王放蘭

一、鹽務(wù)稽核所人事考試制度制定的背景

民初的鹽務(wù)機(jī)關(guān)和其他政府部門一樣，都是采用“薄俸重責(zé)”慣例，俸給微博而又責(zé)重權(quán)大，于是利用手中權(quán)力謀私的事情層出不窮。鹽務(wù)官員沿襲清代鹽官的腐敗作風(fēng)，營(yíng)私舞弊，與鹽商狼狽為奸，一起剝削人民，這和歷來(lái)的人事制度有著密切的關(guān)系?！吧坪蟠蠼杩睢焙炗喓螅}務(wù)稽核所應(yīng)約成立，英國(guó)人丁恩被賦予了最高的鹽務(wù)行政權(quán)力。丁恩認(rèn)為，要祛除鹽務(wù)積弊，推行改革計(jì)劃，必須將鹽務(wù)稽核所建設(shè)成一個(gè)健全而有效率的行政機(jī)構(gòu)。而建立良好的人事制度，培養(yǎng)一批廉潔奉公、遵紀(jì)守法、忠于職守的員工隊(duì)伍是建立這樣機(jī)構(gòu)的前提條件。

丁恩根據(jù)英國(guó)文官制度精神，制訂了鹽務(wù)稽核所人事管理制度的基本原則，其主要特點(diǎn)有兩點(diǎn)。(1)公開(kāi)考試，擇優(yōu)錄取。公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試的優(yōu)越之處體現(xiàn)在它改變了傳統(tǒng)的個(gè)人任用方式，在一定程度上改善了官僚主義、腐敗、賄賂以及官場(chǎng)上任人唯親的情況，確保最后雇傭的文官具有一定的文化水平、科學(xué)知識(shí)和道德素質(zhì)，具有較高的業(yè)務(wù)能力。(2)實(shí)行職位等級(jí)制。不同級(jí)別的文官，其待遇、地位、教育程度與級(jí)別聯(lián)系在一起[1]。英國(guó)文官制度的主要精神是，除首長(zhǎng)隨政黨進(jìn)退而更換外，其他公務(wù)人員則為終身職業(yè)，不隨首長(zhǎng)的進(jìn)退而更換。

二、鹽務(wù)稽核所人事考試制度的主要內(nèi)容

鹽務(wù)稽核所任用的人員除專家外，均由公開(kāi)考試而來(lái)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)考試或者考試不合格的不能擔(dān)任戊己等職位。凡選用人員不得錄取各區(qū)主管人的近親?！盎怂斡萌藛T，純粹中央集權(quán)制，各區(qū)分所及稽核處、收稅據(jù)只能對(duì)低級(jí)職員有任用與黜退之權(quán)，至于職員薪額在六十元以上者，全由總所考選派充?！盵2]參加考試的人應(yīng)是中國(guó)合法公民，年齡在20歲以上，中等以上學(xué)校畢業(yè)或具有同等學(xué)歷者?？荚嚭腕w檢合格者，經(jīng)試用方可正式錄用[3]。自隋朝以來(lái)，朝廷已明確對(duì)“賤民”進(jìn)行了限制，清朝更為明顯，“凡出身不正者，如門子、長(zhǎng)隨、小馬、驛遞車夫、皂隸、馬快、步快、禁卒、弓兵之子孫，均不準(zhǔn)應(yīng)試”[4]。鹽務(wù)稽核所考試制度進(jìn)步的地方在于它比古代科舉制度和北洋政府文官考試制度更加平等，不再對(duì)身份進(jìn)行限制。

鹽務(wù)稽核所規(guī)定的考試科目有三民主義、中文寫作、英文翻譯、普通話測(cè)試、英語(yǔ)口語(yǔ)測(cè)試、會(huì)計(jì)、算術(shù)及打字等?？荚嚨目颇靠筛鶕?jù)職位的現(xiàn)實(shí)需要選定。不管是鹽務(wù)稽核所的招聘考試還是內(nèi)部職工升職考試，其考試科目和職位的關(guān)聯(lián)性都非常大，有的職位甚至只考一科，而所有的考卷幾乎都是英文，這就說(shuō)明不管考生的應(yīng)考職位與翻譯或者英文秘書(shū)這樣的職位有無(wú)關(guān)聯(lián)，都要求有一定的英文基礎(chǔ)。在考試形式上，鹽務(wù)稽核所的考試有了很大的改革創(chuàng)新，其融入了筆試加面試的新形式。面試的科目主要為語(yǔ)言科目，即英語(yǔ)和官話的口語(yǔ)能力測(cè)試。

鹽務(wù)稽核所考試制度的制定與實(shí)施為鹽務(wù)稽核所招聘到的人才普遍具有良好的素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)，他們一般在稽核所內(nèi)橫向調(diào)動(dòng)工作，很少調(diào)到政府其他部門，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了工作人員的專業(yè)化。鹽務(wù)部門的工作效率顯著提高，1913年鹽務(wù)部門的管理成本占全部鹽稅收入的比重高達(dá)20.43%，1914年降至8.9%，1915年又降至8.5%[5]。

三、中國(guó)早期鹽務(wù)現(xiàn)代化

中國(guó)的鹽務(wù)現(xiàn)代化是從傳統(tǒng)的封建鹽管理體制向資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本轉(zhuǎn)變。這一深刻變革的主要內(nèi)容包括鹽業(yè)管理體制改革，鹽業(yè)行政管理，稅收征收管理，運(yùn)輸及銷售體系管理等，涉及鹽業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，運(yùn)輸方式，消費(fèi)層級(jí)，管理部門，稅收制度，運(yùn)輸和經(jīng)營(yíng)方式以及收入支出分配管理和利益分配關(guān)系的變革。

中國(guó)鹽務(wù)現(xiàn)代化進(jìn)程中的早期階段具體是指從晚清到民國(guó)初期的鹽務(wù)改革，主要是丁恩于1913年至1918年發(fā)起的鹽務(wù)改革。在此期間，中國(guó)的鹽業(yè)管理經(jīng)歷了新的變化并取得重大進(jìn)展。這是清末官員、民國(guó)初期改革家、外國(guó)顧問(wèn)共同努力的結(jié)果。

清末民初是中國(guó)鹽務(wù)現(xiàn)代化進(jìn)程的孕育和起步階段，也是我國(guó)社會(huì)半殖民地半封建社會(huì)的經(jīng)濟(jì)特征的雛形階段。在這個(gè)階段，鹽務(wù)改革，特別是丁恩在中國(guó)發(fā)起的廣泛性鹽務(wù)改革，其規(guī)模、范圍及影響力在中國(guó)鹽業(yè)史上是少見(jiàn)的。當(dāng)初參與改革的鹽業(yè)部門及鹽務(wù)人員通過(guò)改革中遇到的艱難和困境，吸取了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，這些都影響了后來(lái)的鹽業(yè)管理體制和鹽業(yè)部門。無(wú)論從宏觀意義上還是微觀層面上講，后來(lái)的鹽務(wù)改革和鹽務(wù)現(xiàn)代化道路都可在清末民初的鹽務(wù)改革中發(fā)現(xiàn)最初的原型。

劉經(jīng)華教授認(rèn)為：“民初丁恩的改革是在外力作用下促進(jìn)了中國(guó)鹽務(wù)現(xiàn)代化，即在特殊的歷史背景、國(guó)際條件以及國(guó)內(nèi)因素的綜合影響下所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)型中的制度變遷，他是一個(gè)外生的，強(qiáng)制性的過(guò)程?！盵6]

四、鹽務(wù)稽核所人事考試制度對(duì)中國(guó)早期鹽務(wù)現(xiàn)代化的促進(jìn)作用

丁恩為了將鹽務(wù)稽核所建設(shè)為一個(gè)健全而有效的行政機(jī)構(gòu)，他建立了一套獨(dú)立且良好的人事考試制度，培養(yǎng)了一批廉潔奉公、遵紀(jì)守法、忠于職守的員工隊(duì)伍。與弊端叢生的傳統(tǒng)鹽官任用考核制度相比，鹽務(wù)稽核所人事考試制度的優(yōu)勢(shì)極為明顯，特別是丁恩初建稽核制度，實(shí)行改革的關(guān)鍵時(shí)刻，稽核所人事考試制度的安排，一掃舊官衙腐敗不堪的作風(fēng)，確保了鹽務(wù)稽核人員廉潔奉公努力工作，有利于改革的推進(jìn)。比起其他的政府機(jī)構(gòu)，稽核所顯得精誠(chéng)團(tuán)結(jié)，士氣高漲，盡管民國(guó)初期政局混亂，鹽務(wù)稽核所仍然繼續(xù)正常運(yùn)作。比如，1918年四川北部地區(qū)長(zhǎng)達(dá)一年的戰(zhàn)亂局面，但鹽務(wù)稽核所報(bào)告說(shuō)：“川北及廣元地區(qū)的稽核員們都顯示了對(duì)政府的忠誠(chéng)、勇氣和犧牲精神，稽核分所的下屬員工大多數(shù)也常常冒著生命危險(xiǎn)堅(jiān)守崗位，而其他政府部門如地方政府、土地稅務(wù)局、銀行等十分消極。”[7]

鹽務(wù)稽核所對(duì)雇員招聘以及內(nèi)部員工晉升的考試控制都很嚴(yán)格，由總所宏觀把控，分所具體實(shí)施。從組織考試到最后的考分公布整個(gè)過(guò)程都制定了詳細(xì)的規(guī)定。鹽務(wù)稽核所人事考試的制度化、體系化程度較之中國(guó)古代的科舉制度有明顯的提升；同時(shí)，與中國(guó)古代的人才選拔考試內(nèi)容相比，鹽務(wù)稽核所時(shí)期的考試內(nèi)容有一個(gè)顯著的進(jìn)步，即根據(jù)招聘職位的不同而設(shè)定考試科目和考試內(nèi)容，以達(dá)到選拔理想專業(yè)人才的目的。由于鹽務(wù)稽核所對(duì)人事考試的重視和大力支持，這一考試制度在鹽務(wù)稽核所存續(xù)期間一直被推行，因此，這使得考試制度在實(shí)踐過(guò)程中不斷完善，考試內(nèi)容不斷合理化，同時(shí)為鹽務(wù)稽核所選拔出了許多具有真才實(shí)學(xué)的人才。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，四川鹽務(wù)稽核所在存續(xù)的23年間選拔出了數(shù)千名專業(yè)人才。這些經(jīng)過(guò)考試選拔出來(lái)的人員一般思想前衛(wèi)，工作能力突出，為四川鹽務(wù)稽核所的發(fā)展起到了很大的積極作用；同時(shí)，這些通過(guò)考試選拔出來(lái)的人員后來(lái)也成為專業(yè)化素養(yǎng)高的鹽務(wù)人員，為后來(lái)四川乃至全國(guó)鹽務(wù)的改革及現(xiàn)代化進(jìn)程都起到了推進(jìn)作用。

鹽務(wù)稽核所結(jié)合英國(guó)文官制度和當(dāng)時(shí)中國(guó)的政治背景制定了符合自身發(fā)展的考試制度，并堅(jiān)持公開(kāi)公正地予以執(zhí)行，使之不斷完善。鹽務(wù)稽核所考試制度作為選拔人才的重要手段，為鹽務(wù)稽核所選拔出了許多優(yōu)秀的人才，使得許多出身社會(huì)中下階層的人士通過(guò)自身努力得到公平的求職機(jī)會(huì)。1937年4月，根據(jù)《鹽務(wù)總局組織法》，鹽務(wù)稽核所改組為鹽務(wù)總局，其附屬機(jī)構(gòu)改組為鹽務(wù)局和辦事處。鹽務(wù)稽核所取消后便廢除了外籍人員的任命制度，但保留了原來(lái)的稽核制度和人事制度，這些制度在后來(lái)的鹽務(wù)總局仍然發(fā)揮著作用。曾任鹽務(wù)總局副局長(zhǎng)的曾仰豐說(shuō)：“丁恩離職回國(guó)以后，鹽務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)許多的變化波折，但鹽務(wù)人員還能維持以往的風(fēng)格，并經(jīng)過(guò)許多的試驗(yàn)，覺(jué)得良好的人事制度，在中國(guó)所收的成效，比國(guó)外更大。”[8]

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)早期鹽務(wù)現(xiàn)代化借鑒了庚子新政以來(lái)的積極經(jīng)驗(yàn)，更為重要的一點(diǎn)是，它在外部客觀力量的作用下取得了具有實(shí)際意義的進(jìn)展。由于英國(guó)人丁恩的政治背景和個(gè)人辦事能力以及其他因素，他在改革和堅(jiān)持改革方面發(fā)揮了極大的作用且效果顯著。因此，中國(guó)的鹽務(wù)改革者接納了丁恩的新制度安排，并在其制度上進(jìn)一步改革和發(fā)揚(yáng)，翻開(kāi)了中國(guó)鹽務(wù)歷史的新的一頁(yè)。