代珊

【摘要】《行政強(qiáng)制法》從醞釀制定到得獲通過，前后經(jīng)歷了12年時間。可以說該部法律的出臺是“千呼萬喚始出來”，其出臺積極意義在于：它告誡著行政機(jī)關(guān)及其工作人員，行政權(quán)力的行使是有邊界的，必須謹(jǐn)慎的行使行政權(quán)力。然而另一方面，在它的光芒背后仍然面臨著行政強(qiáng)制“軟”的詬病等現(xiàn)實(shí)問題。有效改進(jìn)這些不足之處，成為當(dāng)下立法工作人員的亟須處理的重點(diǎn)事項(xiàng)。

【關(guān)鍵詞】行政強(qiáng)制法；行政強(qiáng)制措施；創(chuàng)新點(diǎn)；問題；對策

2012年1月1日正式施行的《行政強(qiáng)制法》，是中國特色社會主義法制建設(shè)的重要成果。這部旨在推進(jìn)依法行政、防止權(quán)力濫用、保障公民權(quán)益的單行法，涉及人民群眾廣泛利益，該法的實(shí)施必定會對其所規(guī)范的社會關(guān)系產(chǎn)生重大且深遠(yuǎn)的影響。但是該法仍存在一些與實(shí)際操作脫軌問題。在其實(shí)施過程中我們應(yīng)對其多方面不足之處，采取相應(yīng)改進(jìn)對策。

一、《行政強(qiáng)制法》的六大創(chuàng)新點(diǎn)

（一）明確行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)

《行政強(qiáng)制法》指明，具有法律保留性質(zhì)的強(qiáng)制措施部分只能由法律設(shè)定，區(qū)別條件賦予法規(guī)（行政法規(guī)、地方性法規(guī)）一定的設(shè)定權(quán)。此外，行政強(qiáng)制執(zhí)行全部收歸法律設(shè)定。本法頒布之前，根據(jù)相關(guān)法律及其司法解釋規(guī)定：法律、法規(guī)（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）均享有設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。本法出臺后，法規(guī)可設(shè)定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的規(guī)定便相繼失效。

（二）明確行政強(qiáng)制權(quán)不得轉(zhuǎn)委托

第十七條規(guī)定，由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政強(qiáng)制措施，不得委托其他機(jī)構(gòu)實(shí)施行政強(qiáng)制措施。多年來，暴力執(zhí)法、城管違章執(zhí)法、龐大的協(xié)管隊(duì)伍釀造出尖銳的社會矛盾，不利于和諧社會的構(gòu)建。該條從根本上禁止“委托執(zhí)法”與非公務(wù)員執(zhí)法，肅清了混亂的行政執(zhí)法現(xiàn)象。

（三）規(guī)范人身自由強(qiáng)制措施程序

第二十條規(guī)定，采用限制人身自由方式的的行政強(qiáng)制措施不得超過法定期限。此外規(guī)定解除人身強(qiáng)制的條件以及告知家屬等。第十九條強(qiáng)調(diào)，情況緊急，需要當(dāng)場實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，補(bǔ)報(bào)手續(xù)與報(bào)告的規(guī)定。第十八條規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定。通過對行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序設(shè)計(jì)一系列嚴(yán)密的程序規(guī)范，約束著行政機(jī)關(guān)權(quán)力的使用。

（四）明文約束強(qiáng)制執(zhí)行情形

本法規(guī)定，除情況緊急外，不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。禁止采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。過去，存在有些行政機(jī)關(guān)采取在夜間或節(jié)假日突襲，使用不適當(dāng)執(zhí)行方式。傷害了被執(zhí)行人的尊嚴(yán)，也造成許多被執(zhí)行人的敵對情緒，釀造眾多不和諧案件。所以該條一出立即引起了媒體和百姓的熱烈好評。

（五）明確行政強(qiáng)制執(zhí)行的催告程序

本法第三十五條、三十六條、第三十七條明確行政強(qiáng)制執(zhí)行的催告程序。催告程序，應(yīng)視為一種事前的強(qiáng)制準(zhǔn)備行為。目的是為了行政相對人清楚自身違法或被行政強(qiáng)制執(zhí)行的將要出現(xiàn)的情況，督促其履行義務(wù)、實(shí)現(xiàn)提前預(yù)防，一定程度避免了行政相對人被行政強(qiáng)制執(zhí)行。

（六）保障被執(zhí)法人享有的法律救濟(jì)權(quán)

本法為受到行政強(qiáng)制權(quán)侵害的被執(zhí)行者，提供了全面的救濟(jì)途徑。既強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)與其工作人員的廉潔義務(wù)，也明確面對行政強(qiáng)制實(shí)施行為時公民、法人、或者其他組織所享有的權(quán)利。如：享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；享有行政復(fù)議權(quán)或行政訴訟權(quán)；因違法行政強(qiáng)制行為而受到損害時，有權(quán)要求賠償?shù)取?/p>

二、《行政強(qiáng)制法》面臨的問題

（一）行政強(qiáng)制設(shè)定類型不全

本法第九條和第十二條分別規(guī)定了行政強(qiáng)制措施種類和行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，涵蓋大部分行政強(qiáng)制措施類型和行政強(qiáng)制執(zhí)行類型，同時分別于最末項(xiàng)設(shè)計(jì)“兜底”條款。但是在實(shí)際生活中常見的行政強(qiáng)制情形，如《食品安全法》、《治安管理處罰法》等單行法規(guī)定，進(jìn)入住宅和場所進(jìn)行檢查，在《行政強(qiáng)制法》條文里便沒有提及，不免有行政強(qiáng)制設(shè)定類型涵蓋不全之

（二）已存在的行政強(qiáng)制規(guī)范性文件效力問題

在現(xiàn)行的規(guī)范性文件中，法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件規(guī)定了大多數(shù)的行政強(qiáng)制措施，法律做出的強(qiáng)制措施規(guī)定僅是極少部分。本法十條、第十一條規(guī)定，強(qiáng)制措施只能由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。在非特殊情形下，如果法律沒有設(shè)定行政強(qiáng)制措施，那么相應(yīng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)也不得進(jìn)行相應(yīng)的設(shè)定。如果在沒有法律授權(quán)的情形下，存在著設(shè)定強(qiáng)制措施的法規(guī)，或者本身便屬于無權(quán)設(shè)定強(qiáng)制措施的規(guī)章，都是不符合行政強(qiáng)制法的規(guī)定。既從本法正式實(shí)施時日起，這些規(guī)范性文件不能再作為實(shí)施強(qiáng)制措施的依據(jù)。

（三）未解決行政管理存在的“軟”的問題

行政管理“軟”的情況是指，行政部門強(qiáng)制手段不力，無法依法全面履行職責(zé)，不能高效維護(hù)公共利益和社會秩序。首先，除第五十二條賦予行政機(jī)關(guān)對部分場所遺灑物、障礙物或者污染物有代執(zhí)行的權(quán)力外，其他條文均表現(xiàn)為程序規(guī)范。其次，規(guī)定若法律對行政強(qiáng)制已進(jìn)行設(shè)定的部分，法規(guī)（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）僅能在法律規(guī)定的對象、條件和種類范疇內(nèi)設(shè)定強(qiáng)制措施。然而，我國的社會主義法律體系宣告基本形成。當(dāng)出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由法律設(shè)定行政強(qiáng)制措施而法律設(shè)定出現(xiàn)空白時，通過出臺法律，利用法律授權(quán)行相關(guān)部門再設(shè)計(jì)新的行政強(qiáng)制權(quán)卻是不現(xiàn)實(shí)的。最后，例如在查封財(cái)產(chǎn)時應(yīng)當(dāng)配置進(jìn)入現(xiàn)場的權(quán)力，對行政相對人存款進(jìn)行凍結(jié)也需要具備查詢行政相對人存款的權(quán)力。然而本法并未保障行政強(qiáng)制機(jī)關(guān)相應(yīng)的查詢或者進(jìn)入現(xiàn)場等輔助性權(quán)力，導(dǎo)致相關(guān)行政部門的行政強(qiáng)制行為難以展開。

（四）行政強(qiáng)制措施的期限問題

本法規(guī)定，在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟期限界屆滿之后，行政機(jī)關(guān)才能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。同時規(guī)定查封、扣押、凍結(jié)期限不得超過30日；情況復(fù)雜的，可以延長期限，但不得超過30日。而行政復(fù)議或者提起行政訴訟的申請期限卻分別是60天和3個月。然而實(shí)際情況中，調(diào)查取證，聽取行政相對人的陳述申辯，送達(dá)決定等等繁瑣耗時的程序?qū)е露鄶?shù)行政決定無法在短短的30天或者是延長期限內(nèi)完成。即使不考慮還有訴訟與復(fù)議的時間，行政決定做出之前，查封、扣押，凍結(jié)的期限便已臨近。行政相對人也已將“解封”的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移了，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)無法執(zhí)行，由此便出現(xiàn)了法律制定時間銜接失當(dāng)?shù)木置妗?/p>

三、應(yīng)對相關(guān)問題的對策

（一）明確“兜底”部分的行政強(qiáng)制方式

將行政單行法中涉及行政強(qiáng)制措施的內(nèi)容與行政強(qiáng)制法的規(guī)定進(jìn)行對比，若在本法中沒有出現(xiàn)的，應(yīng)視這部分內(nèi)容為自動失效。若設(shè)定該部分內(nèi)容的單行法同本法具有同等效力，而本法沒有設(shè)定且為行政機(jī)關(guān)實(shí)施的實(shí)際生活中常見的、備受關(guān)注的強(qiáng)制行為。那么即使在《行政強(qiáng)制法》未能明確其行政強(qiáng)制措施的身份，在相關(guān)解釋或者隨之配套的實(shí)施條例中也必須明確，將這部分措施明確為“其他行政強(qiáng)制措施”的類型，否則容易使群眾對我們行政工作產(chǎn)生誤解。

（二）清理、完善規(guī)范性文件的制定和審查工作

一方面，在行政強(qiáng)制法生效之前，存在有設(shè)定行政強(qiáng)制的規(guī)范性文件，與行政強(qiáng)制法規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)及時清理；解決已設(shè)定行政強(qiáng)制措施的各規(guī)范性文件與行政強(qiáng)制法之間效力銜接問題，可以效仿行政處罰法和行政許可法的做法；在規(guī)定的時間內(nèi)涉及行政強(qiáng)制措施的規(guī)范性文件與行政強(qiáng)制法的原則不一致的款項(xiàng)，要求其在規(guī)定時間里完成清理工作，若期限結(jié)束則相應(yīng)規(guī)定無效。另一方面要進(jìn)一步完善制定和審查規(guī)范性文件的工作。今后制定的所有規(guī)范性文件均不得對行政強(qiáng)制進(jìn)行違法設(shè)定或者規(guī)定，也不得對法律、法規(guī)（行政法規(guī)與地方性法規(guī)）規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的對象、條件、種類作擴(kuò)大化規(guī)定。有關(guān)行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序的規(guī)范以及行政強(qiáng)制執(zhí)行申請程序規(guī)范，必須遵循《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。

（三）在實(shí)體與程序規(guī)范中均賦予行政機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)臋?quán)力

《行政強(qiáng)制法》偏重于規(guī)范行政權(quán)設(shè)定與實(shí)施，而缺乏有效的手段解決行政強(qiáng)制“軟”的問題。要保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，提高行政執(zhí)法的效率，需要必要行政強(qiáng)制權(quán)。我們要從兩個方面入手：一方面在無法通過制定專門法律賦予行政職權(quán)的情況下，可以在制定或修改法律過程中設(shè)定實(shí)際生活中必要的行政強(qiáng)制。另一方面在制定《行政程序法》時，補(bǔ)充設(shè)計(jì)行政機(jī)關(guān)行政程序強(qiáng)制調(diào)查權(quán)。

（四）修改行政強(qiáng)制措施的期限

針對解除扣押凍結(jié)與完成行政裁決之間時間銜接失當(dāng)?shù)那闆r，為了杜絕行政相對人“鉆空子”，轉(zhuǎn)移需要執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。規(guī)定查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的期限時，需要從實(shí)際情況考察。不僅要考慮到行政機(jī)關(guān)做出行政決定應(yīng)當(dāng)耗費(fèi)的時間長短，同時注意行政相對人有權(quán)提起行政與司法審判——法律規(guī)定在做出行政決定后的3個月內(nèi)行者相對人可以提起行政訴訟和60天內(nèi)提起行政復(fù)議。因此，制定行政強(qiáng)制措施期限應(yīng)該大于或等于行政機(jī)關(guān)做出行政決定的時間與行政相對人提出行政訴訟或者行政復(fù)議的時間之和。同時在提高行政效率，保障行政相對人權(quán)利的原則下。應(yīng)注意行政強(qiáng)制措施時間的彈性伸縮，不可過長否則會破壞行政相對人的權(quán)力實(shí)現(xiàn)，不可過短有礙于行政決定的執(zhí)行，特殊的情況下還可以縮短或者延長。