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        近2萬億“戴帽資金”如何改革?

        2013-06-11 17:08:33張墨寧
        南風(fēng)窗 2013年16期
        關(guān)鍵詞:財(cái)權(quán)分稅制財(cái)力

        張墨寧

        2013年5月,國務(wù)院常務(wù)會(huì)議將縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為今年推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革9項(xiàng)任務(wù)之一,財(cái)政部部長樓繼偉在作《關(guān)于2012年中央決算的報(bào)告》時(shí),明確將逐步取消不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,將部分屬于地方事權(quán)且信息復(fù)雜程度較高的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目下放地方管理,對(duì)部分使用方向類同、政策目標(biāo)相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目予以整合,進(jìn)一步提高資金使用效益。

        6月底原本是《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中承諾的縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的任務(wù)期限,時(shí)間已過,卻沒有什么實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道,由于部門阻力,財(cái)政部編制的相關(guān)方案尚未獲批。

        調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付被認(rèn)為是重新劃分中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán),也是中央政府不久前提出的盤活“財(cái)政存量”的重要手段。2012年全國財(cái)政決算數(shù)據(jù)顯示,2012年,中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付接近2萬億。改革能否取得突破,可謂茲事體大。

        不愿放棄的審批權(quán)

        “增加一般性轉(zhuǎn)移支付,縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,主要是解決不公開透明、資源配置不合理的問題,有序規(guī)范部門的‘二次分配權(quán)。因?yàn)閷m?xiàng)轉(zhuǎn)移支付都是各部委自己在執(zhí)行的,財(cái)政權(quán)原本應(yīng)該由財(cái)政部統(tǒng)一行使支配,但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付這部分的權(quán)力其實(shí)是被各部委分割了?!北本┐髮W(xué)財(cái)稅法研究中心主任劉劍文對(duì)《南風(fēng)窗》記者說。

        作為一種財(cái)政平衡制度,轉(zhuǎn)移支付是基于1994年分稅制以來地方財(cái)權(quán)縮小的背景之下,鑒于各級(jí)政府的收入能力和支出需求不一致,中央通過政府間財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移,實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化。目前,2/3中央財(cái)政收入是通過轉(zhuǎn)移支付給地方。其中,一般性轉(zhuǎn)移支付主要服務(wù)于中央的特定政策目標(biāo),由財(cái)政部預(yù)算司進(jìn)行統(tǒng)籌、安排,主要是彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口。地方在使用這部分資金上,有較大的自由裁量權(quán)。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審批則分散在各個(gè)部委。各部委批復(fù)了相關(guān)項(xiàng)目后,再由財(cái)政部在相應(yīng)部委次年的預(yù)算中進(jìn)行撥付。這部分也被稱為“戴帽資金”,必須??顚S?。

        近年來的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、國土氣象、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等多個(gè)領(lǐng)域,與此相對(duì)應(yīng)的則是發(fā)改委、教育部、科技部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等相關(guān)部委的審批權(quán)和地位。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的縮減首先意味著要對(duì)部門的“固化利益”動(dòng)刀,改變多頭管理的局面。

        “財(cái)權(quán)是改革的焦點(diǎn)和神經(jīng),專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及到了很多關(guān)系,是一個(gè)多重利益的博弈。首先是中央和地方之間的關(guān)系,其次是行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系,第三涉及國家和納稅人之間的關(guān)系,第四則是行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力,可以說是牽一發(fā)而動(dòng)全身。核心問題還是在行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系?!眲ξ恼J(rèn)為,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革首先面臨的是財(cái)政部與其他部委之間的關(guān)系問題,對(duì)掌握審批權(quán)的部門來說,肯定不愿意主動(dòng)放棄。

        審計(jì)署曾經(jīng)發(fā)布報(bào)告披露,中央?yún)⑴c轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個(gè)。自2006年以來,不同領(lǐng)域的專項(xiàng)名目加起來通常超過200項(xiàng)。由于一般性轉(zhuǎn)移支付是按照公式化的分配辦法,中央轉(zhuǎn)給地方的資金有著復(fù)雜的計(jì)算公式,所以跑部不跑部并不影響分配結(jié)果。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則完全靈活分散于中央各部門,地方能拿到多少,很大程度上取決于公關(guān)能力和與上級(jí)部門的“親疏關(guān)系”,因此催生了廣為詬病的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象,成為權(quán)力尋租的“重災(zāi)區(qū)”。

        事實(shí)上,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多年來一直面臨改不動(dòng)的局面。早在2006年,財(cái)政部就已經(jīng)提出要對(duì)現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行必要的清理整合。對(duì)到期項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目以及按照新形勢(shì)不需要設(shè)立的項(xiàng)目,予以取消;對(duì)使用方向一致、可以進(jìn)行歸并的項(xiàng)目予以整合;對(duì)每年數(shù)額固定,且分配到各省數(shù)額固定的項(xiàng)目,調(diào)整列入財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)年,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付達(dá)4411.58億元,共計(jì)213項(xiàng),一般性轉(zhuǎn)移支付4731.97億元,兩者比例接近1比1。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過大引起的問題開始受到?jīng)Q策層的重視。次年,財(cái)政部明確表示,以法治化、透明化為方向的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付暫行條例》已基本完成,將在2008年正式出臺(tái)。然而,隨著2008年的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的上馬,轉(zhuǎn)移支付改革進(jìn)入了遲滯期。

        專項(xiàng)轉(zhuǎn)移成“問題資金”重災(zāi)區(qū)

        2009年和2010年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模迅速擴(kuò)大,超過一般性轉(zhuǎn)移支付。2009年達(dá)到了近年來的最高點(diǎn)52.5%,大量中央財(cái)政資金通過立項(xiàng)、審批的模式經(jīng)過國家發(fā)改委和相關(guān)部委間協(xié)調(diào),最后由財(cái)政部撥款。從2010年比例開始逐漸回落,但仍然保持著相當(dāng)大的規(guī)模。2012年,中央向地方轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算數(shù)額為17386.26億元,而實(shí)際執(zhí)行數(shù)額則為18791.52億元,2013年的中央預(yù)算報(bào)告中,中央對(duì)地方總體轉(zhuǎn)移支付中,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占到44%,比2012年執(zhí)行數(shù)下降約3%,但絕對(duì)數(shù)字仍然比上年增加2.5%。

        專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付完全靈活分散于中央各部門,地方能拿到多少,很大程度上取決于公關(guān)能力和與上級(jí)部門的“親疏關(guān)系”,因此催生了廣為詬病的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象,成為權(quán)力尋租的“重災(zāi)區(qū)”。

        占比過重、涉及面廣,中央大筆資金層層下達(dá),雖規(guī)定專款專用,但監(jiān)管起來難免鞭長莫及?!耙越逃龑m?xiàng)資金為例,財(cái)政廳教科文處占一部分,基建處占一部分,企業(yè)處還占一部分,其他各個(gè)口都有一點(diǎn),各處匯總后,才能算出來專項(xiàng)執(zhí)行的情況,而且各個(gè)處的統(tǒng)計(jì)口徑都不一樣,最終的數(shù)字也不一定嚴(yán)絲合縫。審計(jì)的時(shí)候完全靠的是指標(biāo)文件,就是看財(cái)政部門下?lián)芰硕嗌馘X,具體分到了哪些科目、市縣,還有就是看時(shí)效性,比如,為什么中央1月份下?lián)艿腻X,3月份才花。另一方面就是看資金是否被挪用。”甘肅省財(cái)政廳一位不愿具名的人士表示,審計(jì)只要不違背《預(yù)算法》和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法律就行,審計(jì)單位和被審計(jì)單位是相互博弈的關(guān)系,就看誰能把誰說通,賬目本身沒有什么算頭。

        監(jiān)管乏力使得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付成為“問題資金”的重頭。根據(jù)審計(jì)署最近發(fā)布的報(bào)告,285項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中,有25項(xiàng)因投入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域、投向交叉重復(fù)等需要清理整合。抽查能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個(gè)款級(jí)科目轉(zhuǎn)移支付資金在18個(gè)省的使用情況發(fā)現(xiàn),至2012年底,這些地方當(dāng)年收到的420.92億元中央專項(xiàng)資金中,42%的資金結(jié)存在各級(jí)財(cái)政或主管部門。同時(shí),撥付到項(xiàng)目單位的資金有7.73億元被虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用。

        財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配

        對(duì)于地方來說,增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重?zé)o疑是利好消息。作為主要接受轉(zhuǎn)移支付的中西部省份,對(duì)待專項(xiàng)資金的態(tài)度似乎頗為糾結(jié)。一方面,能夠爭(zhēng)取到多少中央資金往往與政績考核相掛鉤,不能不去爭(zhēng)?。欢硪环矫?,“戴帽資金”又讓地方束手束腳,對(duì)其施政能力形成了干預(yù)。

        “最明顯的是教育支出,最近幾年蓋了很多學(xué)校,校舍建得特別好,但是很多學(xué)?,F(xiàn)在逐漸合并到中心校,重復(fù)建設(shè)、校舍空置,導(dǎo)致專項(xiàng)資金浪費(fèi)。而且原則上要求下?lián)芏嗌儋Y金就要支出多少,這幾年還好一些,以前經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)12月份才撥款的情況,但是項(xiàng)目還要上報(bào)相關(guān)部委,同意批復(fù)后,才能執(zhí)行這一筆資金,根本沒有時(shí)間操作,只能是突擊花錢?!鄙鲜龈拭C省財(cái)政廳人士表示,上面管得太死,有點(diǎn)亂戴帽子,省里真正需要的地方又沒有錢,幾百個(gè)項(xiàng)目分散在不同的領(lǐng)域,不能集中力量辦一些事情。與此同時(shí),省里跑來的錢,市縣又并不感興趣。

        他對(duì)《南風(fēng)窗》記者說:“專項(xiàng)資金下來之后的分配,基本上都做不到調(diào)研,時(shí)間太緊、任務(wù)太重、工作量太大,尤其是省直管縣以后,縣里的資金要由省上統(tǒng)一撥付,以前還有市一級(jí)把關(guān),現(xiàn)在財(cái)政廳對(duì)應(yīng)的是14個(gè)市州加86個(gè)縣,工作量一下子增加了很多,根本沒有時(shí)間去調(diào)研項(xiàng)目,依靠的手段只有縣市報(bào)上來的項(xiàng)目本子。但是因?yàn)楹芏囗?xiàng)目都涉及硬性配套資金的問題,從10%到50%不等,市縣也就不愛爭(zhēng)取了,到下面去調(diào)研的時(shí)候,提得最多的也是轉(zhuǎn)移支付的問題,縣市都希望能夠增加財(cái)力性的轉(zhuǎn)移支付。”

        作為嚴(yán)重依賴中央轉(zhuǎn)移支付的省份,甘肅省2011年接受的轉(zhuǎn)移支付是1200多億元,其中700億是一般性的支付,550億是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。而同年甘肅省的財(cái)政收入不超過500億。財(cái)權(quán)很大程度上受制于中央,這也是依賴于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的中西部省份的共同困境。而接受轉(zhuǎn)移支付較少的發(fā)達(dá)省份,同樣頗有怨言,自分稅制以來,地方政府財(cái)力大大削減,但是承擔(dān)的事權(quán)卻并沒有減少。

        “轉(zhuǎn)移支付改革的本質(zhì)就是中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)的重新調(diào)整。”劉劍文說。分稅制執(zhí)行20余年,中央與地方一直處于激烈的博弈關(guān)系中,要求分稅制改革的聲音不絕于耳,地方財(cái)權(quán)受限,以至于不得不想辦法創(chuàng)收,由此產(chǎn)生的“土地財(cái)政”成了諸多社會(huì)問題的根源。

        “1994年分稅制改革所依據(jù)的‘財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則,在2007年變成了‘財(cái)力與事權(quán)相匹配原則。雖然可以解決一些地方的財(cái)力困難。但是,財(cái)權(quán)與財(cái)力畢竟是不同的。‘財(cái)權(quán)更能強(qiáng)調(diào)中央和地方兩個(gè)積極性,‘財(cái)力的激勵(lì)程度較小。以‘財(cái)力取代‘財(cái)權(quán),也算一次倒退。較為合理的原則當(dāng)為財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配?!敝袊缈圃贺?cái)貿(mào)所財(cái)政研究室主任楊志勇說。

        加大一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,賦予地方合理的財(cái)權(quán),被看做是分稅制未完成的改革的延續(xù)。央地關(guān)系的調(diào)整已經(jīng)是大方向,但怎么調(diào)整,或許還將經(jīng)歷一番博弈:增加地方財(cái)權(quán)還是減少地方事權(quán)。過去的財(cái)政體制改革主要是在財(cái)權(quán)上做文章,未來事權(quán)的調(diào)整可能是新的思路。

        政府間財(cái)政關(guān)系法治化

        近日,財(cái)政部部長樓繼偉表示“財(cái)政改革應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任,適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任”。對(duì)此,劉劍文認(rèn)為,這也是一種改革思路?!爸醒爰哟蠊财返奶峁瑴p少地方的事權(quán),中央加大教育、醫(yī)療和社會(huì)保障的投入,將屬于地方政府的事權(quán)攬過來,需要給地方撥的錢少了,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模自然就減下來了?!彼f,1994年的分稅制只是強(qiáng)調(diào)分稅,沒有強(qiáng)調(diào)分財(cái)權(quán),現(xiàn)在應(yīng)該要有一個(gè)合理的比例。

        而楊志勇則表示,從理論上看,地方事務(wù)的外部性可以通過中央事權(quán)的擴(kuò)大來解決,但如果考慮到信息處理的復(fù)雜性,地方對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的了解遠(yuǎn)多于中央,那么中央政府多辦事也不見得是合理的。中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整必須跳出集權(quán)分權(quán)比例的窠臼,追求政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定性與確定性。

        “不管是哪種思路,最終還是要落實(shí)到法治化的問題?!眲ξ恼f,現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是1995年財(cái)政部頒發(fā)的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》,屬于部門規(guī)章,《預(yù)算法》對(duì)于轉(zhuǎn)移支付也只有幾款原則性的規(guī)定?!柏?cái)政稅收基本制度只能制定法律,這個(gè)《立法法》寫得很清楚。動(dòng)輒幾萬億的資金規(guī)模沒有一部法律來規(guī)范。”劉劍文說,2007年,他曾經(jīng)參與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的起草,但方案上報(bào)后不了了之。據(jù)他介紹,方案的主旨是解決轉(zhuǎn)移支付法治化的問題,并且建議在國務(wù)院下面成立一個(gè)跨部委的委員會(huì)。“財(cái)政部當(dāng)時(shí)也不是很積極,如果成立一個(gè)委員會(huì),等于把它的權(quán)力限制了??尚械霓k法是國務(wù)院制定一個(gè)轉(zhuǎn)移支付的條例,實(shí)行幾年后再制定法律?!眲ξ恼f。

        樓繼偉在其新書《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中也提到:“政府間財(cái)政關(guān)系法治化,以中央財(cái)政為主導(dǎo)尋求分權(quán)與集權(quán)的最佳組合?!弊鳛?994年分稅制改革的“副產(chǎn)品”和次生制度,現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付解決了中央的“控制力”問題,新一輪的分權(quán)改革如果脫離了“法治化”的規(guī)范,“最佳組合”恐怕很難實(shí)現(xiàn)。

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