代珊
【摘要】《行政強制法》從醞釀制定到得獲通過,前后經(jīng)歷了12年時間??梢哉f該部法律的出臺是“千呼萬喚始出來”,其出臺積極意義在于:它告誡著行政機關(guān)及其工作人員,行政權(quán)力的行使是有邊界的,必須謹慎的行使行政權(quán)力。然而另一方面,在它的光芒背后仍然面臨著行政強制“軟”的詬病等現(xiàn)實問題。有效改進這些不足之處,成為當(dāng)下立法工作人員的亟須處理的重點事項。
【關(guān)鍵詞】行政強制法;行政強制措施;創(chuàng)新點;問題;對策
2012年1月1日正式施行的《行政強制法》,是中國特色社會主義法制建設(shè)的重要成果。這部旨在推進依法行政、防止權(quán)力濫用、保障公民權(quán)益的單行法,涉及人民群眾廣泛利益,該法的實施必定會對其所規(guī)范的社會關(guān)系產(chǎn)生重大且深遠的影響。但是該法仍存在一些與實際操作脫軌問題。在其實施過程中我們應(yīng)對其多方面不足之處,采取相應(yīng)改進對策。
一、《行政強制法》的六大創(chuàng)新點
(一)明確行政強制設(shè)定權(quán)
《行政強制法》指明,具有法律保留性質(zhì)的強制措施部分只能由法律設(shè)定,區(qū)別條件賦予法規(guī)(行政法規(guī)、地方性法規(guī))一定的設(shè)定權(quán)。此外,行政強制執(zhí)行全部收歸法律設(shè)定。本法頒布之前,根據(jù)相關(guān)法律及其司法解釋規(guī)定:法律、法規(guī)(行政法規(guī)和地方性法規(guī))均享有設(shè)定行政強制執(zhí)行權(quán)力。本法出臺后,法規(guī)可設(shè)定強制執(zhí)行權(quán)的規(guī)定便相繼失效。
(二)明確行政強制權(quán)不得轉(zhuǎn)委托
第十七條規(guī)定,由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施行政強制措施,不得委托其他機構(gòu)實施行政強制措施。多年來,暴力執(zhí)法、城管違章執(zhí)法、龐大的協(xié)管隊伍釀造出尖銳的社會矛盾,不利于和諧社會的構(gòu)建。該條從根本上禁止“委托執(zhí)法”與非公務(wù)員執(zhí)法,肅清了混亂的行政執(zhí)法現(xiàn)象。
(三)規(guī)范人身自由強制措施程序
第二十條規(guī)定,采用限制人身自由方式的的行政強制措施不得超過法定期限。此外規(guī)定解除人身強制的條件以及告知家屬等。第十九條強調(diào),情況緊急,需要當(dāng)場實施行政強制措施的,補報手續(xù)與報告的規(guī)定。第十八條規(guī)定,實施行政強制措施應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定。通過對行政強制措施的實施程序設(shè)計一系列嚴密的程序規(guī)范,約束著行政機關(guān)權(quán)力的使用。
(四)明文約束強制執(zhí)行情形
本法規(guī)定,除情況緊急外,不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。禁止采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當(dāng)事人履行相關(guān)行政決定。過去,存在有些行政機關(guān)采取在夜間或節(jié)假日突襲,使用不適當(dāng)執(zhí)行方式。傷害了被執(zhí)行人的尊嚴,也造成許多被執(zhí)行人的敵對情緒,釀造眾多不和諧案件。所以該條一出立即引起了媒體和百姓的熱烈好評。
(五)明確行政強制執(zhí)行的催告程序
本法第三十五條、三十六條、第三十七條明確行政強制執(zhí)行的催告程序。催告程序,應(yīng)視為一種事前的強制準備行為。目的是為了行政相對人清楚自身違法或被行政強制執(zhí)行的將要出現(xiàn)的情況,督促其履行義務(wù)、實現(xiàn)提前預(yù)防,一定程度避免了行政相對人被行政強制執(zhí)行。
(六)保障被執(zhí)法人享有的法律救濟權(quán)
本法為受到行政強制權(quán)侵害的被執(zhí)行者,提供了全面的救濟途徑。既強調(diào)了行政機關(guān)與其工作人員的廉潔義務(wù),也明確面對行政強制實施行為時公民、法人、或者其他組織所享有的權(quán)利。如:享有陳述權(quán)、申辯權(quán);享有行政復(fù)議權(quán)或行政訴訟權(quán);因違法行政強制行為而受到損害時,有權(quán)要求賠償?shù)取?/p>
二、《行政強制法》面臨的問題
(一)行政強制設(shè)定類型不全
本法第九條和第十二條分別規(guī)定了行政強制措施種類和行政強制執(zhí)行方式,涵蓋大部分行政強制措施類型和行政強制執(zhí)行類型,同時分別于最末項設(shè)計“兜底”條款。但是在實際生活中常見的行政強制情形,如《食品安全法》、《治安管理處罰法》等單行法規(guī)定,進入住宅和場所進行檢查,在《行政強制法》條文里便沒有提及,不免有行政強制設(shè)定類型涵蓋不全之
(二)已存在的行政強制規(guī)范性文件效力問題
在現(xiàn)行的規(guī)范性文件中,法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件規(guī)定了大多數(shù)的行政強制措施,法律做出的強制措施規(guī)定僅是極少部分。本法十條、第十一條規(guī)定,強制措施只能由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)進行規(guī)定。在非特殊情形下,如果法律沒有設(shè)定行政強制措施,那么相應(yīng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)也不得進行相應(yīng)的設(shè)定。如果在沒有法律授權(quán)的情形下,存在著設(shè)定強制措施的法規(guī),或者本身便屬于無權(quán)設(shè)定強制措施的規(guī)章,都是不符合行政強制法的規(guī)定。既從本法正式實施時日起,這些規(guī)范性文件不能再作為實施強制措施的依據(jù)。
(三)未解決行政管理存在的“軟”的問題
行政管理“軟”的情況是指,行政部門強制手段不力,無法依法全面履行職責(zé),不能高效維護公共利益和社會秩序。首先,除第五十二條賦予行政機關(guān)對部分場所遺灑物、障礙物或者污染物有代執(zhí)行的權(quán)力外,其他條文均表現(xiàn)為程序規(guī)范。其次,規(guī)定若法律對行政強制已進行設(shè)定的部分,法規(guī)(行政法規(guī)和地方性法規(guī))僅能在法律規(guī)定的對象、條件和種類范疇內(nèi)設(shè)定強制措施。然而,我國的社會主義法律體系宣告基本形成。當(dāng)出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由法律設(shè)定行政強制措施而法律設(shè)定出現(xiàn)空白時,通過出臺法律,利用法律授權(quán)行相關(guān)部門再設(shè)計新的行政強制權(quán)卻是不現(xiàn)實的。最后,例如在查封財產(chǎn)時應(yīng)當(dāng)配置進入現(xiàn)場的權(quán)力,對行政相對人存款進行凍結(jié)也需要具備查詢行政相對人存款的權(quán)力。然而本法并未保障行政強制機關(guān)相應(yīng)的查詢或者進入現(xiàn)場等輔助性權(quán)力,導(dǎo)致相關(guān)行政部門的行政強制行為難以展開。
(四)行政強制措施的期限問題
本法規(guī)定,在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟期限界屆滿之后,行政機關(guān)才能申請人民法院強制執(zhí)行。同時規(guī)定查封、扣押、凍結(jié)期限不得超過30日;情況復(fù)雜的,可以延長期限,但不得超過30日。而行政復(fù)議或者提起行政訴訟的申請期限卻分別是60天和3個月。然而實際情況中,調(diào)查取證,聽取行政相對人的陳述申辯,送達決定等等繁瑣耗時的程序?qū)е露鄶?shù)行政決定無法在短短的30天或者是延長期限內(nèi)完成。即使不考慮還有訴訟與復(fù)議的時間,行政決定做出之前,查封、扣押,凍結(jié)的期限便已臨近。行政相對人也已將“解封”的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移了,導(dǎo)致執(zhí)法機關(guān)無法執(zhí)行,由此便出現(xiàn)了法律制定時間銜接失當(dāng)?shù)木置妗?/p>
三、應(yīng)對相關(guān)問題的對策
(一)明確“兜底”部分的行政強制方式
將行政單行法中涉及行政強制措施的內(nèi)容與行政強制法的規(guī)定進行對比,若在本法中沒有出現(xiàn)的,應(yīng)視這部分內(nèi)容為自動失效。若設(shè)定該部分內(nèi)容的單行法同本法具有同等效力,而本法沒有設(shè)定且為行政機關(guān)實施的實際生活中常見的、備受關(guān)注的強制行為。那么即使在《行政強制法》未能明確其行政強制措施的身份,在相關(guān)解釋或者隨之配套的實施條例中也必須明確,將這部分措施明確為“其他行政強制措施”的類型,否則容易使群眾對我們行政工作產(chǎn)生誤解。
(二)清理、完善規(guī)范性文件的制定和審查工作
一方面,在行政強制法生效之前,存在有設(shè)定行政強制的規(guī)范性文件,與行政強制法規(guī)定不一致的,應(yīng)當(dāng)及時清理;解決已設(shè)定行政強制措施的各規(guī)范性文件與行政強制法之間效力銜接問題,可以效仿行政處罰法和行政許可法的做法;在規(guī)定的時間內(nèi)涉及行政強制措施的規(guī)范性文件與行政強制法的原則不一致的款項,要求其在規(guī)定時間里完成清理工作,若期限結(jié)束則相應(yīng)規(guī)定無效。另一方面要進一步完善制定和審查規(guī)范性文件的工作。今后制定的所有規(guī)范性文件均不得對行政強制進行違法設(shè)定或者規(guī)定,也不得對法律、法規(guī)(行政法規(guī)與地方性法規(guī))規(guī)定的行政強制措施的對象、條件、種類作擴大化規(guī)定。有關(guān)行政強制措施實施程序的規(guī)范以及行政強制執(zhí)行申請程序規(guī)范,必須遵循《行政強制法》的規(guī)定。
(三)在實體與程序規(guī)范中均賦予行政機關(guān)適當(dāng)?shù)臋?quán)力
《行政強制法》偏重于規(guī)范行政權(quán)設(shè)定與實施,而缺乏有效的手段解決行政強制“軟”的問題。要保障行政機關(guān)依法行使職權(quán),提高行政執(zhí)法的效率,需要必要行政強制權(quán)。我們要從兩個方面入手:一方面在無法通過制定專門法律賦予行政職權(quán)的情況下,可以在制定或修改法律過程中設(shè)定實際生活中必要的行政強制。另一方面在制定《行政程序法》時,補充設(shè)計行政機關(guān)行政程序強制調(diào)查權(quán)。
(四)修改行政強制措施的期限
針對解除扣押凍結(jié)與完成行政裁決之間時間銜接失當(dāng)?shù)那闆r,為了杜絕行政相對人“鉆空子”,轉(zhuǎn)移需要執(zhí)行的財產(chǎn)。規(guī)定查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施的期限時,需要從實際情況考察。不僅要考慮到行政機關(guān)做出行政決定應(yīng)當(dāng)耗費的時間長短,同時注意行政相對人有權(quán)提起行政與司法審判——法律規(guī)定在做出行政決定后的3個月內(nèi)行者相對人可以提起行政訴訟和60天內(nèi)提起行政復(fù)議。因此,制定行政強制措施期限應(yīng)該大于或等于行政機關(guān)做出行政決定的時間與行政相對人提出行政訴訟或者行政復(fù)議的時間之和。同時在提高行政效率,保障行政相對人權(quán)利的原則下。應(yīng)注意行政強制措施時間的彈性伸縮,不可過長否則會破壞行政相對人的權(quán)力實現(xiàn),不可過短有礙于行政決定的執(zhí)行,特殊的情況下還可以縮短或者延長。