任艷芬

摘要：改革開放以來，我國地方經(jīng)濟(jì)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了很大的成績，人民生活水平也得到了較大提高，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背后也出現(xiàn)了地方政府為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度而負(fù)債的問題。這些債務(wù)在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各方面的發(fā)展提供資金來源從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要組成部分。因此，我們要下定決心做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的審計(jì)工作，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的又快又好發(fā)展。本文主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系、債務(wù)的特點(diǎn)、債務(wù)形成原因、加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)的方法等方面進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；債務(wù)特點(diǎn)；債務(wù)的形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展；債務(wù)審計(jì)方法與措施

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上依賴于政府投入的拉動(dòng)，但由于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的財(cái)力有限使得舉債成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的主要來源，它彌補(bǔ)了建設(shè)資金的不足，加速了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)的負(fù)面影響也是存在的，隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，使民間資本的實(shí)際可支配資本縮小，也影響到了財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的投入，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。

因此，合理的政府債務(wù)規(guī)模，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，發(fā)揮債務(wù)審計(jì)的作用，對(duì)控制債務(wù)規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。

二、近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)所表現(xiàn)的重要特征

一是債務(wù)規(guī)模比較大，涉及面非常廣。幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有債務(wù)，而且債務(wù)規(guī)模大，并呈逐步上升的趨勢(shì)。

二是債務(wù)構(gòu)成錯(cuò)綜復(fù)雜。既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和所屬部門單位機(jī)構(gòu)，又有其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位；既有顯性債務(wù)，又有隱性債務(wù)；既有在賬面反映的債務(wù)，又有在賬外反映的債務(wù)；既有直接形成的債務(wù)，又有擔(dān)保形成的債務(wù)。

三是債務(wù)形成時(shí)間和空間跨度大，累積時(shí)間長且呈逐年上升趨勢(shì)，有些債務(wù)時(shí)間跨度長達(dá)20多年。

四是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的地區(qū)分布來看，東部發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)余額占主要方面。

五是現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)情況透明度不高，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。

六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、人員變動(dòng)頻繁，賬務(wù)管理不規(guī)范。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因

（一）轉(zhuǎn)型期剛性支出

當(dāng)前，我國社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，這個(gè)時(shí)期在社會(huì)管理方面存在眾多復(fù)雜的問題，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型時(shí)期的主要任務(wù)，城鎮(zhèn)化建設(shè)成為政府的一項(xiàng)剛性支出，逐漸形成了規(guī)模不小的政府債務(wù)。

（二）收支不平衡

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支不平衡，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政收入增長緩慢，能源緊缺等。

另外，我國的人口結(jié)構(gòu)老齡化給財(cái)政帶來龐大的支出壓力，同時(shí)政府對(duì)社會(huì)保障方面的支出也有逐年增加的趨勢(shì)。

（三）政績考核制度的影響

現(xiàn)行的政績考核制度使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨更大的支出，在財(cái)力有限的情況下，它們會(huì)采取舉債的方式獲得竟?fàn)庂Y本，從另一角度也形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)融資問題。

（四）體制改革不到位

體制改革不到位主要包括：財(cái)政體制改革不徹底、行政管理體制不科學(xué)等方面的原因，從而必然造成地方債務(wù)逐漸增加。

（五）區(qū)劃調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的影響

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等原因，原來的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)也隨之合并，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)審計(jì)的措施

（一）正確把握審計(jì)的內(nèi)容及重點(diǎn)

債務(wù)審計(jì)的重要內(nèi)容包括：一是公路建設(shè)欠付的工程款；二是小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠付的工程款；三是欠發(fā)干部職工工資；四是保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的欠款；五是政府對(duì)外擔(dān)保債務(wù)；六是政府兜底債務(wù)等。

債務(wù)審計(jì)的重點(diǎn)要放在這些債務(wù)形成的真實(shí)性、合法性。

（二）注重審計(jì)方法的運(yùn)用，充分利用調(diào)查、分析性復(fù)核等審計(jì)手段

第一、充分收集相關(guān)資料。一是對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)欠付工程款要求被審計(jì)單位提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要資料：未入賬的債務(wù)的基本情況、形成債務(wù)的原因；以及未入賬債務(wù)的立項(xiàng)文件、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工合同、招投標(biāo)文件、工程監(jiān)理資料、竣工決算等相關(guān)的檔案資料、還要資金來源、資金結(jié)算情況、欠款手續(xù)或預(yù)付工程款等。二是對(duì)擔(dān)保債務(wù)和政府兜底債務(wù)要提供擔(dān)保合同、企業(yè)破產(chǎn)法院判決書、若是銀行貸款還要提供催款通知書等足以證明的相關(guān)資料。

第二、對(duì)資料的真實(shí)性進(jìn)和行認(rèn)定。要根據(jù)被審計(jì)單位提供的資料，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的真實(shí)、合法性，對(duì)突擊入帳的虛假債務(wù)一律不予認(rèn)定。

第三、要進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，對(duì)有疑問的帳外項(xiàng)目建設(shè)欠款，必要時(shí)前往實(shí)地調(diào)查核實(shí)工程項(xiàng)目的真實(shí)性，對(duì)大的賬外債務(wù)還要與債權(quán)人進(jìn)行核實(shí)。

（三）利用制度約束，規(guī)范債務(wù)管理，以減輕債務(wù)審計(jì)的難度

1.健全債務(wù)的統(tǒng)計(jì)披露體系，建立適合的債務(wù)統(tǒng)計(jì)體系，并使其成為一項(xiàng)重要的債務(wù)管理工作。

2.明確債務(wù)的用途，應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為、民生工程建設(shè)等主要用途，并借助市場(chǎng)力量，以較少的資金帶動(dòng)更多的項(xiàng)目，提高群眾滿意度。

3.建立債務(wù)的預(yù)算約束機(jī)制。建立一套預(yù)算管理體系從而約束債務(wù)規(guī)模和使用方向。

4.進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理，使其逐步法制化。要進(jìn)一步規(guī)范政府負(fù)債行為，完善機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和控制；要建立責(zé)任追究制度，對(duì)通過盲目舉債來搞低水平的重復(fù)建設(shè)，特別是因工作失職，造成損失浪費(fèi)和無法按期還本息的行為，要嚴(yán)厲追究領(lǐng)導(dǎo)和直接負(fù)責(zé)人的相關(guān)責(zé)任。

（四）成立專門債務(wù)管理部門

建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立專門的債務(wù)管理部門，配備專職人員，負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支情況以及工程建設(shè)程序、項(xiàng)目建設(shè)所形成的債務(wù)進(jìn)行日常監(jiān)督和管理，確保政府資金能夠得到合理使用，政府債務(wù)能夠及時(shí)得至償還并履行承擔(dān)的義務(wù)。

（五）利用信息化審計(jì)，注重審計(jì)成果的利用，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計(jì)效率

此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)審計(jì)中，增加對(duì)鄉(xiāng)村一級(jí)的債務(wù)審計(jì)也具有十分重要的意義。

五、結(jié)束語

“發(fā)展才是硬道理”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，我們要協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與各方面的關(guān)系，做到既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要合理確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的債務(wù)規(guī)模，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)審計(jì)工作要注重審計(jì)方法的運(yùn)用，完善審計(jì)監(jiān)督和債務(wù)管理的相關(guān)制度，建立科學(xué)預(yù)警機(jī)制，切實(shí)履行審計(jì)職責(zé)，使審計(jì)成果得以更好地利用，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快更好地發(fā)展。

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（作者單位：山東省膠州市膠西鎮(zhèn)人民政府）