代珊

【摘要】《行政強制法》從醞釀制定到得獲通過，前后經歷了12年時間?？梢哉f該部法律的出臺是“千呼萬喚始出來”，其出臺積極意義在于：它告誡著行政機關及其工作人員，行政權力的行使是有邊界的，必須謹慎的行使行政權力。然而另一方面，在它的光芒背后仍然面臨著行政強制“軟”的詬病等現(xiàn)實問題。有效改進這些不足之處，成為當下立法工作人員的亟須處理的重點事項。

【關鍵詞】行政強制法；行政強制措施；創(chuàng)新點；問題；對策

2012年1月1日正式施行的《行政強制法》，是中國特色社會主義法制建設的重要成果。這部旨在推進依法行政、防止權力濫用、保障公民權益的單行法，涉及人民群眾廣泛利益，該法的實施必定會對其所規(guī)范的社會關系產生重大且深遠的影響。但是該法仍存在一些與實際操作脫軌問題。在其實施過程中我們應對其多方面不足之處，采取相應改進對策。

一、《行政強制法》的六大創(chuàng)新點

（一）明確行政強制設定權

《行政強制法》指明，具有法律保留性質的強制措施部分只能由法律設定，區(qū)別條件賦予法規(guī)（行政法規(guī)、地方性法規(guī)）一定的設定權。此外，行政強制執(zhí)行全部收歸法律設定。本法頒布之前，根據(jù)相關法律及其司法解釋規(guī)定：法律、法規(guī)（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）均享有設定行政強制執(zhí)行權力。本法出臺后，法規(guī)可設定強制執(zhí)行權的規(guī)定便相繼失效。

（二）明確行政強制權不得轉委托

第十七條規(guī)定，由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關在法定職權范圍內實施行政強制措施，不得委托其他機構實施行政強制措施。多年來，暴力執(zhí)法、城管違章執(zhí)法、龐大的協(xié)管隊伍釀造出尖銳的社會矛盾，不利于和諧社會的構建。該條從根本上禁止“委托執(zhí)法”與非公務員執(zhí)法，肅清了混亂的行政執(zhí)法現(xiàn)象。

（三）規(guī)范人身自由強制措施程序

第二十條規(guī)定，采用限制人身自由方式的的行政強制措施不得超過法定期限。此外規(guī)定解除人身強制的條件以及告知家屬等。第十九條強調，情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，補報手續(xù)與報告的規(guī)定。第十八條規(guī)定，實施行政強制措施應當遵守的規(guī)定。通過對行政強制措施的實施程序設計一系列嚴密的程序規(guī)范，約束著行政機關權力的使用。

（四）明文約束強制執(zhí)行情形

本法規(guī)定，除情況緊急外，不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。禁止采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。過去，存在有些行政機關采取在夜間或節(jié)假日突襲，使用不適當執(zhí)行方式。傷害了被執(zhí)行人的尊嚴，也造成許多被執(zhí)行人的敵對情緒，釀造眾多不和諧案件。所以該條一出立即引起了媒體和百姓的熱烈好評。

（五）明確行政強制執(zhí)行的催告程序

本法第三十五條、三十六條、第三十七條明確行政強制執(zhí)行的催告程序。催告程序，應視為一種事前的強制準備行為。目的是為了行政相對人清楚自身違法或被行政強制執(zhí)行的將要出現(xiàn)的情況，督促其履行義務、實現(xiàn)提前預防，一定程度避免了行政相對人被行政強制執(zhí)行。

（六）保障被執(zhí)法人享有的法律救濟權

本法為受到行政強制權侵害的被執(zhí)行者，提供了全面的救濟途徑。既強調了行政機關與其工作人員的廉潔義務，也明確面對行政強制實施行為時公民、法人、或者其他組織所享有的權利。如：享有陳述權、申辯權；享有行政復議權或行政訴訟權；因違法行政強制行為而受到損害時，有權要求賠償?shù)取?/p>

二、《行政強制法》面臨的問題

（一）行政強制設定類型不全

本法第九條和第十二條分別規(guī)定了行政強制措施種類和行政強制執(zhí)行方式，涵蓋大部分行政強制措施類型和行政強制執(zhí)行類型，同時分別于最末項設計“兜底”條款。但是在實際生活中常見的行政強制情形，如《食品安全法》、《治安管理處罰法》等單行法規(guī)定，進入住宅和場所進行檢查，在《行政強制法》條文里便沒有提及，不免有行政強制設定類型涵蓋不全之

（二）已存在的行政強制規(guī)范性文件效力問題

在現(xiàn)行的規(guī)范性文件中，法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件規(guī)定了大多數(shù)的行政強制措施，法律做出的強制措施規(guī)定僅是極少部分。本法十條、第十一條規(guī)定，強制措施只能由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)進行規(guī)定。在非特殊情形下，如果法律沒有設定行政強制措施，那么相應的行政法規(guī)、地方性法規(guī)也不得進行相應的設定。如果在沒有法律授權的情形下，存在著設定強制措施的法規(guī)，或者本身便屬于無權設定強制措施的規(guī)章，都是不符合行政強制法的規(guī)定。既從本法正式實施時日起，這些規(guī)范性文件不能再作為實施強制措施的依據(jù)。

（三）未解決行政管理存在的“軟”的問題

行政管理“軟”的情況是指，行政部門強制手段不力，無法依法全面履行職責，不能高效維護公共利益和社會秩序。首先，除第五十二條賦予行政機關對部分場所遺灑物、障礙物或者污染物有代執(zhí)行的權力外，其他條文均表現(xiàn)為程序規(guī)范。其次，規(guī)定若法律對行政強制已進行設定的部分，法規(guī)（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）僅能在法律規(guī)定的對象、條件和種類范疇內設定強制措施。然而，我國的社會主義法律體系宣告基本形成。當出現(xiàn)應當由法律設定行政強制措施而法律設定出現(xiàn)空白時，通過出臺法律，利用法律授權行相關部門再設計新的行政強制權卻是不現(xiàn)實的。最后，例如在查封財產時應當配置進入現(xiàn)場的權力，對行政相對人存款進行凍結也需要具備查詢行政相對人存款的權力。然而本法并未保障行政強制機關相應的查詢或者進入現(xiàn)場等輔助性權力，導致相關行政部門的行政強制行為難以展開。

（四）行政強制措施的期限問題

本法規(guī)定，在申請行政復議或者提起行政訴訟期限界屆滿之后，行政機關才能申請人民法院強制執(zhí)行。同時規(guī)定查封、扣押、凍結期限不得超過30日；情況復雜的，可以延長期限，但不得超過30日。而行政復議或者提起行政訴訟的申請期限卻分別是60天和3個月。然而實際情況中，調查取證，聽取行政相對人的陳述申辯，送達決定等等繁瑣耗時的程序導致多數(shù)行政決定無法在短短的30天或者是延長期限內完成。即使不考慮還有訴訟與復議的時間，行政決定做出之前，查封、扣押，凍結的期限便已臨近。行政相對人也已將“解封”的財產轉移了，導致執(zhí)法機關無法執(zhí)行，由此便出現(xiàn)了法律制定時間銜接失當?shù)木置妗?/p>

三、應對相關問題的對策

（一）明確“兜底”部分的行政強制方式

將行政單行法中涉及行政強制措施的內容與行政強制法的規(guī)定進行對比，若在本法中沒有出現(xiàn)的，應視這部分內容為自動失效。若設定該部分內容的單行法同本法具有同等效力，而本法沒有設定且為行政機關實施的實際生活中常見的、備受關注的強制行為。那么即使在《行政強制法》未能明確其行政強制措施的身份，在相關解釋或者隨之配套的實施條例中也必須明確，將這部分措施明確為“其他行政強制措施”的類型，否則容易使群眾對我們行政工作產生誤解。

（二）清理、完善規(guī)范性文件的制定和審查工作

一方面，在行政強制法生效之前，存在有設定行政強制的規(guī)范性文件，與行政強制法規(guī)定不一致的，應當及時清理；解決已設定行政強制措施的各規(guī)范性文件與行政強制法之間效力銜接問題，可以效仿行政處罰法和行政許可法的做法；在規(guī)定的時間內涉及行政強制措施的規(guī)范性文件與行政強制法的原則不一致的款項，要求其在規(guī)定時間里完成清理工作，若期限結束則相應規(guī)定無效。另一方面要進一步完善制定和審查規(guī)范性文件的工作。今后制定的所有規(guī)范性文件均不得對行政強制進行違法設定或者規(guī)定，也不得對法律、法規(guī)（行政法規(guī)與地方性法規(guī)）規(guī)定的行政強制措施的對象、條件、種類作擴大化規(guī)定。有關行政強制措施實施程序的規(guī)范以及行政強制執(zhí)行申請程序規(guī)范，必須遵循《行政強制法》的規(guī)定。

（三）在實體與程序規(guī)范中均賦予行政機關適當?shù)臋嗔?/p>

《行政強制法》偏重于規(guī)范行政權設定與實施，而缺乏有效的手段解決行政強制“軟”的問題。要保障行政機關依法行使職權，提高行政執(zhí)法的效率，需要必要行政強制權。我們要從兩個方面入手：一方面在無法通過制定專門法律賦予行政職權的情況下，可以在制定或修改法律過程中設定實際生活中必要的行政強制。另一方面在制定《行政程序法》時，補充設計行政機關行政程序強制調查權。

（四）修改行政強制措施的期限

針對解除扣押凍結與完成行政裁決之間時間銜接失當?shù)那闆r，為了杜絕行政相對人“鉆空子”，轉移需要執(zhí)行的財產。規(guī)定查封、扣押、凍結等行政強制措施的期限時，需要從實際情況考察。不僅要考慮到行政機關做出行政決定應當耗費的時間長短，同時注意行政相對人有權提起行政與司法審判——法律規(guī)定在做出行政決定后的3個月內行者相對人可以提起行政訴訟和60天內提起行政復議。因此，制定行政強制措施期限應該大于或等于行政機關做出行政決定的時間與行政相對人提出行政訴訟或者行政復議的時間之和。同時在提高行政效率，保障行政相對人權利的原則下。應注意行政強制措施時間的彈性伸縮，不可過長否則會破壞行政相對人的權力實現(xiàn)，不可過短有礙于行政決定的執(zhí)行，特殊的情況下還可以縮短或者延長。