基金項(xiàng)目：2008年南京航空航天大學(xué)引進(jìn)人才科研啟動項(xiàng)目《公共利益：界定、實(shí)現(xiàn)及其規(guī)制》（項(xiàng)目編號：1010-90YAH11060）的系列成果之一。

作者簡介：高志宏（1980- ），男，河南商水人，法學(xué)博士，南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。摘要：公共利益為社會的存在和發(fā)展提供了基礎(chǔ)和源泉，也是公權(quán)力合法化的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會，公共利益應(yīng)能作為一種獨(dú)立的利益形態(tài)而存在，并與個(gè)人利益、國家利益等利益形態(tài)相并列。公共利益的獨(dú)立存在決定了法律從奉行國家本位到個(gè)人本位再到社會本位的演進(jìn)。

關(guān)鍵詞：公共利益；個(gè)人利益；國家利益；社會法

中圖分類號：D921文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1605（2012）05-0073-06

引言

公共利益是古今中外理論界廣泛關(guān)注的問題，也是近年來引起我國社會廣泛關(guān)注和學(xué)界激烈爭論的話題。近代以來，公共利益命題一直受到質(zhì)疑，很多理論家都否認(rèn)公共利益的客觀存在，包括邊沁、哈耶克、亞當(dāng)·斯密、熊皮特、阿羅等，阿羅甚至提出過著名的（公共利益）“不可能定理”。在我國，自2004年3月憲法修正案（第十條第三款、第十三條第三款）通過以來，“公共利益”越來越廣泛地出現(xiàn)在《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)條文之中。同時(shí)，伴隨著“城區(qū)規(guī)劃”、“舊城改造”、“園區(qū)開發(fā)”等城市化建設(shè)的浪潮，全國各地發(fā)生了一系列影響重大的“公共利益”事件，比如江蘇“鐵本”事件、重慶“最牛釘子戶”事件、三鹿奶粉事件、山西疫苗事件等。

眾多“公共利益”事件——或假借“公共利益”進(jìn)行商業(yè)拆遷，或盜用“公共利益”進(jìn)行權(quán)力尋租，其背后凸顯的是公共利益內(nèi)涵的模糊不清，公共權(quán)力行使者權(quán)力界限的不明。人們難免要追問：到底什么是公共利益？現(xiàn)實(shí)生活中是否真正存在我們所想象的公共利益？如果有，它是怎么產(chǎn)生的？在什么條件下產(chǎn)生的？它與個(gè)人利益之間是什么關(guān)系?面對種種問題，本文從公共利益的獨(dú)立性入手，探討公共利益產(chǎn)生的社會根源、發(fā)展脈絡(luò)及其與其他利益之間的關(guān)系。

一、社會變遷與利益多元

——公共利益的客觀存在

“公共利益這一概念是歷史經(jīng)驗(yàn)的載體，其核心意義既不是約定的，也不是任意的，而是植根于歷史?！保?］那么，公共利益是如何產(chǎn)生的？因何而產(chǎn)生的呢？

人類誕生以后，很長時(shí)間未進(jìn)入到社會生活狀態(tài)。此時(shí)的生活狀態(tài)已無法再現(xiàn)，也許是洛克形容的“完備的自由狀態(tài)”，也許是一片“霍布斯叢林”。然而，人類最終選擇了社會生活。社會生活不僅僅是一種簡單的群居生活，而是以一定社會關(guān)系為紐帶的，由自然環(huán)境、社會組織、勞動分工、行為規(guī)范、交流溝通等諸要素構(gòu)成的復(fù)雜的、多層次的存在方式和社會現(xiàn)象。社會生活更好地滿足了人類基于本能產(chǎn)生的共同的價(jià)值追求，諸如生存、安全、秩序、便利、共同抵御外敵等等。人是有理性的動物，并且是一定環(huán)境中共同體的一員，人類選擇社會生活是一種有意識選擇的結(jié)果。人所獨(dú)有的社會理性，一方面使個(gè)人清醒地認(rèn)識到，一些價(jià)值目標(biāo)僅靠個(gè)人的努力難以實(shí)現(xiàn)甚至無法實(shí)現(xiàn)，必須依賴于他人的認(rèn)同、聯(lián)合與合作；另一方面使個(gè)人理智地認(rèn)識到，個(gè)人的自我發(fā)展和完善，必須照顧和考慮到共同體內(nèi)他人的利益和觀點(diǎn)，將其內(nèi)化為“泛化的他人的態(tài)度”，進(jìn)而形成共同的偏好和價(jià)值追求；再一方面使個(gè)人洞察到，共同體基于共同的環(huán)境和背景以及人類的共同的本質(zhì)特征所形成的某些共同的價(jià)值追求，使建立在這些共同價(jià)值基礎(chǔ)之上的社會生活比自然狀態(tài)更符合自身的需要和共同體的長遠(yuǎn)需要。基于上述三方面的認(rèn)識，人類選擇了社會生活形式。當(dāng)然，這并不是說不受理性支配的個(gè)人行為并不存在，只是說這種不受理性支配的個(gè)人行為不是社會的常態(tài)，是在特定情況下的例外，否則，社會和國家也就不可能形成，即使形成也早就分崩離析了。人類在理性選擇社會生活狀態(tài)的過程中，所認(rèn)可的或凝結(jié)的共同的價(jià)值追求就是公共利益，這是社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，可以想象，從人類誕生以后，公共利益就已經(jīng)產(chǎn)生，原始社會的公共利益是直接和氏族社會的利益相等同的，公共利益即是全體氏族成員的利益［2］。

原始社會人類公共利益的樸素意識在國家產(chǎn)生之后演變?yōu)槊鞔_的公共利益觀。這在公元前5-6世紀(jì)的古希臘時(shí)代表現(xiàn)得尤為明顯。古希臘特殊的城邦制度造就了一種“整體國家觀”，與整體國家觀相聯(lián)系的是具有整體性和一致性的公共利益。亞里士多德把國家看作是最高的社團(tuán)，其目的是實(shí)現(xiàn)“最高的善”，公共利益即為這種“最高的善”在現(xiàn)實(shí)社會中的物化形式［3］。古希臘的公共利益觀念不僅長期貫穿于古希臘政治思想史，也影響到中世紀(jì)。中世紀(jì)的阿奎那根據(jù)基督教的啟示對亞里士多德的政治學(xué)說作了修正，他認(rèn)為公共利益就等于正義?！叭绻粋€(gè)自由人的社會是為公共謀福利的統(tǒng)治者的治理之下，這種政治就是正義的，是適合自由人的。相反的，如果那個(gè)社會的一切設(shè)施服從于統(tǒng)治者的私人利益而不是服從公共福利，這就是政治上的倒行逆施，也就不是正義的了”［4］。近代資本主義與法治國家出現(xiàn)之后，產(chǎn)生了近代意義上的公共利益，公共利益觀取得了進(jìn)一步發(fā)展?！斑@種公共利益構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)在本質(zhì)上是一種契約的過程，它以肯定私人的意思自治為前提，以承認(rèn)私權(quán)為起點(diǎn)，在法律的框架內(nèi)依照法律的程序，在各種不同利益博弈的基礎(chǔ)上而形成”［5］。進(jìn)入現(xiàn)代社會，“公共利益作為一種獨(dú)立的利益形式日益凸現(xiàn)，公益問題成為人們共同關(guān)注的問題，諸如社會公德、群體利益、自然資源與生態(tài)、環(huán)境與衛(wèi)生保健、城鄉(xiāng)公共設(shè)施、社會保險(xiǎn)與社會救濟(jì)、社會福利與優(yōu)撫安置以及社會互助等等社會化帶來的新的利益內(nèi)容”［6］?？梢?，人類之所以過著社會（群體）生活，就是因?yàn)樗麄冇兄餐男枨笥^念和共同的價(jià)值追求，而公共利益就凝結(jié)著人們共同追求的價(jià)值與目標(biāo)，體現(xiàn)著社會共同體的一致的觀點(diǎn)與態(tài)度。當(dāng)然，這種“共同的”、“一致的”價(jià)值追求和“共識”并不是全體社會成員整齊劃一的統(tǒng)一，而是絕大多數(shù)人或者主流的價(jià)值追求。如果我們否認(rèn)公共利益，那么我們就否認(rèn)了我們共同的價(jià)值追求與社會生活的價(jià)值。在現(xiàn)代多元化社會，雖然普遍存在著利益沖突和矛盾，但仍然存在著諸多共同的愿望、目標(biāo)和價(jià)值追求，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共安全等，這些共同的價(jià)值基礎(chǔ)就構(gòu)成了公共利益。

那么，人類社會的發(fā)展為什么需要公共利益呢？這實(shí)際上根源于社會結(jié)構(gòu)和人的角色變化。從個(gè)人與社會的關(guān)系來看，現(xiàn)實(shí)社會中幾乎所有的個(gè)人都不是脫離客觀社會的超驗(yàn)主體，而是在社會中出生和成長并由社會環(huán)境決定的自我。“自我從本質(zhì)上說是一種社會結(jié)構(gòu)，是從社會經(jīng)驗(yàn)中產(chǎn)生的——作為個(gè)體的自我只能從和他同處一個(gè)社會的他人的立場或者是說從他所屬的作為一個(gè)整體的社會的一般化立場出發(fā)，來經(jīng)驗(yàn)他的自我本身［7］。個(gè)人的成長和價(jià)值實(shí)現(xiàn)是在其與社會的互動中完成的，每一個(gè)社會個(gè)體必定存在于某種社會共同體結(jié)構(gòu)之中。共同體結(jié)構(gòu)凝結(jié)和體現(xiàn)著共同體成員的共同偏好和價(jià)值追求，是內(nèi)化到自身中的不同的共同體成員一致的態(tài)度和觀點(diǎn)。共同體不僅體現(xiàn)著社會個(gè)人的需求，而且表達(dá)著自我要求。因此，人類自身的理性決定了社會個(gè)人在實(shí)現(xiàn)個(gè)人需求的過程中，會與其他社會個(gè)人相互妥協(xié)，最終實(shí)現(xiàn)互惠的結(jié)局，建立在共同偏好之上的公共利益形成和存在也就成為必然。

公共利益觀念在不同的社會強(qiáng)度和體現(xiàn)有所不同。在農(nóng)業(yè)社會，人的身份具有實(shí)體性意義上的完整性，他要么是貴族、要么是國王、要么是臣民?，F(xiàn)代國家則把人的身份打碎了，使人分化為不同的角色，比如，一個(gè)人既是市民又是公民，市民和公民是同一個(gè)人的兩種角色。作為市民，他所追求和擁有的是特殊利益，即個(gè)人利益；但作為公民，他又必須追求并努力維護(hù)公共利益。所以，公共利益無非是公民的利益，是人作為公民能夠追求和獲得的利益。公共利益與個(gè)人利益是由公民與市民兩種角色所決定的，而人的公民與市民角色又是在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化中生成的，是公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離在個(gè)人身上的表現(xiàn)。但是，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域雖然是由完整的社會分化而成的兩個(gè)領(lǐng)域，卻不是截然對立的，它們分立而又相互融合，或者說，它們之間是相互以對方的存在為前提的。公共領(lǐng)域通過法律、政策以及政府的外向行政行為去維護(hù)私人領(lǐng)域的健全，而法律、政策以及行政行為背后的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是公共利益，因此，可以說公共領(lǐng)域是通過對公共利益的維護(hù)而達(dá)致私人領(lǐng)域健全的目標(biāo)的。［8］

公共利益觀念在現(xiàn)代社會得到了強(qiáng)化和升華，這根源于公民私權(quán)的覺醒。隨著資本主義生產(chǎn)方式的確立，個(gè)人自由、私權(quán)神圣等觀念逐步覺醒，甚至膨脹，這既促進(jìn)了個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，也為長期個(gè)人利益、他人利益以及共同體利益的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了障礙，現(xiàn)代公共利益思想由此孕育產(chǎn)生。現(xiàn)代公共利益觀的本質(zhì)是維護(hù)、均衡、協(xié)調(diào)公共利益和個(gè)人利益，并防止任何一方極端發(fā)展。

在公共利益發(fā)展過程中，其往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向或一個(gè)抽象概念。隨著社會的發(fā)展，利益本身出現(xiàn)了分野，從高度強(qiáng)化的公共利益到高度集中的個(gè)人利益，再到個(gè)人利益、公共利益及其他利益的合理共存，公共利益為社會的存在和發(fā)展提供了基礎(chǔ)和源泉，也為現(xiàn)代公權(quán)力合法化提供了基礎(chǔ)。馬克思在論證國家產(chǎn)生的根源時(shí)曾說，“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是承認(rèn)：這個(gè)社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家?！保?］換句話說，國家是為了緩和特殊利益即個(gè)人利益與共同體利益即公共利益之間的矛盾沖突才出現(xiàn)的。因此，公共利益存在于原始社會、階級社會和未來的共產(chǎn)主義社會當(dāng)中，只要有人類社會存在，公共利益問題就會一直相伴始終。［10］馬克思在論述公共利益本質(zhì)時(shí)更進(jìn)一步指出，“這種共同的利益不是僅僅作為一種‘普遍的東西存在于觀念之中，而且首先是作為彼此分工的個(gè)人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實(shí)之中。”［11］盡管公共利益可能并沒有被共同體成員明確地意識到，但是它們并不以人們的主觀確認(rèn)為限，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，它們確實(shí)客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展。公共利益是人類社會性的體現(xiàn)，并與需求對象緊密相關(guān)，隨著人類實(shí)踐的不斷發(fā)展，人的需求對象的形式和內(nèi)容也都會發(fā)生相應(yīng)變化，但無論如何，公共利益都是基于人們的現(xiàn)實(shí)需要而存在。所以說，公共利益是客觀存在的。

二、公共利益獨(dú)立性的理論分析

公共利益的獨(dú)立性是指，公共利益能作為一種獨(dú)立的利益形態(tài)而存在，并與個(gè)人利益、國家利益等利益形態(tài)相并列。公共利益的獨(dú)立性需要具備一定的條件：其一，隨著社會的發(fā)展，產(chǎn)生了新的利益現(xiàn)象，傳統(tǒng)的利益形態(tài)已經(jīng)不能滿足社會的需要，迫切需要新的利益劃分；其二，這種新的利益現(xiàn)象逐漸發(fā)展豐富，能與傳統(tǒng)的利益形態(tài)相并列、相抗衡。我們認(rèn)為，在現(xiàn)代社會，公共利益已經(jīng)成為一種獨(dú)立的利益形態(tài)存在，這可以從理論及實(shí)證兩個(gè)方面得到證實(shí)。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在人類社會的早期，社會利益關(guān)系比較簡單。在封建社會之前，維護(hù)國家安全和穩(wěn)定政權(quán)是第一要務(wù)，國家利益是主要甚至是唯一的社會利益形態(tài)。到了自由資本主義時(shí)期，建立在市場機(jī)制之上的規(guī)則體系強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人利益和個(gè)人權(quán)利，這在國家利益形態(tài)基礎(chǔ)之上產(chǎn)生了另外一種獨(dú)立的利益形態(tài)，即個(gè)人利益。這種以個(gè)人利益和個(gè)人權(quán)利為本位的規(guī)則體系極大地張揚(yáng)了人的個(gè)性，激發(fā)了個(gè)人的潛力，增加了社會財(cái)富，促進(jìn)了社會的快速發(fā)展，這在亞當(dāng)·斯密的《國富論》中有經(jīng)典的論述和詳細(xì)的說明。但市場機(jī)制無法完全滿足人們公共性的社會需求，早期資本主義以個(gè)人利益本位的權(quán)利體系過多地關(guān)注了人們的政治性權(quán)利和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，卻忽視了人們的公共性權(quán)利。當(dāng)個(gè)體營利性與社會公益性矛盾直接威脅到社會經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的時(shí)候，這樣的權(quán)利體系不僅不能解決問題，反而成了解決問題的障礙。［12］換句話說，隨著人類社會的發(fā)展，人們在追求個(gè)人利益的同時(shí)，產(chǎn)生了諸多公共問題和公共需求，即公共領(lǐng)域，比如，環(huán)境污染和環(huán)境破壞問題、公共安全問題、經(jīng)濟(jì)危機(jī)問題。并且，隨著人類實(shí)踐范圍和空間的不斷擴(kuò)大，公共問題越來越突出，公共領(lǐng)域的空間和范圍也不斷擴(kuò)大，公共利益也就越來越受到人們的重視。

雖然人類社會早期就存在公共利益，但國家產(chǎn)生后公共利益問題就更加突出。可以說，公共問題是與民族和國家相伴而生的，公共利益是在國家與社會的互動中日益顯現(xiàn)的。在國家與社會關(guān)系的研究范式中，無論是洛克的“市民社會先于國家”觀點(diǎn)，還是黑格爾的“國家高于市民社會”觀點(diǎn)，還是馬克思、恩格斯的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑”觀點(diǎn)，都沒有否認(rèn)西方市民社會與政治國家相互對立和逐步分離的歷史進(jìn)程，也正是在這一歷史進(jìn)程中，產(chǎn)生了公共領(lǐng)域和公共利益。

政治國家與市民社會經(jīng)歷了一個(gè)混沌不分到相互分離再到逐漸融合的歷史過程。在前資本主義時(shí)期，是一個(gè)社會生活高度政治化的時(shí)代，政治權(quán)力主宰一切，政治國家與市民社會重合，市民社會被淹沒在政治國家之中。自由資本主義的建立，預(yù)示著市民社會逐步從政治國家中獨(dú)立出來，二者的界限越來越明顯，社會也相應(yīng)分化為市民社會和政治社會兩個(gè)領(lǐng)域。市民社會領(lǐng)域以追求私人利益為依歸，是個(gè)人利益的代表；政治國家以追求國家利益為依歸，是公共利益的代表。但是，在自由資本主義時(shí)期，西方國家采取無為而治的憲政理念，認(rèn)為最好的政府就是最廉價(jià)的政府，強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人的自由、安全和財(cái)產(chǎn)以及市民社會對國家權(quán)力的限制和監(jiān)督；認(rèn)為國家的任務(wù)就是保障公民的生命財(cái)產(chǎn)和自由，它不應(yīng)積極地追求公共利益，公共利益因此被限制在狹小的空間范圍內(nèi)。然而，隨著壟斷的形成、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生和戰(zhàn)爭的爆發(fā)，國家職能開始積極擴(kuò)展，憲政理念也悄悄發(fā)生變化，即強(qiáng)調(diào)國家對公民權(quán)利的適當(dāng)限制以及國家對公共利益的積極追求，公共利益的范圍于是日益寬廣。國家通過宏觀調(diào)控和市場規(guī)制彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)機(jī)制的缺陷，通過國民收入的再分配和資源優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)和社會福祉的最大化。社會福祉的主要內(nèi)容就是滿足公共利益需要的公共物品的提供，福利國家更把社會福祉的最大化視為最大的公共利益。［13］隨著促進(jìn)公共利益的最大化成為政治國家合法存在的理由和追求的主要目標(biāo)，政府行政作用也相應(yīng)地表現(xiàn)為維持功能、保全功能、管理功能、扶助功能、服務(wù)功能和發(fā)展功能，這六項(xiàng)功能就構(gòu)成了作為公共行政目的的公共利益的邊界。［14］

公共利益的產(chǎn)生和日益豐富是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。在人類社會產(chǎn)生之初，氏族利益占據(jù)絕對核心地位。隨著國家的產(chǎn)生，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了第一分化和整合，個(gè)人逐步與國家分離成為獨(dú)立的社會主體——市民社會，利益形態(tài)相對應(yīng)的分為國家利益和個(gè)人利益兩種。隨著社會的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了第二次分化和整合，逐步形成了國家、社會及個(gè)人三元結(jié)構(gòu)，社會成為一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域和主體?；诖?，哈貝馬斯提出了“公共領(lǐng)域——經(jīng)濟(jì)——國家”的分析框架，美國學(xué)者柯亨和阿拉托提出了“市民社會——經(jīng)濟(jì)——國家”的分析框架，約翰·賽拉蒙則提出了“政府部門——營利部門——非營利部門”的分析框架，他們都認(rèn)為“社會領(lǐng)域”是介于傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域”與“政治領(lǐng)域”的一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，認(rèn)為社會領(lǐng)域的主要活動主體是非營利的組織，其提供的主要物品是公共物品或準(zhǔn)公共物品，實(shí)現(xiàn)的是公共利益。社會領(lǐng)域是經(jīng)濟(jì)與國家之間的互動領(lǐng)域，這個(gè)領(lǐng)域是因政治國家與市民社會日漸融合，在市民社會和政治國家之間產(chǎn)生的。正如有學(xué)者所言，市民社會在這里是介于經(jīng)濟(jì)與國家之間的領(lǐng)域，其實(shí)是一個(gè)“社會領(lǐng)域”。［15］如果說政治國家與市民社會的分離是社會結(jié)構(gòu)發(fā)展的第一次質(zhì)變的話，建立政治國家與市民社會相互融合基礎(chǔ)上的社會團(tuán)體的興起則標(biāo)志著社會結(jié)構(gòu)發(fā)展的第二次質(zhì)變，這反映了政治國家與市民社會的正——反——合的歷史和邏輯的辯證統(tǒng)一。上述理論研究成果表明，社會作為一個(gè)獨(dú)立的主體的存在是必然的，它所代表的利益就是公共利益，它不同于傳統(tǒng)的個(gè)人利益，也有別于國家利益，是一種新的利益類型。總之，國家與社會的良性互動產(chǎn)生了公共利益形態(tài)，并使之成為與個(gè)人利益、國家利益相并列的利益單元。

可見，公共利益一直是論證社會、國家存在的必要性與合理性的重要范疇。人類早期社會，公共利益只存在于狹小的空間當(dāng)中，由于人類實(shí)踐活動領(lǐng)域不斷開拓，公共利益問題才伴隨著民族國家之間的交往而日益突出，成為人們共同關(guān)注的問題。在全球化的今天，全球范圍內(nèi)的公共利益問題變得越發(fā)突出和重要了。民族國家之間不可能片面以自身國家利益為重，而不顧及全球范圍內(nèi)的公共利益問題，諸如恐怖主義、溫室效應(yīng)、金融危機(jī)等問題。［16］

三、公共利益獨(dú)立性的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)與法律本位的演進(jìn)

如前所述，社會利益形態(tài)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：一元化（國家利益）到二元化（國家利益與個(gè)人利益并存）再到三元化（個(gè)人利益、公共利益和國家利益）。那么，在現(xiàn)實(shí)生活中，公共利益的獨(dú)立性體現(xiàn)在哪些方面呢？我們認(rèn)為，公共利益的獨(dú)立性集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，公共問題的日漸增多，公共事務(wù)的日漸繁雜，公共領(lǐng)域的日漸擴(kuò)大。［17］公共利益的內(nèi)容和范圍在不同時(shí)期有不同的體現(xiàn)。在自由資本主義時(shí)期，崇尚經(jīng)濟(jì)自由和個(gè)人權(quán)利，認(rèn)為最好的政府就是最小最廉價(jià)的政府，此時(shí)政府充當(dāng)“守夜人”的角色，其職能也被嚴(yán)格限制在維護(hù)國防安全與社會治安兩大方面。因此，這一時(shí)期的公共利益內(nèi)容主要在于人民自由、生命、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障與社會秩序的維護(hù)。19世紀(jì)末20世紀(jì)以來，資本主義進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期，經(jīng)濟(jì)危機(jī)持續(xù)不斷，環(huán)境公害頻繁發(fā)生，這在哈丁的《公地悲劇》中有形象的描述。在此背景下，工人運(yùn)動、環(huán)保主義運(yùn)動、消費(fèi)者運(yùn)動、女權(quán)主義運(yùn)動等思潮和活動此起彼伏，迫切需要政府?dāng)U大職能，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)、社會、文化、教育等領(lǐng)域的干預(yù)，承擔(dān)起廣泛的社會責(zé)任，“福利國家”、“社會國家”“服務(wù)國家”逐漸興起。與此相適應(yīng)，公共利益的內(nèi)容也就更加豐富多樣，從維護(hù)國家安全和社會治安，到維護(hù)勞動者、婦女兒童、消費(fèi)者等弱勢群體的合法利益，再到科學(xué)教育、文化事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等公共問題的關(guān)注和保護(hù)?？傊缙诘墓差I(lǐng)域主要集中在公共安全、公共秩序、社會公德等非物質(zhì)形態(tài)的公共利益維護(hù)方面，后來發(fā)展到經(jīng)濟(jì)秩序、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等物質(zhì)形態(tài)的公共利益實(shí)現(xiàn)方面，再到現(xiàn)在主要體現(xiàn)在公共服務(wù)、公共事業(yè)、公共物品等綜合形態(tài)的公共利益維護(hù)方面。以我國為例，改革開放后，社會利益多元化趨勢明顯，發(fā)生了諸多公共利益事件，例如江蘇“鐵本”事件，湖南“嘉禾”事件、溫州打火機(jī)案件等等，這些事件（案件）已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的個(gè)人利益或者國家利益案件，而是涉及到“不特定多數(shù)人”的利益即公共利益。

另一方面，公共利益越來越多地體現(xiàn)在法律條文中。法律是調(diào)整利益歸屬、分配、處置的基本規(guī)范，公共利益產(chǎn)生后必然會有相應(yīng)的法律訴求，即客觀上要求法律對之作出相應(yīng)的調(diào)整和保護(hù)。公共利益是從社會共同體角度出發(fā)，以社會生活名義而提出主張、要求和愿望的。如今，公共利益已經(jīng)與個(gè)人利益、國家利益一樣，頻繁地出現(xiàn)在各種法律規(guī)范之中。這在某種程度上，促成了法律社會化的趨勢，與法律的利益本位相吻合。

利益“本位思想”是任何一個(gè)法律部門的基本出發(fā)點(diǎn)、基本功能、基本理念，也是一法律部門區(qū)別于另一法律部門的重要標(biāo)志。如私法奉行個(gè)人本位，公法奉行國家本位。如前所述，當(dāng)社會從前資本主義發(fā)展到自由資本主義時(shí)，利益單位的劃分采用的是“二分法”——“個(gè)人利益”和“國家利益”。與此相對應(yīng)的是，法律也相應(yīng)從一元（公法）結(jié)構(gòu)發(fā)展到二元（公法——私法）結(jié)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)說“劃分公法與私法，是整個(gè)法律秩序的基礎(chǔ)，是法律文明的重大成果”［18］。但是，公私法理論的劃分具有鮮明的時(shí)代性，是與當(dāng)時(shí)的社會基礎(chǔ)和利益結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的，即法律結(jié)構(gòu)（私法——公法）與社會結(jié)構(gòu)（市民社會——政治國家）相適應(yīng)。當(dāng)社會進(jìn)入到壟斷資本主義階段，社會結(jié)構(gòu)發(fā)展為“市民社會——團(tuán)體社會——政治國家”的三元社會結(jié)構(gòu)，“法律的社會化”現(xiàn)象愈來愈明顯，于是，出現(xiàn)了公私法的交融，或者說是“公法私法化”和“私法公法化”。公法私法化包括從行政命令發(fā)展出行政指導(dǎo)，從行政管制發(fā)展出行政合同，從行政強(qiáng)制發(fā)展出行業(yè)自治（社團(tuán)自治）等；私法公法化包括從契約自由發(fā)展出契約正義，從絕對所有權(quán)發(fā)展出相對所有權(quán)，從過錯責(zé)任發(fā)展出無過錯責(zé)任等。從法益目標(biāo)來看，雖然公法與私法的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，如有目的或利益說、有關(guān)系說、有權(quán)力說、有主體說等等，但利益說是最重要的標(biāo)準(zhǔn)，即保護(hù)國家利益的為“公法”，保護(hù)私人利益的為“私法”。然而社會發(fā)展到今天，在個(gè)人利益與國家利益之外萌生了公共利益，它關(guān)涉到每個(gè)人甚至后代人，這種利益客觀上也要求新的法律來保護(hù)。所以，傳統(tǒng)的法律結(jié)構(gòu)已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)不相符，公法與私法的融合——“社會法”的產(chǎn)生是歷史的必然，也是現(xiàn)實(shí)的要求。私法以個(gè)人為本位，主要調(diào)整私人空間的活動，強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人權(quán)利、自由、平等，奉行“意思自治”的原則，以民法為代表；公法以國家為本位，主要調(diào)整國家空間的活動，強(qiáng)調(diào)的是國家權(quán)力的分配及其有效實(shí)現(xiàn)，奉行“命令與服從”主義，以行政法為代表；社會法以社會為本位，主要調(diào)整社會空間的活動，強(qiáng)調(diào)公共利益的實(shí)現(xiàn)，奉行“協(xié)調(diào)、合作”方式，以經(jīng)濟(jì)法為代表。當(dāng)然，社會法并不是脫離公法私法而居于其上的，正如日本學(xué)者金澤良雄所指出的，“修正以個(gè)人絕對所有權(quán)和契約自由等為基本原則的近代市民法的新的法學(xué)理論；根據(jù)這個(gè)修正理論而制訂的法律，不屬于私法、公法等任何一個(gè)舊的法律部門，而成了新的第三個(gè)法律領(lǐng)域?！保?9］并且，“社會法乃民法原理轉(zhuǎn)變中之產(chǎn)物，在形態(tài)上，雖與民法立于反對地位，而其實(shí)質(zhì)并不否定民法，不過予以限制耳。在其效用上，與民法互為表里，以達(dá)維持顯達(dá)經(jīng)濟(jì)組織之目的?！保?0］

在社會本位的歷史階段，人們已經(jīng)不再單純的強(qiáng)調(diào)國家利益或者個(gè)人(私人)利益,利益多元化的趨勢愈來愈明顯，那種認(rèn)為一個(gè)法的部門只能調(diào)整一種社會關(guān)系的看法，已經(jīng)不符合法的現(xiàn)實(shí)。所以，我們有必要對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法定義和法律部門劃分的理論進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,對我們傳統(tǒng)的法學(xué)研究方法、分析路徑、審視視域進(jìn)行反思，從個(gè)人利益——公共利益——國家利益的法益結(jié)構(gòu)，從“市場主體——社會公共利益關(guān)系”的模式出發(fā)來抽象經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)屬性，認(rèn)定經(jīng)濟(jì)法是保護(hù)社會公共利益的法。社會作為一個(gè)獨(dú)立的主體的存在是必然的，它所代表的利益就是公共利益，這種利益一經(jīng)產(chǎn)生，必然要求對法律進(jìn)行調(diào)整，在此基礎(chǔ)上引入新的法域——第三法域，這充分彰顯了社會公共利益的獨(dú)立性。□

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責(zé)任編輯：錢國華