翟煒,鄭梅欽

【摘 要】異地高考是關(guān)系到國計民生的重大教育改革議題，它的實現(xiàn)具有制度與現(xiàn)實的多重壓力，推進異地高考困難重重、風險眾多。本文運用項目風險管理的方法對異地高考風險進行分析，提出應(yīng)對風險的措施和推進異地高考的建議，進一步推動教育公平。

【關(guān)鍵詞】異地高考；項目風險管理；教育公平；制度改革

高考是我國選拔高水平人才的根本性制度，自1978年恢復(fù)高考以來，通過高考已為國家輸送了數(shù)千萬人才。高考制度既關(guān)系到個人的前途，也關(guān)系國家的未來。數(shù)年來，為了適應(yīng)社會的發(fā)展，高考制度歷經(jīng)多次改革，然而時至今日，現(xiàn)行高考制度依然有很多爭議。當前關(guān)于高考最受矚目的議題無疑是“異地高考”政策，所謂“異地高考”，是指隨遷子女就地高考的政策。2012年8月，四部委聯(lián)合頒布《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作意見》的通知，通知指出，各省、自治區(qū)、直轄市原則上應(yīng)在2012年底前出臺有關(guān)隨遷子女升學考試的方案。至此，異地高考實現(xiàn)似乎順理成章，然而事實上，除了山東等少數(shù)省份，各省異地高考政策實際效果都不大，這其中備受關(guān)注的北京、上海、廣東等地更是沒有觸及實際問題。

異地高考不僅關(guān)系教育制度改革，更關(guān)系到戶籍制度、財政體制等深層次的問題，往往牽一發(fā)而動全身。異地高考是一個循序漸進的過程，在政策的實施過程中不免遇到各種可以和難以預(yù)見的風險，如何有效的識別并應(yīng)對這些風險是政策成功實行的關(guān)鍵。本文試圖利用項目風險管理方法對可能存在的風險進行分析、管理，以求推動政策實行，促進教育公平。

1.從項目管理角度思考異地高考政策

項目管理是指把各種系統(tǒng)、方法和人員結(jié)合在一起，在規(guī)定的時間、預(yù)算和質(zhì)量目標范圍內(nèi)完成項目的各項工作。項目管理主要包括時間管理、費用管理、質(zhì)量管理以及風險管理等等。項目風險管理是指對項目風險從識別到分析乃至采取應(yīng)對措施等一系列過程，它包括將積極因素所產(chǎn)生的影響最大化和使消極因素產(chǎn)生的影響最小化。項目風險管理主要包括風險識別、風險評價、風險應(yīng)對及風險跟蹤四個過程。

異地高考是關(guān)系到國計民生的重大政策改革，根據(jù)四部委通知要求，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)該根據(jù)實際情況，綜合考慮時間、資源、成本、質(zhì)量等多重因素，因地制宜的制定與實施相關(guān)政策。筆者研究了異地高考的相關(guān)內(nèi)容，認為異地高考具備項目的一般特征，可將異地高考政策的實施看作一個項目，運用項目風險管理體系對異地高考進程中的風險控制問題進行分析，對異地高考政策提供可能的參考。接下來我們將具體分析項目管理體系如何應(yīng)用于異地高考的風險管理中。

2.異地高考政策實施風險識別

項目風險識別是項目管理的基礎(chǔ)與重要內(nèi)容，一般來說，項目風險涉及原因多，潛在性強，需要借助一些技術(shù)與工具進行識別，這樣不但識別效率高且操作規(guī)范，不容易產(chǎn)生疏漏。常用的項目風險識別方法有專家訪問法、頭腦風暴法、德爾菲法、SWOT分析法以及流程圖法等等。本文將使用頭腦風暴法對風險進行識別。

頭腦風暴法指通過營造一個無批評的自由會議環(huán)境，使與會者暢所欲言、充分交流、互相啟迪，產(chǎn)生大量創(chuàng)造性意見的過程。這種方法以共同目標為中心，參會人員在他人的看法上提出自己的意見。它可以充分發(fā)揮集體的智慧，提高風險識別的正確性和效率。通過頭腦風暴法，筆者總結(jié)了異地高考進程中的幾大風險。

（1）資格風險。異地高考首先要解決的一個問題就是資格的問題，即誰有資格參加異地高考。受制于有限的教育資源和社會資源，異地高考必須要設(shè)置一定的門檻，那么問題便在于這個門檻有多高，如果門檻設(shè)置過低，則必然會涌入大量的異地考生擠占當?shù)亟逃Y源，侵害當?shù)乜忌睦?，而如果門檻設(shè)置過高，則可能讓異地高考成為一紙空文，不能切實落實。

（2）指標風險。異地高考是指隨遷子女就地高考，實際上，在當?shù)厣蠈W并參加高考并不困難，困難的是其后的高考錄取問題，這涉及到錄取指標由誰來給的問題。如果錄取指標由遷入地提供，那么毫無疑問會擠占當?shù)乜忌匿浫≠Y格，引起他們的不滿；而如果錄取指標還由考生原籍所在地提供，那么又會因為試題不同無法排名而產(chǎn)生新的不公平。

（3）資源風險。資源風險主要體現(xiàn)在兩個方面，首先是我國整體上教育資源有限，與發(fā)達國家的差距較大，尤其在高等教育方面，我國高校無論在數(shù)量還是在質(zhì)量上都與英美發(fā)達國家有較大的差距。有限的資源表明，一旦發(fā)生大規(guī)模的異地高考，遷入地很可能會苦不堪言。第二點是我國教育資源的分布嚴重不均，許多經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)教育資源也很發(fā)達而考生數(shù)量相對較少，而很多經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)教育資源貧乏但考生人數(shù)卻特別多。這樣的情況將可能導(dǎo)致高考群體持續(xù)往一個方向遷移而導(dǎo)致社會、經(jīng)濟等其他一系列問題。

（4）制度風險。我國目前高考錄取與戶籍和學籍同時掛鉤，通常要同時具有戶籍和學籍才能在當?shù)貐⑴c錄取，異地高考表面上是教育制度的改革，但實際上不可避免的要與戶籍制度的改革相聯(lián)動，而戶籍制度改革又會與經(jīng)濟制度改革相聯(lián)系，可謂牽一發(fā)而動全身。我國是人口大國，國情復(fù)雜，各種制度也很復(fù)雜，任何一項制度改革都可能會帶來難以預(yù)計的風險，一旦這些風險發(fā)生很可能會影響異地高考政策的實行。

（5）經(jīng)濟風險。經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系到教育的投入，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)教育也相對發(fā)達。經(jīng)濟發(fā)展狀況對異地高考政策實行的影響主要表現(xiàn)在兩個方面。首先如果地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)不平衡，各地區(qū)經(jīng)濟差距持續(xù)拉大，那么異地高考實現(xiàn)的風險就會更大；其次如果整體經(jīng)濟增速放緩，那么國家在教育上的投入也會相對減少，相應(yīng)的異地高考的難度就會更大。

（6）高考移民風險。我國教育資源分配不均勻，北京上海等教育發(fā)達地區(qū)錄取率高，錄取分數(shù)低，而如河南、安徽等教育欠發(fā)達地區(qū)卻錄取率低，錄取分數(shù)高，但是這并不能說明北京、上海等地區(qū)的考生素質(zhì)較低，這是因為這些地方往往更加注重素質(zhì)教育。異地高考放開后，中西部地區(qū)的考生可能會為了高錄取率成為東部發(fā)達地區(qū)的高考移民，而他們帶來的競爭壓力又可能會造成教育發(fā)達地區(qū)放棄素質(zhì)教育而重新回到應(yīng)試教育的軌道上來。這樣多年素質(zhì)教育改革的成果將會受到破壞，同時大量高考移民也會帶來社會、經(jīng)濟等新的問題。

3.異地高考風險評估

風險評估是在風險識別的基礎(chǔ)上對風險進行定性和定量的分析。定性分析是對已識別出的風險的過程和影響進行描述，而定量分析是具體量化每一個風險發(fā)生的概率及其產(chǎn)生影響的嚴重性，以此作為制定風險對策的依據(jù)。風險評估的量化方法有很多，常用的有主觀評分法、決策樹法、層次分析法等。本文將對識別出來的風險先進行定性的評價再用主觀評分法對風險進行評估。

3.1 定性評估

上文識別出的六種風險可以再進行進一步的分類識別。資格風險與指標風險實際上都屬于異地高考政策實行過程中的操作風險，而資源風險、制度風險和經(jīng)濟風險屬于宏觀層面的風險，高考移民則屬于異地高考政策實行結(jié)果所導(dǎo)致的風險。

目前從各省已出臺的異地高考政策來看，多數(shù)省份將具備完整的高中三年學籍作為認定考生具備異地高考資格的標準，而少數(shù)省份則只需要一年學籍甚至不用學籍，通過學籍認定考生資格具有一定的合理性，但是并非唯一標準，各地需根據(jù)實際情況確定標準。錄取指標由誰提供的問題涉及考生遷入地和原籍兩個地方，目前出臺政策通常由遷入地提供指標，但是我國高考錄取指標的分配并不合理，所以不宜實行統(tǒng)一的異地高考指標供給政策。異地考生資格認定與指標供給是異地高考政策實行首先要解決的兩個問題，如果資格認定不清，指標供給不明，異地高考將很難進行下去。

教育投資是國家政策的重中之重，2012年我國教育投資約占GDP的4%，并且逐年向教育欠發(fā)達地區(qū)傾斜，豐富且平等的教育資源是異地高考順利實行的保證，如果教育投入跟不上，異地高考會面臨很大風險。近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，總體上經(jīng)濟狀況很平穩(wěn)，穩(wěn)定且高質(zhì)量的經(jīng)濟增長會帶來財政收入的增長，進而也會帶來教育投資的增大。伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國在各項制度上的改革也在有條不紊的進行中，在戶籍制度上，城鎮(zhèn)化使得農(nóng)轉(zhuǎn)非速度加快，而收入分配制度也在努力改變我國貧富差距過大的狀況。戶籍和分配制度的改革有利于異地高考政策的實行，但如果其他制度改革進展不夠，單獨的高考制度改革也難以徹底實行。

最后是有關(guān)于異地高考移民的風險，在異地高考政策之前，就已經(jīng)有少數(shù)考生鋌而走險，走上高考移民的道路?？梢灶A(yù)見，異地高考政策實行以后，高考移民的規(guī)模將會進一步擴大，很多考生家長可能會鉆政策漏洞，帶著孩子一起高考移民，高考移民的問題如果不加以解決，異地高考也恐怕難以實行。

3.2 定量評估

根據(jù)對異地高考風險的識別及定性評估，系統(tǒng)權(quán)衡各項因素，對每個風險進行量化，從而整體評估異地高考的風險。我們采用主觀評分法，成立專家打分小組，根據(jù)打分結(jié)果，對風險進行排序，形成風險列表（見表1）。

在表1中，可能性表示風險發(fā)生的可能性，得分越高，表示風險越可能發(fā)生；嚴重性表示風險一旦發(fā)生所帶來的后果，得分越高，表明后果越嚴重；不可控性表示風險發(fā)生后的不可控程度，得分越高，表明風險越不可控。風險級別是可能性、嚴重性與不可控性得分的乘積，得分越高，表示風險級別越高，越要重視。我們將得分在100分以上的風險列為II級風險，而得分在100分以下的列為I級風險。從評估的結(jié)果看，制度風險、資源風險和高考移民風險是異地高考最主要的風險，需要投入更多的精力進行監(jiān)督和應(yīng)對，當然對其他風險也不能忽視。

4.異地高考風險應(yīng)對

項目風險應(yīng)對可以有多種策略，常用的幾種策略是風險規(guī)避、風險減輕、風險轉(zhuǎn)移和風險接受。

風險回避是指通過主動放棄項目目標或改變項目目標與行動方案從而避免風險的策略。風險回避是一項消極的決策，因為它同時也放棄了風險可能帶來的收益。通常在風險級別較高且沒有其他策略可用的時候考慮使用風險規(guī)避策略。風險減輕是指在風險發(fā)生之前，采取措施減小風險發(fā)生的可能性和風險的嚴重程度。風險減輕是一個積極的應(yīng)對策略。風險轉(zhuǎn)移指在無法通過上述策略應(yīng)對風險的時候，通過合約或協(xié)議將風險轉(zhuǎn)嫁給第三方的策略，風險轉(zhuǎn)移并非嫁禍于人，因為有些風險給你能造成損失，但是對于他人未必會造成嚴重后果。最后是風險接受策略，這種策略是指在覺得可以承受風險所帶來的后果時，主動接受風險。

根據(jù)風險發(fā)生的程度、時期的不同，可以選擇不同的策略加以應(yīng)對，下面我們具體闡述下減輕各項風險的建議。

資格風險和指標風險是在異地高考政策實際操作過程中所要面對的風險。面對資格風險，我們首先要做到資格審查過程的規(guī)范化、流程化，制定相關(guān)法律法規(guī)明確具備異地高考資格的要求；其次，采取多樣的方式確定資格，比如不僅可以將資格與學籍掛鉤，也可以將資格與工作年限、居住證、社保年限、是否有住房等因素相連接。對于指標風險，首先可以采取靈活分配的方式確定指標，比如對于教育資源相對豐富的地區(qū)，可以由遷入地提供錄取指標，而對教育資源相對貧乏的地區(qū)則還由原籍提供錄取指標；其次可以采取新的高考方案，比如探索“統(tǒng)一考試+高校自主測試”的方案，并在此基礎(chǔ)上重新分配錄取指標，統(tǒng)一錄取等。

資源風險、制度風險和經(jīng)濟風險是宏觀方面的風險。資源風險要從兩個方面加以應(yīng)對，首先是應(yīng)繼續(xù)加大教育投資，確保教育資源的規(guī)模與質(zhì)量，其次要逐漸向教育欠發(fā)達地區(qū)加大投資，以緩解教育資源分配的不均的現(xiàn)象。對于制度風險，要循序漸進的進行制度改革，切勿盲目冒進，在制度改革之前，要注意做好充分的調(diào)研，征求各方意見，以此減輕制度改革的風險。近年來我國經(jīng)濟整體上發(fā)展迅速、健康，經(jīng)濟風險對異地高考政策的影響較小，但是我們依然要注意觀察經(jīng)濟動向，防范因經(jīng)濟過熱導(dǎo)致的通貨膨脹等現(xiàn)象的影響。

最后有關(guān)高考移民的風險，高考移民由來已久，可以預(yù)見，異地高考政策實行以后，高考移民的規(guī)模將會進一步擴大。對于高考移民，首先應(yīng)該完善相關(guān)政策，防止有人鉆政策的漏洞當高考移民，其次應(yīng)該建立完善的法律法規(guī)，對相關(guān)行為進行處理，最后還是要進行疏通，通過重新資源配置避免更多的人走向高考移民的道路。

5.總結(jié)

異地高考是關(guān)系到國計民生的重要政策，如何順利實行政策、防范風險是關(guān)系民族未來的大事。我們采用項目風險管理的方法對異地高考實行的風險進行分析，建立風險模型、提出應(yīng)對策略，希望能更規(guī)范化、流程化的對異地高考風險進行有效的管理。

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作者簡介：

翟煒（1989—），男，安徽馬鞍山人，北京大學軟件與微電子學院2011級碩士研究生，研究方向：IT項目管理。

鄭梅欽（1990—），女，福建莆田人，北京師范大學教育學部2011級碩士研究生，研究方向：教育原理。