邱加吉

摘 要 繼公安機關(guān)設置派出所，人民法院設置派出人民法庭之后，檢察院邁出機構(gòu)改革的重要一步，設立檢察院派出機構(gòu)。改革是體制永葆生命力的源泉，也是檢察事業(yè)進一步發(fā)展騰飛的關(guān)鍵。在檢察院派出機構(gòu)設置的初期，借鑒派出所和人民法庭的經(jīng)驗，摸著石頭過河，難免出現(xiàn)許多的問題。加強對檢察院派出機構(gòu)的研究，從不同的層次和角度，剖析人民檢察院派出機構(gòu)的設置和運行，探索檢察院派出機構(gòu)改革和完善方案，是體制建設和改革必不可少的關(guān)鍵因素，也是新時期檢察事業(yè)發(fā)展的重要舉措。

關(guān)鍵詞 機構(gòu)改革 人員編制 派出機構(gòu) 經(jīng)費保障

在新農(nóng)村建設中，檢察機關(guān)是維護和促進社會主義新農(nóng)村建設的一支重要力量，檢察機關(guān)工作中心下移，設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察院派出機構(gòu)也是檢察機關(guān)落實十七屆三中全會提出的服務新農(nóng)村建設的新舉措，是檢察機制改革中的一個新生事物，符合中國國情，具有重要的理論和實際意義。但目前我國人民檢察院派出機構(gòu)建設存在法律地位不明確、職能定位不清晰、保障機制不健全等問題，因此，對檢察院派出機構(gòu)的研究也成為必然。

一、人民檢察院派出機構(gòu)設置法律依據(jù)

基層檢察機關(guān)的派出機構(gòu)，一般稱之為“派駐檢察室”或者是“派出檢察院”，主要是指區(qū)、縣一級基層檢察院依據(jù)檢察院組織法和檢察工作的實際需要，在特定區(qū)域設置的代表機構(gòu)。依法合理設置派出機構(gòu)，符合檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督的需要，有利于檢察機關(guān)加強群眾工作，有利于檢察職能的有效發(fā)揮。

我國現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》第二條第三款規(guī)定：省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設置人民檢察院，作為派出機構(gòu)。其中，派出機構(gòu)又可分為“派出檢察院”和“派駐檢察室”兩部分。其中派出檢察院包括監(jiān)所派出檢察院、林業(yè)檢察院、油田檢察院、壩區(qū)檢察院、開發(fā)區(qū)檢察院、科學城檢察院和鐵路運輸檢察院等；派駐檢察室包括派駐監(jiān)獄、看守所、勞教所等監(jiān)管場所檢察室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，駐街道檢察室和林業(yè)檢察室等。這一規(guī)定是關(guān)于檢察機關(guān)派出機構(gòu)設置的基本法律依據(jù)，三十多年來對此未曾修改和完善。

湖北省人民檢察院在《關(guān)于加強檢察機關(guān)群眾工作的意見》中要求全省檢察機關(guān)“充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室貼近群眾、掌握民情、了解民意的優(yōu)勢，進一步明確工作職能，轉(zhuǎn)變工作重點，使之真正成為檢察機關(guān)聯(lián)系群眾、服務群眾的紐帶和橋梁，反映群眾訴求、開展群眾工作的窗口和平臺。”該《意見》充分肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在基層所發(fā)揮的重要職能，在處理群眾糾紛、開展犯罪預防、強化監(jiān)所檢察以及開展法制宣傳、社會治安綜合治理等方面的積極作用，也為檢察院派出機構(gòu)的設置提供了法律和現(xiàn)實依據(jù)。

二、人民檢察院派出機構(gòu)存在的缺陷和問題

（一）法律地位不明確，缺乏嚴格的法律規(guī)范

目前，對于檢察機關(guān)派出機構(gòu)的設置，僅僅是在《人民檢察院組織法》的第二條第三款之規(guī)定基礎上進行的探索，即“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設置人民檢察院，作為派出機構(gòu)”，對于什么是“工作需要”，該做何理解，沒有明確、具體的規(guī)定，就容易造成實踐中的執(zhí)行偏差甚至混亂。同時，對于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐檢察室以及鎮(zhèn)（街）檢察室則僅僅是在最高人民檢察院通知下發(fā)《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》下設立的，沒有嚴格的法律規(guī)定。而對于這兩項規(guī)定能否成為設立監(jiān)所派出檢察院以及各類派駐檢察室的法律依據(jù)，一直是存在爭議和分歧的。在檢察工作實踐中，監(jiān)所派出檢察院、駐所檢察室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設立和管理，多是依據(jù)最高人民檢察院制定的“文件”來進行，未能得到國家法律層面上的認可。

（二）人員編制不合理，缺乏相應的激勵機制，檢察干警缺乏工作積極性

《人民檢察院組織法》第二十四條規(guī)定，省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院設置的工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，均由派出的人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。《工作條例》是農(nóng)村檢察室人員配備的依據(jù)。其第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室配備檢察員、助理檢察員、書記員若干人，設主任一人，根據(jù)需要可設副主任一人，主任、副主任由檢察員擔任?！?但是目前，全國大部分鎮(zhèn)（街）檢察室或類似機構(gòu)都沒有獨立編制和固定人員，經(jīng)費基本上由派出它的檢察院負責，人員則基本由派出它的檢察院的人員兼任。這就給派出檢察院增加了很大的負擔，尤其是對于本身人手不夠，經(jīng)費不足的不發(fā)達地區(qū)的檢察院而言，較難承受。派出機構(gòu)的人員職位沒有相應完善的職位晉升保障以及工資獎金激勵機制，很多干部不愿意到條件艱苦的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）等基層服務，缺乏工作積極性，即使到了基層，也不能很好地解決基層矛盾，調(diào)解糾紛，行使檢察監(jiān)督職能。

（三）保障機制不健全，檢察權(quán)行使缺乏相應的基礎

鐵路、林業(yè)、油田、農(nóng)墾區(qū)等檢察院人員編制是由所駐單位負責，檢察院的人員編制、干部任免、行政裝備、干部福利等都由所駐單位負責，人員編制屬于企業(yè)編制，未能納入統(tǒng)一的政法編制，所需經(jīng)費也是由所駐單位解決，由于經(jīng)濟體制改革的深入以及企業(yè)的歷史遺留問題等眾多原因，近些年來林業(yè)、工礦等企業(yè)的經(jīng)濟效益欠佳，直接影響了這些派出檢察院的經(jīng)費保障。監(jiān)所派出檢察院的經(jīng)費也沒有實行一級財政，沒有獨立預算和直接撥款，經(jīng)費單一來源于派出檢察院按人頭撥付，無法保證日常辦公費，辦案工作更是難以正常進行；監(jiān)所派出檢察院未設置黨組和檢察委員會等機構(gòu)，領導機構(gòu)設置的欠缺嚴重影響了派出檢察院重大問題的決策和整體功能的發(fā)揮。

三、人民檢察院派出機構(gòu)的改革及完善基本構(gòu)想

（一）加強檢察派出機構(gòu)相關(guān)立法工作，明確派出機構(gòu)法律地位

目前，對于檢察院派出機構(gòu)的法律依據(jù)，最具有法律權(quán)威的也就是《中華人民共和國人民檢察院組織法》中第二條的規(guī)定，以及最高人民檢察院的通知條例等文件，但是法律效力明顯不高。因此，可以建議最高人民檢察院在對檢察機關(guān)派出機構(gòu)設置和管理情況進行充分調(diào)研的基礎上，推動人民檢察院組織法的修改，在該法中明確檢察機關(guān)派出機構(gòu)設置的法律地位，或者是由立法委員會根據(jù)現(xiàn)實情況設立相應的法律法規(guī)，對檢察院以及公安派出所、法院派出法庭等派出機構(gòu)進行統(tǒng)一的規(guī)定，從而解決目前監(jiān)所派出檢察院以及派駐檢察室設置法律依據(jù)不足的問題。

（二）嚴格規(guī)范檢察院派出機構(gòu)設置和審批權(quán)限

《中華人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定，可“根據(jù)工作需要”設置相應的派出機構(gòu)，以更好地行使檢察監(jiān)督權(quán)。但是對于在什么情況下可以設置機構(gòu)，沒有很明確的規(guī)定。應當從法律上明確規(guī)定派出檢察院的審批資格和程序。省級檢察院設置的派出檢察院必須由最高人民檢察院審批同意方可設置，地市級以及縣級人民檢察院派出機構(gòu)的設置應該嚴格由省級檢察院審核批準設立，并報最高人民檢察院備案，如此，方可解決目前存在的亂設派出機構(gòu)、機構(gòu)混亂、職責不明的情況。

（三）完善人員任免、職務晉升激勵機制

根據(jù)檢察院組織法的規(guī)定，“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院設置的工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，均由派出的人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室配備檢察員、助理檢察員、書記員若干人，設主任一人，根據(jù)需要可設副主任一人，主任、副主任由檢察員擔任”。應該通過完善的法律法規(guī)或者制度，對人員任免以及檢察干警的職務晉升激勵機制予以規(guī)定，以提高基層檢察干警的工作積極性。

（四）理順派出檢察機構(gòu)的管理體制完善經(jīng)費后勤保障機制

一方面，對于企業(yè)辦司法，應該嚴格進行限制，為了從制度上保證檢察院依法獨立公正地行使檢察權(quán)，派出檢察院應該在管理上與企業(yè)完全脫鉤，人員編制統(tǒng)一納入中央政法專項編制。另一方面，要理順派出檢察機構(gòu)的管理體制，對派出機構(gòu)的人、財、物實行“誰派出、誰管理”的方針，經(jīng)費納入派出它的檢察院的同級財政預算，其他派出檢察院也應實行一級財政，獨立預算和直接撥款。派駐監(jiān)管場所的檢察室和派駐鎮(zhèn)（街）檢察室等派駐檢察室所需的經(jīng)費也應納入派出院的經(jīng)費預算中，由地方財政統(tǒng)籌解決。

（五）改革監(jiān)所檢察派出制度

派駐監(jiān)獄、勞教所的檢察院與派出檢察院的監(jiān)所檢察部門實行“院處合一”體制，或者改制為派駐檢察室。目前在監(jiān)獄、勞教場所設置的派出檢察院都沒有對應設置法院，在啟動刑事訴訟程序時，仍由派出它的檢察院或者交由其他臨近的縣級檢察院向?qū)姆ㄔ禾崞鹪V訟。鑒于此，可以考慮在監(jiān)獄、勞教場所設置的派出檢察院，改由地市級檢察院派出，并由派出它的檢察院內(nèi)設的監(jiān)所檢察機構(gòu)實行“院處合一”，或者撤銷派出檢察院，改建為派出檢察室。

四、結(jié)語

在國家法治建設和發(fā)展的這一關(guān)鍵時期，推進檢察工作體制機制的改革，尤其是加快檢察機關(guān)派出機構(gòu)改革，對實現(xiàn)國家法治進步和發(fā)展，具有重要的法律價值和現(xiàn)實意義。將法律工作下移，大批法律工作者深入農(nóng)村和基層，提升全民法律素養(yǎng)，既有利于加強自身權(quán)益保護意識，在城鎮(zhèn)化進程中自覺維護自己的合法權(quán)益，更為重要的是，結(jié)合我國國情，提升全民法律知識和法律素養(yǎng)，是國家預防腐敗和犯罪最根本出路和最有效的保障。

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（作者單位：中南財經(jīng)政法大學）