范俊麗

(中北大學人文社會科學學院，山西太原030051)

我國公共租賃住房法律問題

范俊麗

(中北大學人文社會科學學院，山西太原030051)

公共租賃住房;廉租房;夾心層;司法救濟

公共租賃住房是保障性住房中的新成員，它對于解決中低收入家庭住房難的問題具有十分重要的意義。但是由于我國沒有統(tǒng)一的保障性住房立法，導致我國公租房保障對象狹窄、沒有完善的準入退出機制以及缺乏司法救濟制度等問題突出。為此，我們應制定統(tǒng)一的保障性住房立法并擴大公租房的保障對象、完善其準入退出制度并規(guī)定申請人復議、訴訟等權利方面的救濟途經(jīng)。

隨著城市化進程的快速發(fā)展，出現(xiàn)了越來越多的外來務工人員和各類流動性人才，這些社會“夾心層”既不能享受廉租房保障，也沒有能力購買經(jīng)濟適用房，因此這類人的住房保障問題成為了政府保障性住房體系中的新問題，為了促進社會和諧發(fā)展和維護社會穩(wěn)定，2010年6月，住房和城鄉(xiāng)建設部等七部委頒布了《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》(以下簡稱《指導意見》，提出了發(fā)展公共租賃住房制度的基本思路、原則和措施，各個地方也陸續(xù)制定本地的相關管理辦法，大力發(fā)展公共租賃住房。但是作為“十二五”時期我國住房保障制度發(fā)展的主要內(nèi)容，僅僅靠政策是很難健康發(fā)展的，為此，我們必須要解決公共租賃住房相關法律問題，完善法律制度才能更好的解決中低收入家庭的住房問題。

一、公共租賃住房的概念及其特征

(一)公共租賃住房的概念

關于公告租賃住房我國目前還沒有統(tǒng)一的概念。也沒有統(tǒng)一的立法對其進行界定。一般而言，公告租賃住房有廣義和狹義之分。從廣義上來看，凡是政府通過租賃的方式提供給特定人群的保障性住房都是公共租賃住房。這樣公共租賃住房就包括廉租房和其他保障性租賃住房。而狹義上的公共租賃住房則專指廉租房以外的面向城市中等偏下收入住房困難家庭的保障性住房。從我國目前的有關政策文件來看，公共租賃住房主要是指狹義上的。如《指導意見》規(guī)定，“已享受廉租住房實物配租和經(jīng)濟適用住房政策的家庭，不得承租公共租賃住房?！笨梢?，公共租賃住房是與廉租房并列的一類保障性住房。《山西省公共租賃住房管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)規(guī)定，公共租賃住房是指政府提供優(yōu)惠政策，按照合理標準籌集，限定套型面積和出租價格，面向城市中等偏下收入住房困難家庭以及新就業(yè)職工、外來務工人員出租的住房。《辦法》第十九條規(guī)定，已享受廉租住房實物配租、已享受福利分配住房尚未退出或已購買經(jīng)濟適用住房的家庭，不得再申請公共租賃住房。由此可見，該《辦法》所指的公共租賃住房也是狹義上的。

因此，公共租賃住房(以下簡稱公租房)是指由政府出資或提供優(yōu)惠政策將其持有的房屋以低于市場價的方式租給特定人群的廉租房以外的一種保障性住房。其目的主要是為了解決城市中等偏下收入住房困難家庭的住房問題。公共租賃住房的產(chǎn)權不歸個人所有，而是歸政府或公共機構所有。其目的主要是解決城市中等偏下收入住房困難家庭以及新就業(yè)人員等社會“夾心層”群體的住房問題。

(二)公共租賃住房的特征

公共租賃住房與其他保障性住房相比，主要有以下幾個特征:第一，產(chǎn)權的公有性。公租房是由政府直接出資建設或政府主導下的公共機構提供的保障性住房;第二是保障對象的差異性。其保障對象不僅包括城市中等偏下收入家庭，還包括新就業(yè)職工和外來務工人員，這體現(xiàn)了我國公租房保障對象覆蓋的多層次性;三是非營利性，公租房是為了維護社會穩(wěn)定和解決夾心層的住房保障而推出的，所以它具有社會福利性質(zhì)，是一種準公共產(chǎn)品，不已營利為目的;四是租金的優(yōu)惠性，公共租賃住房的福利性也決定了其租金低于一般房屋租賃市場價，同時由于其保障對象不同于廉租房保障的低收入家庭，所以其租金一般高于廉租房;五是退出機制的靈活性，公租房一般實行定期復核制度。當中低收入家庭收入水平發(fā)生變化經(jīng)復核不符合條件的，應當退出。如果是貨幣補貼的，政府可隨時停止發(fā)放補貼，退出程序簡便易操作，有效的保障了住房資源的合理循環(huán)使用。

二、我國公共租賃住房制度中存在的法律問題

(一)缺乏統(tǒng)一的立法保障

健全的法律制度是任何一項社會保障制度得以貫徹實施的基礎，只有統(tǒng)一的立法才能保障各項政策的具體實施。作為我國住房保障體系中的新內(nèi)容，公租房的建設還處于起步發(fā)展階段，目前主要是中央的《指導意見》以及各地關于公租房的管理辦法在進行規(guī)制。但是，這些沒有強制約束力的政策指導以及效力低下的地方政府規(guī)章對于保障公租房制度的發(fā)展非常不利。由于缺乏統(tǒng)一的立法保障，各地對于公租房的保障對象、建設標準、資金保障以及運作機制等內(nèi)容方面沒有統(tǒng)一的認識，各地規(guī)定差別太大，政策隨意性比較強。同時行政手段的保障帶來了很多的弊端，如資金難以保障、房源供給不足以及缺乏專門的管理機構和監(jiān)管缺失等。顯然，建立統(tǒng)一的公租房立法是這一制度得以良好運行的關鍵所在。

(二)公租房保障對象的局限性

目前公租房保障的對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。雖然《指導意見》和各地實施辦法大都提到有條件的可以擴大到新就業(yè)人員以及外來務工人員，但對于新就業(yè)人員以及外來務工人員大都要求有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限。如廣州、深圳等地的公租房覆蓋人群也是針對城鎮(zhèn)戶籍人口，而最需要住房保障的流動人口還被排除在保障之外?？梢?，我國目前公租房的保障對象還很狹窄，真正需要保障的“夾心層”仍得不到有效的住房保障。尤其是外來務工人員中的農(nóng)民工，他們通常流動性大，工作場所和時間不確定，但他們卻是城市建設和發(fā)展的主力軍，其實這些特定人群更需要住房保障。因此，為真正實現(xiàn)公租房對“夾心層”住房保障的目的，做到“應保盡?！?，需要擴大公租房的供應對象。

(三)公租房準入與退出機制不健全

合理的準入與退出機制是公租房制度有效實施的關鍵環(huán)節(jié)。我國目前主要采取以家庭收入為主的核定辦法來確定公租房的保障對象。但我國由于缺乏健全的居民個人收入信息管理制度，導致實踐中往往無法準確統(tǒng)計個人的隱形收入，從而影響了個人收入的審查，使得不應納入公租房供應對象的人通過虛報瞞報個人收入等非法手段騙取了公租房，或者一些收入變化了不再符合條件的人長期租賃公租房，造成公租房推出機制嚴重滯后，“退出難”、“只進不出”、“福利固定化”現(xiàn)象嚴重。［1］同時，我國個人信用制度和個人收入監(jiān)管制度的缺失也極易影響審核的準確性。審核部門主要是對居民提供的個人收入證明等材料進行形式上的審查，缺少實質(zhì)性的審查也是導致審核失真的主要原因。

(四)公租房糾紛解決機制不完善

法諺說:“無救濟則無權利”。任何權利如果沒有有效的救濟途徑終將成為一紙空文。我國現(xiàn)行的公租房制度的糾紛解決機制就很不完善。我國公租房實行的是申請審核制度，申請人能否獲得公租房以及合同期滿后能否續(xù)期完全取決于主管部門的審核，加之我國審核制度的不完善，導致公租房主管部門審核失真、濫用權力損害真正需要保障的人群的事件時有發(fā)生。那么，如果申請人對主管部門審核結果有異議或者認為其權利受到侵犯的如何救濟?對此，我國公租房相關的政策制度都沒有明確的規(guī)定。申請人復議的權利和訴訟的權利并沒有被法律明確的規(guī)定，難以保障住房困難戶的住房權益，無法防止行政機關的權利濫用。［2］此外，公租房是準公共產(chǎn)品，那么由于公租房的申請核準以及租賃合同發(fā)生糾紛以后，有關當事人應該提起何種訴訟，是民事訴訟還是行政訴訟法律沒有明確規(guī)定，這會直接影響到司法審判的進行。

三、解決我國公共租賃住房法律問題的對策

(一)建立統(tǒng)一的公租房法律保障體系

首先，應將公民住房權寫入憲法。許多國家的憲法都規(guī)定住房權是公民的一項基本人權。

我國應在憲法中規(guī)定國家保障公民的住房權，提高社會對公民住房權的認識，為保障性住房立法提供憲法依據(jù)。其次，應加快我國《住房保障法》的制定與實施。這一基本法律的出臺將改變我國保障性住房領域統(tǒng)一立法缺失的狀況，使得公租房制度的實施也將有法可依，解決目前依靠政策實施帶來的諸多問題。為此，建議在這一立法中對公租房制度進行專門規(guī)定，更好的保障城市“夾心層”的住房需求。而且住房保障法還應對政府的義務與法律責任作出明確的規(guī)定，減少權力尋租、玩忽職守等行為的發(fā)生。最后，在公租房法律制度中應對其保障對象、保障標準、管理機構、資金來源、申請審核程序等基本內(nèi)容作出明確規(guī)定。這樣，各地的公租房管理辦法才有統(tǒng)一的上位法可依，公租房制度的價值才能得以真正實現(xiàn)。

(二)進一步擴大公租房制度的保障對象

公租房的主要功能是解決城市“夾心層”住房問題的，因此其保障對象就應該是那些真正需要保障的人群。許多國家都將公租房制度作為最低收入者的“托底性”保障。我國目前很多地方規(guī)定是將戶籍與收入標準作為申請中的主要條件的，這樣很多剛畢業(yè)的大學生和農(nóng)民工是被排除在外的。所以我們首先要打破公租房申請條件和戶籍捆綁的做法，在保障對象上擴大到新就業(yè)人員以及外來農(nóng)民工。這方面，我國四川重慶的做法很值得借鑒，《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》規(guī)定，大中專院校及職校畢業(yè)后就業(yè)的無住房人員，進城務工及外地來渝工作的無住房人員，均可申請公共租賃住房。其次，要使公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房合理界定其供應對象并合理銜接。如根據(jù)各階層消費水平的不同，提供不同檔次的住房標準，如住房戶型面積的梯度結構、住房需求時間的梯度變化等。［3］

(三)建立合理的公租房準入與退出機制

首先，應該建立個人信用制度與個人收入申報制度。這一制度是保障公租房制度公平實施和有效減少尋租行為的根本措施。個人信用制度的重點是建立權威和準確的個人信息管理系統(tǒng)，可以通過建立起居民信息檔案系統(tǒng)，動態(tài)管理家庭收入檔案。［4］同時還應完善審查機制，如前所述為了保證審查的準確性，應該建立由稅務、工商部門以及銀行等多家單位組成的聯(lián)合審查機制重點審查申請者的隱形收入，房管部門則應對申請者資格進行實質(zhì)性審查，有效保障真正符合條件的中低收入家庭獲得公租房。

其次，應該明確申請者提供虛假證明資料的責任，并規(guī)定親屬和社會關系人員故意作假的承擔連帶責任。［5］只有加大對弄虛作假者的懲罰力度，提高違法成本，才能達到威懾作用。對此，有些地方的做法值得借鑒參考。如《山西省公共租賃住房管理暫行辦法》第三十一條規(guī)定:“申請人或共同申請人隱瞞申報戶籍、虛報收入、資產(chǎn)及住房等情況或者偽造有關證明材料騙租公共租賃住房的，經(jīng)調(diào)查核實后，取消其申請資格，5年內(nèi)不允許其申請住房保障。出具虛假證明的單位，追究相關責任人的責任。”

最后，應建立強制退出機制。如果出現(xiàn)收入變化等情況導致不符合條件仍拒不退出的，可以采取由主管部門申請法院強制執(zhí)行、處以罰款或者凍結資金等多種方式，情節(jié)嚴重的還應追究其刑事責任。

(四)完善公租房糾紛司法救濟途徑

如前所述，承租人權利受到侵害時能否獲得有效的司法救濟直接影響其合法權益能否得到有效保障。為此，公租房相關立法應該規(guī)定，申請人如果對主管部門的申請審核、退出認定以及處罰等有異議的，可以提起行政復議。因為公租房管理部門是典型的行政機關，其作出的審核等行為是具體行政行為，而根據(jù)我國《行政復議法》的規(guī)定，行政機關的具體行政行為侵犯行政相對人合法權益的，當事人可以提起行政復議。關于訴訟的類型，筆者認為，應該區(qū)分不同情況分別進行規(guī)定。如果是申請審核、退出認定等方面的糾紛，如前所述，顯然應該提起行政訴訟。但如果是因為租賃合同方面的爭議，應該提起民事訴訟。因為租賃合同屬于民事合同，政府是以公租房的所有權人的身份簽訂合同的，而不是行政主管機關的身份。

［1］ 劉菲.我國公共租賃住房保障問題及對策研究［D］.重慶大學，2011.

［2］ 劉潔，李佰航.論我國公租房的制度構建與法律保障［J］.法制與社會，2011(6):170.

［3］ 劉麗榮.保障性住房的合理供給與梯度消費模型的構建［J］.建筑經(jīng)濟，2008(10):42.

［4］ 魏顯良.我國保障性住房建設中的問題與對策［J］.中共青島市委黨校學報2011(1):84.

［5］ 馬德天.我國公共租賃住房法律制度研究［D］.中國政法大學，2011.

Key words:public rental housing;low-rent housing;sandwich class;judicial remedy

Abstract:Public rental housing is affordable housing in the new member，it is very important for low-income families solve housing problem.But because our country does not have unified indemnificatory housing legislation，led to China＇s public housing security object is narrow，not perfect mechanism of entry and withdrawal and the lack of judicial relief system problems.Therefore，we should formulate a unified indemnificatory housing legislation and expanded public housing security object，improve the access and exit system and require the applicant to reconsideration，litigation rights remedies.

Legal Problem Discussion on China＇s Public Rental Housing

FAN Jun-li
(College of Humanities and Social Sciences，North University of China，Taiyuan Shanxi 030051，China)

D922.38

A

2095-2708(2012)06-0026-03

2012-04-18

“該論文是山西省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃2011年度課題的研究成果之一”課題名稱:山西省保障性住房法律問題研究