劉雪明，廖東嵐

(廣州大學 公共管理學院， 廣州 510006)

公共政策執(zhí)行力是政府為實現政策目標，運用行政權力調配和利用各種資源，將執(zhí)行計劃轉化為實際行動的能力，以及與外部力量相互作用產生的合力，它是“有效地執(zhí)行公共政策的能力總和”[1]18，是政府能夠準確高效地履行職責、實現政策目標的關鍵要素。一個政府的公共政策執(zhí)行力如何，依賴于對其水平的準確認識、把握和判斷，也就是對公共政策執(zhí)行力進行有效的評價。現在已有一些學者對公共政策執(zhí)行力評價做了初步的研究，也設計了相應的評價體系，但是，現有的公共政策執(zhí)行力評價體系存在著指標不完整、適用性不高、使用率低等問題。[2]本文擬引進平衡計分卡這一新的評價工具，試圖從一個新的視角對公共政策執(zhí)行力評價體系進行重新構建，以期能解決現有體系存在的問題，從而使公共政策執(zhí)行力評價體系更趨完善。

一、公共政策執(zhí)行力評價及評價體系

(一)公共政策執(zhí)行力評價及其要素

公共政策執(zhí)行力評價是在把握公共政策執(zhí)行力相關理論的基礎上，通過構建公共政策執(zhí)行力的評價指標群，并根據這個指標體系、按照一定的操作程序對公共政策執(zhí)行力的相關內容進行系統(tǒng)、全面的測量，最后依據測量數據得出相關結論的一系列活動。由此可見，公共政策執(zhí)行力評價工作的開展需要具備以下幾個要素：一是符合公共政策執(zhí)行力狀況的指標群，或者指標體系。指標體系是公共政策執(zhí)行力評價體系的主體和核心部分，指標設計的準確程度和代表性直接決定了評價的正確性和有效性。二是合理的評價流程。公共政策執(zhí)行力的評價是人員、技術、資源等要素相互作用和配合而進行的一項活動，這些要素必須在一定的規(guī)范流程之下才能得到預設的結果。三是科學的方法和技術。指標的統(tǒng)計必須依據一定的運算方式才能顯示其價值，否則就是一堆無用的數字，所以數據的統(tǒng)計方法是公共政策執(zhí)行力評價能夠產生實質性結果的必要手段。

(二)公共政策執(zhí)行力評價體系的概念和要求

目前學術界對公共政策執(zhí)行力評價進行了一定的探索和研究，學者依據自身對政策執(zhí)行力的理解和不同的理論基礎構建了若干各具特色的公共政策執(zhí)行力評價體系。通過對這些政策執(zhí)行力評價體系的比較、分析和研究，筆者認為公共政策執(zhí)行力評價體系應該以政策執(zhí)行力相關理論為基礎，以現實政策執(zhí)行為適用對象，理論與實踐相結合更為科學，它是一個包含評價指標、評價方法和技術、評價流程等要素在內的完整系統(tǒng)。無論從理論還是實踐來看，科學、準確的公共政策執(zhí)行力評價體系應滿足以下幾點要求：

第一，評價指標必須是構成公共政策執(zhí)行力的各個變量。在已有的公共政策執(zhí)行力評價體系中，有些學者以執(zhí)行主體、資源、制度、環(huán)境和效力為維度構建評價體系。[3]15—16但是，這些要素實際上是政策執(zhí)行力發(fā)揮的影響因素，以“影響因素”作為評價體系的基本維度會使所選擇的評價指標偏離評價客體——公共政策執(zhí)行力，無法體現其“力”的本質屬性，從而使評價產生偏差。也就是說，評價指標的選擇必須從公共政策執(zhí)行力的各個分力出發(fā)，圍繞政策執(zhí)行力的整體合力這一主題來考慮。

第二，評價體系要能體現公共政策執(zhí)行力發(fā)揮的階段性和過程性。任何力的作用都要經歷一定的過程，作為“能力”和“合力”的公共政策執(zhí)行力也是作用于整個政策執(zhí)行過程的各個階段和各個要素的，其發(fā)揮作用的時間甚至更長。因此，要準確地評價公共政策執(zhí)行力就必須把它看作是一個動態(tài)的過程來測量，既要體現過程性和階段性，又要體現整體性和全面性。要體現過程性和階段性就必須對公共政策執(zhí)行力進行分解，要評價出公共政策執(zhí)行力的整體水平就要將各個“分力”進行整合。這就要求評價指標體系要同時包含政策執(zhí)行力發(fā)揮的過程性指標和結果性指標，要體現關鍵指標之間的相互關系。

第三，評價體系必須包括評價指標體系的運用和管理方面的規(guī)定。從現有的公共政策執(zhí)行力評價體系及其應用看來，很大程度上仍停留在學術研究階段，應用嚴重不足。在那些已有的評價體系中，多數是為某一課題的研究而設計的，很少考慮到指標體系在具體運用時將要面對的問題以及解決的辦法。公共政策執(zhí)行力評價體系不單單是一套完整的評價指標，還應包括實施評價的原則、步驟、規(guī)范等內容。

第四，評價體系必須具有一定的靈活性。公共政策執(zhí)行力寓于各級政府的執(zhí)行行為之中，政策執(zhí)行力的評價工作涉及到各地各個層級的政府。不同地方、不同層級的政府執(zhí)行政策往往各有差異，因此，公共政策執(zhí)行力的評價工作所面對的重點和難點也都不一樣，這就要求公共政策執(zhí)行力評價體系具有一定的開放性和較好的靈活性，能夠根據不同地方、不同層級政府的需要進行適當的調整和變動，以適應各個地方、各個層級的政府及其部門進行政策執(zhí)行力評價工作、判斷政策執(zhí)行力水平的需要。

二、應用的可行性

(一)作為績效評價的平衡計分卡

平衡計分卡(Balance Score Card，BSC)本是一套綜合考察企業(yè)業(yè)績的績效評價制度。計分卡的目標和指標來源于企業(yè)的愿景和戰(zhàn)略，并分成四個維度，即財務、客戶、內部流程、學習與成長。財務維度主要包含結果性指標，反映企業(yè)戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行是否對企業(yè)績效的改善和提升做貢獻，以滿足股東的利益要求?？蛻艟S度指標主要是領先指標和過程性指標，它以“更好地滿足客戶需求”為主題設置評價指標，其核心指標有：客戶滿意度、客戶保持率、客戶獲得率和客戶盈利率。內部流程維度主要關注的是要實現上述兩個維度的目標，組織需要對流程進行改進或創(chuàng)新，一般包括：企業(yè)創(chuàng)新流程、生產管理流程和售后服務流程。學習與成長維度則關注企業(yè)實際能力和實現業(yè)績突破所需能力之間的差距以及如何通過改善以縮小差距，其指標內容主要包括：員工滿意度、員工培訓計劃和組織執(zhí)行文化建設等。[4]8—10

平衡計分卡的四個層面的指標并不是相互獨立的，他們存在于一定的因果關系之中，這一因果關系就是：每一子目標對組織的戰(zhàn)略執(zhí)行和使命的達成做出什么貢獻，組織戰(zhàn)略和使命是整個評價指標體系的出發(fā)點和歸宿點。與以往的績效評價工具不同，平衡計分卡既關注財務指標也包含非財務指標；既關注短期目標又兼顧長期目標；既有滯后指標也有領先指標；同時強調三類指標之間的有機聯(lián)系，力圖實現其平衡發(fā)展，使過程管理與目標管理有機結合。

這樣的設計考量使平衡計分卡管理工具相對來說具有明顯優(yōu)勢。首先，它可以幫助組織克服長期以來單純依靠財務結果指標來衡量績效的短視行為，引入長期指標和領先指標使組織的績效評價具有過程性和前瞻性。其次，以組織戰(zhàn)略和使命為基準，逐步進行橫向、縱向轉化，設置具有普遍因果聯(lián)系的指標體系，不但要增強組織內部對戰(zhàn)略規(guī)劃的理解和溝通，提高組織戰(zhàn)略執(zhí)行力，還使組織績效評價具有循環(huán)性、可持續(xù)性和戰(zhàn)略性。第三，對投入性指標和過程性指標的關注使評價更具有完整性和平衡性。平衡計分卡將過程性指標——人員、技術、流程、信息、學習、創(chuàng)新等因素明確地轉化為可衡量、可操作的具體指標，使組織更重視對戰(zhàn)略執(zhí)行過程的管理，從而提升其戰(zhàn)略執(zhí)行力。

(二)平衡計分卡在公共部門管理中的應用

平衡計分卡自創(chuàng)建至今，已在西方國家的多個公共部門和非營利組織試用，并取得一定成效。除了夏洛特市政府成功引進平衡計分卡外，哥德堡市政府也成功地將平衡計分卡變?yōu)榕c市民溝通交流的工具，進而提升了市民對公共服務的滿意度。在平衡計分卡引進公共部門時，其創(chuàng)建者卡普蘭和諾頓以及一些學者對試用情況進行了研究，并指出公共部門在應用平衡計分卡時應如何進行調整和改進。在他們之后也有許多學者做了相應的研究，無論是理論研究結果還是實證研究結果都證明，經過部分修改后的平衡計分卡能在政府部門績效評價中取得顯著效果。其中保羅·尼文就在《政府及非營利組織平衡計分卡》一書中對平衡計分卡在公共部門中應用時須要進行的改進做了進一步分析。他不但對四個維度的層次進行了改進，還重新闡釋了每個維度的涵義和彼此之間的因果關系。[5]24—30我國學者張定安在其論文《平衡計分卡與公共部門績效管理》、袁勇志在其著作《公共部門績效管理：基于平衡計分卡的實證研究》中，結合我國公共部門成功引進平衡計分卡的案例，分析論證了平衡計分卡在公共部門的適用性。

(三)平衡計分卡在公共政策執(zhí)行力評價體系構建中的應用

平衡計分卡是績效評價工具，但是在現有的關于平衡計分卡的研究成果中，無不體現著平衡計分卡與組織執(zhí)行力的緊密聯(lián)系。許多學者從企業(yè)管理的角度討論了平衡計分卡對提升戰(zhàn)略執(zhí)行力的重要作用，中國首批執(zhí)行力研究者嚴書翔指出：平衡計分卡加以改進后也可用來有效地衡量組織整體的執(zhí)行力水平狀況。[6]275但是，至今還沒有學者對平衡計分卡在與戰(zhàn)略執(zhí)行力密切相關的政策執(zhí)行力評價中的適用性進行探討?；趯ζ胶庥嫹挚ǖ姆治龊驼邎?zhí)行力的研究，我們認為平衡計分卡完全可以應用于公共政策執(zhí)行力評價體系構建及其評價工作之中，主要有以下幾個方面的理由：

首先，平衡計分卡設計和使用的目的始終都是強化企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力。上世紀80年代中期，隨著市場的擴大，企業(yè)內部構造和戰(zhàn)略任務日趨龐大和多元化，傳統(tǒng)的以人為核心的績效評價方式無法對戰(zhàn)略執(zhí)行進行全程監(jiān)控，使得企業(yè)只注重短期財務目標而忽略了其長遠發(fā)展所需要的內部驅動因素的發(fā)展，制約了企業(yè)的長期發(fā)展績效，縮短了企業(yè)的壽命。平衡計分卡正是為了解決傳統(tǒng)績效評價方式在戰(zhàn)略執(zhí)行評價上的種種弊端而設計的。因為對執(zhí)行過程以及指標與戰(zhàn)略目標的關聯(lián)性的重視，使其能夠有效促進戰(zhàn)略執(zhí)行和推動長期戰(zhàn)略目標的實現。隨著戰(zhàn)略執(zhí)行在企業(yè)和公共部門運行中的地位越來越高，平衡計分卡在實踐中不斷完善和發(fā)展，最終成為企業(yè)和公共部門都適用的戰(zhàn)略管理工具。公共部門的重要職責就是制定和執(zhí)行政策，促進企業(yè)獲得更好的績效和社會取得更大的進步，而適合公共部門績效評價的平衡計分卡在衡量公共部門的政策實施績效、用于評價其政策執(zhí)行力時同樣具有可適用性。

其次，從構成及其內容上看，平衡計分卡對過程和結果指標的關注，符合公共政策執(zhí)行力評價的要求。平衡計分卡由財務、客戶、運營流程和學習成長四個基本維度構成，這四個維度除了財務維度注重財務目標外，其余三個維度都以考察組織戰(zhàn)略執(zhí)行過程中的各類關鍵性指標為主，并在這四個維度的指標之間建立因果聯(lián)系，其余三個維度指標是財務維度指標的驅動因素。這樣，平衡計分卡能使組織管理層有效地跟蹤財務目標，同時關注能力的進展，并強調評價體系必須在長期與短期指標、外部指標與內部指標、過程與結果指標之間尋求一種動態(tài)的平衡。平衡計分卡指標設計的這種綜合性能使管理者及時正確地了解、掌握組織經營成功和失敗的關鍵因素，并及時予以肯定和糾正。政府執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，因此要評價政府的公共政策執(zhí)行力，必須對執(zhí)行的全過程進行檢測、跟蹤并加以控制和矯正。[7]據此，評價公共政策執(zhí)行力的指標體系除包含與政策執(zhí)行過程相關的各項指標外，還應充分考慮與政策執(zhí)行結果相關的指標。因此，在指標設計的指導思想和基本原則上，平衡計分卡符合公共政策執(zhí)行力評價指標體系構建的基本要求。

第三，從系統(tǒng)性上說，以戰(zhàn)略為核心的平衡計分卡能使公共政策執(zhí)行力評價保持其應有的特性。始終把組織戰(zhàn)略和使命放在評價體系和管理過程的核心地位是平衡計分卡的一大特點。對公共政策執(zhí)行力評價體系來說，具備這樣的特點一方面可以保障所設計的評價指標始終符合政府不斷提高社會發(fā)展水平和為人民謀福利的使命，更能切合一個政府階段性發(fā)展戰(zhàn)略和政策的需要，使評價體系具有更長的壽命，保證評價工作穩(wěn)定而持續(xù)地進行；另一方面，可以促使政府的政策執(zhí)行力始終朝著政策目標的方向發(fā)展。同一項政策對不同地區(qū)、不同層級政府政策執(zhí)行力的要求可能存在差異，如果所使用的政策執(zhí)行力評價的指標體系沒有能夠緊扣政策目標進行設計，那么其評價結果肯定會失去客觀性和公正性。在評價體系中強調和緊扣政策目標，不但有助于各級政府和政府內各個部門明確自身職責，還能使各部門執(zhí)行政策存在的問題在評價過程中更容易被發(fā)現、被關注，并及時予以糾正，最終提高政府的公共政策執(zhí)行力。

第四，從靈活性上說，平衡計分卡在指標框架和內容上所具有的靈活性可以讓使用者根據政策執(zhí)行組織及其評價需要進行調整和完善。平衡計分卡相對于其他績效評價工具而言有更多的靈活性，現有的平衡計分卡的研究成果在理論和實踐上基本證實了它在公共部門戰(zhàn)略績效評價中的應用性，其最重要的原因是它能隨著使用部門的不同和評價內容重點的轉移進行調整。卡普蘭和諾頓認為，平衡計分卡的四個層面應看作樣板而不是枷鎖，沒有任何數學定理可以證明這四個層面既是必要的又是充分的。[4]27因而在闡述平衡計分卡的相關著作中沒有哪一部對這四個層面的位置和具體指標進行過硬性的規(guī)定，而只是對四個維度和可能有效的關鍵指標進行解釋和定義。公共政策執(zhí)行力會隨著政府所在地區(qū)、所處層級的差異而有所不同，這一特征需要其評價體系具有比以往的評價體系更大的靈活性。因此，具有較大靈活性、開放性的平衡計分卡這一評價工具，能夠在政府的公共政策執(zhí)行力評價體系構建及其實際的評價工作中得到更為廣泛的應用。

三、應注意的問題

績效評價和執(zhí)行力評價，企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力和政府政策執(zhí)行力之間的區(qū)別，決定了在將平衡計分卡應用到公共政策執(zhí)行力評價體系中時不能生搬硬套，機械使用?；谝陨险J識，我們認為平衡計分卡在公共政策執(zhí)行力評價中的應用需要考慮以下問題：

第一是“用什么”的問題。平衡計分卡是績效評價指標體系設計的工具，其基本目的是幫助組織設計出既能體現組織的戰(zhàn)略要求和組織使命，又能考核組織在執(zhí)行戰(zhàn)略過程中各個方面績效的評價指標體系。為了達到這一目標，平衡計分卡提出了績效評價體系設計的核心思想，即財務指標和非財務指標，短期目標和長期目標，滯后指標和領先指標之間的平衡；各級指標圍繞組織戰(zhàn)略目標和使命進行選擇，將關鍵性指標納入評價體系之中，并能說明它們之間的因果聯(lián)系。這些原理和思想對我們設計出既完整簡潔，又系統(tǒng)靈活的公共政策執(zhí)行力評價指標體系具有很好的指導作用。

第二是“怎么用”的問題。我們不能照搬平衡計分卡的財務、客戶、運營流程、學習和成長等作為公共政策執(zhí)行力的基本維度，雖然這四個方面體現了組織執(zhí)行戰(zhàn)略的四個關鍵要素，但是不能體現“執(zhí)行力”的特點和要求。我們在運用平衡計分卡設計公共政策執(zhí)行力評價體系時，首先要充分理解平衡計分卡的核心思想和基本理論，主要是明確其所包含的三類指標的特點和要求，以及學習平衡計分卡是如何在各維度、各指標之間建立因果聯(lián)系的，這是平衡計分卡應用的主要內容。其次要明確公共政策執(zhí)行力的基本內涵和特點，以確定其下屬指標的性質和來源，同時作為評價體系各個維度的重要性排列的參考依據。根據公共政策執(zhí)行力的內涵和特點專門設計評價體系的維度，并對每個維度的內涵及其對政策執(zhí)行力的作用進行定義和解釋。在此基礎上，在每個維度及其下屬指標之間建立因果聯(lián)系。最后，要學習平衡計分卡對評價體系的運用和管理流程，結合政策執(zhí)行力評價工作的特點和需要，設計出公共政策執(zhí)行力評價體系在具體運用過程中所需要的配套措施、流程和制度。

綜上所述，平衡計分卡的價值理念、內容要素及技術特點，都與公共政策執(zhí)行力評價體系設計的要求相契合，同時其開放性、靈活性又可供實施者在具體使用時做出相關的調整和改造。因此，平衡計分卡是公共政策執(zhí)行力評價體系構建及其應用中可以選取的一種有效的評價方法。

[1] 周國雄.博弈：公共政策執(zhí)行力與利益主體[M].上海: 華東師范大學出版社，2008.

[2] 廖東嵐.地方政府政策執(zhí)行力評價體系存在的問題分析[J].重慶行政(公共論壇)，2012，(2).

[3] 王尚昆.我國地方政府公共政策執(zhí)行力評價研究[D].石家莊:河北經貿大學，2011.

[4] (美)羅伯特·卡普蘭，大衛(wèi)·諾頓.平衡計分卡——化戰(zhàn)略為行動[M].劉俊勇，孫薇譯.廣州:廣東經濟出版社，2004.

[5] (美)保羅·R·尼文.政府及非營利組織平衡計分卡[M].胡玉明，等譯.北京：中國財經經濟出版社，2004.

[6] 嚴書翔.超常執(zhí)行——執(zhí)行力全方位解決方案[M].深圳:海天出版社，2005.

[7] 關靜.政府執(zhí)行力評估指標設定的多維思考[J].行政與法，2010，(11).