋明善任職時(shí)間較長(zhǎng)（14年，含鹽巡營(yíng)時(shí)期）外，別人均如走馬燈般更換。引發(fā)營(yíng)紀(jì)混亂，財(cái)政亂象頻出，對(duì)長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的管理勢(shì)必形成不利影響。

綜上所述，北洋政府時(shí)期，長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)主要由外國(guó)人控制的長(zhǎng)蘆鹽務(wù)稽核分所和長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使組成，實(shí)行二元制領(lǐng)導(dǎo)體制。在這個(gè)體制中，長(zhǎng)蘆稽核分所占主導(dǎo)地位。由此反映了半殖民地半封建社會(huì)在緝私營(yíng)身上打下的烙印。在其內(nèi)部指揮系統(tǒng)中，緝私營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)占據(jù)全權(quán)地位，凸現(xiàn)了典型的“人治”特征。并且由于政局動(dòng)蕩因素，緝私營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)常更換，更使緝私管理造成惡劣影響，從而直接影響了其緝私效果。

（責(zé)任編輯：周 聰）