常安

摘 要：對(duì)于民族區(qū)域自治制度在我國(guó)的確立，《共同綱領(lǐng)》的憲政宣示盡管具有最為重要的合法性確認(rèn)意義，但這一基本憲政制度的真正奠基，則有賴于民族識(shí)別、民族干部培養(yǎng)、少數(shù)民族地方民主改革等一系列相關(guān)政治實(shí)踐。這其中，少數(shù)民族地方民主改革可視為我國(guó)民族區(qū)域自治制度奠基的關(guān)鍵，它直接決定了新中國(guó)的民族治理制度是否堅(jiān)持和貫徹了社會(huì)主義方向這一民族區(qū)域自治制度的最實(shí)質(zhì)所在。同時(shí)，新中國(guó)通過(guò)將民族區(qū)域自治制度作為我國(guó)民族治理的基本憲政制度，也實(shí)現(xiàn)了清末以來(lái)多民族大國(guó)的民族—國(guó)家建構(gòu)的真正飛躍。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治；政制；政治措施；民族國(guó)家

中圖分類號(hào)：DF28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2012.01.04

一、問(wèn)題的提出

1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，以中華人民共和國(guó)建國(guó)大綱的方式，將民族區(qū)域自治制度確立為我國(guó)民族治理的基本憲政制度。但此后，新中國(guó)面臨的民族治理形勢(shì)仍然極為復(fù)雜，少數(shù)民族聚居的西南、西北地區(qū)還未完全解放，很多少數(shù)民族地區(qū)分別處于農(nóng)奴制、奴隸制甚至是原始公社末期的發(fā)展階段，且新中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人

對(duì)于如何在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)民族區(qū)域自治制度，也缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。

新中國(guó)成立以后不久，《共同綱領(lǐng)》中所正式確認(rèn)的民族區(qū)域自治制度開(kāi)始在我國(guó)實(shí)行，西南、西北、中南等地開(kāi)始建立民族自治機(jī)關(guān)，少數(shù)民族干部的培養(yǎng)也得到了中央的高度重視；但《共同綱領(lǐng)》中對(duì)于民族區(qū)域自治問(wèn)題僅僅有一個(gè)原則性的規(guī)定，當(dāng)時(shí)由于少數(shù)民族干部奇缺而派往少數(shù)民族地區(qū)工作的漢族干部對(duì)民族政策、民族地區(qū)狀況均不夠熟悉，再加上建國(guó)初期由于西方帝國(guó)主義者干擾、滲透而導(dǎo)致的邊疆民族地區(qū)的復(fù)雜形勢(shì)，均使得根據(jù)《共同綱領(lǐng)》制定一部實(shí)施民族區(qū)域自治制度的配套法規(guī)很快被納入到議事日程上來(lái)。［1］1952年8月8日，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》頒布實(shí)施。對(duì)于新中國(guó)成立初期民族區(qū)域自治制度的立法體系構(gòu)建起到了重要作用；但《綱要》仍有濃厚的過(guò)渡痕跡，如民族自治地方缺乏更為細(xì)致的劃分、自治權(quán)利中對(duì)于培養(yǎng)“熱愛(ài)祖國(guó)、與當(dāng)?shù)厝嗣裼忻芮新?lián)系的民族干部”的規(guī)定實(shí)際上也說(shuō)明當(dāng)時(shí)民族干部的缺乏，而這也直接影響到民族區(qū)域自治制度的具體落實(shí)和民族自治權(quán)的保障。這也說(shuō)明，就建國(guó)初期民族區(qū)域自治制度奠基過(guò)程而言，盡管《共同綱領(lǐng)》中的憲政制度宣示可被視為最為重要的合法性根據(jù)，但這并不意味著一勞永逸地創(chuàng)立了憲政制度。

在新中國(guó)第一部憲法，《中華人民共和國(guó)憲法》（1954）頒布之后，我國(guó)民族區(qū)域自治制度仍然很難稱得上是真正得以奠基。雖然這部憲法意味著中國(guó)人民面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化而做出的堅(jiān)定不移的走社會(huì)主義道路的政治選擇，在具體立憲過(guò)程中也就我國(guó)民族區(qū)域自治制度做了非常嚴(yán)肅、細(xì)致的討論，在頒布的1954年憲法文本中對(duì)于“我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家”做出了莊重宣示，并在具體憲法行文中對(duì)民族區(qū)域自治制度進(jìn)行了細(xì)化。但誠(chéng)如毛澤東在《關(guān)于憲法草案的一封信》中所指出的，“比如第五條講中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在有四種，實(shí)際上我們少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)在還有別種的所有制?，F(xiàn)在是不是還有原始公社所有制呢？在有些少數(shù)民族中恐怕是有的。我國(guó)也還有奴隸制所有制，也還有封建主所有制”[注：（詳見(jiàn)《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿（第四冊(cè)）》［M］北本：中央文獻(xiàn)出版社，1990：503-504保┬枰說(shuō)明的是，正是因?yàn)榻▏?guó)初期是民族區(qū)域自治制度這一基本憲政安排的奠基時(shí)代，所以要想動(dòng)態(tài)地再現(xiàn)出這一制度的抉擇和實(shí)踐過(guò)程，必須考察當(dāng)時(shí)對(duì)民族區(qū)域自治制度確立產(chǎn)生重要影響的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人著述，并將政治事件、政治決策作為考察的重要內(nèi)容；畢竟，正是這些著述、決策、實(shí)踐，才真正地影響和決定著民族區(qū)域自治制度在我國(guó)憲政體制中的地位和作用。]；而無(wú)論是奴隸制所有制還是封建主所有制，和社會(huì)主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化制度都是不相容的。正是因?yàn)槿绱?，民族區(qū)域自治制度作為一種憲政制度基礎(chǔ)

，無(wú)法僅僅限于憲政立法制度的安排，還必須包括諸如民族識(shí)別、少數(shù)民族干部培養(yǎng)、民族地區(qū)社會(huì)主義民主改革、民族自治地方的建立等政治措施，尤其是民族地區(qū)的社會(huì)主義民主改革，它直接決定了新中國(guó)的民族治理制度是否堅(jiān)持和貫徹了社會(huì)主義方向這一民族區(qū)域自治制度的最實(shí)質(zhì)所在。

從1947年5月1日中國(guó)第一個(gè)民族自治區(qū)—內(nèi)蒙古自治區(qū)的建立，到1965年9月1日西藏自治區(qū)的正式成立，前后長(zhǎng)達(dá)近20年。這也足以說(shuō)明，就基本憲政制度的確立而言，憲法性文件載明的或許僅僅是一種開(kāi)始。這也意味著，如果我們要更為全面地把握民族區(qū)域自治制度這一憲政安排的奠基過(guò)程，就必須將其與民族區(qū)域自治憲政立法實(shí)踐以外的其他政治實(shí)踐聯(lián)系起來(lái)，甚至是一些我們以前常常將其視為民族政策或者政治措施的內(nèi)容，也由此必須納入憲政制度構(gòu)建的研究范圍之內(nèi)。[注：例如，民族識(shí)別是民族區(qū)域自治制度的一個(gè)前提性政策，民族干部培養(yǎng)則為實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治制度提供了基本的人力保障，而民族地區(qū)的民主改革則是確保民族區(qū)域自治制度具有

各族人民當(dāng)家作主的人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)，而非以前奴隸制、農(nóng)奴制等階級(jí)剝削制度下以自治為借口的羈縻式統(tǒng)治性質(zhì)。]所以，筆者本文將著重分析與民族區(qū)域自治憲政立法實(shí)踐相關(guān)的一些政治實(shí)踐，如民族識(shí)別、少數(shù)民族干部培養(yǎng)、民族區(qū)域自治地方建立、民族地區(qū)民主改革等，旨在勾勒出新中國(guó)成立初期民族區(qū)域自治這一我國(guó)重要憲政制度的奠基歷程。

二、憲政安排與政治措施：民族區(qū)域自治制度的開(kāi)端

建國(guó)初為確保民族區(qū)域自治制度推行、落實(shí)而進(jìn)行了這些

政治實(shí)踐。這些實(shí)踐以往常常被視為民族政策學(xué)的研究范疇，可很大程度上，這些政治實(shí)踐實(shí)際上對(duì)于我國(guó)建立民族區(qū)域自治制度這一憲政安排起到了至關(guān)重要的作用，甚至可以這樣說(shuō)，正是這些政治實(shí)踐，確保了民族區(qū)域自治制度的正確方向并得以具體落實(shí)，前述民族地區(qū)民主改革即是一個(gè)非常典型的例子。如果缺乏對(duì)于這一基本憲政制度確立過(guò)程中的相關(guān)政治實(shí)踐的梳理，我們很難勾勒出新中國(guó)成立初期民族區(qū)域自治這一我國(guó)重要憲政制度奠基歷程的完整畫(huà)面。而這種憲政安排與政治實(shí)踐之間的密切關(guān)系，一方面是因?yàn)楣ū旧砭褪且环N復(fù)雜的政治話語(yǔ)，民族治理本身也不僅僅是一個(gè)純粹的規(guī)范法學(xué)話題；另外一方面是因?yàn)椋谝粋€(gè)基本政治秩序正處于確立過(guò)程的年代，確立一種基本政治秩序本身，就是最大的憲政話題。

所以，欲求呈現(xiàn)建國(guó)初民族區(qū)域自治制度的奠基過(guò)程，僅僅依靠相關(guān)民族治理法律規(guī)范的簡(jiǎn)單梳理是無(wú)法完成的，對(duì)于這一憲政制度的奠基過(guò)程的分析也是無(wú)法依靠規(guī)范科學(xué)意義上的憲法學(xué)所能勝任的，它更需要的是基于特定歷史、政治情境下的一種廣義上的憲政分析，一種將塑造政治秩序作為最重要的憲政話題的憲法研究。換個(gè)角度而言，也正是在這個(gè)意義上，無(wú)論是民族識(shí)別，還是民族自治地方的確立，尤其是民族地方民主改革，都不僅僅是一個(gè)民族政策學(xué)的研究話題，而具有顯明的憲政蘊(yùn)含。

（一）民族識(shí)別

所謂民族識(shí)別，簡(jiǎn)而言之即民族成分的辨認(rèn)。新中國(guó)成立伊始，由中央和地方各級(jí)民族事務(wù)機(jī)關(guān)牽頭，組織大批科研成員，從各個(gè)族體的族稱、分布地域、語(yǔ)言文字、社會(huì)歷史、風(fēng)俗傳統(tǒng)等因素出發(fā)，進(jìn)行綜合調(diào)查研究和深入分析權(quán)衡之后，在尊重該族體人民意愿的基礎(chǔ)上對(duì)各個(gè)族體民族成分和族稱的一種科學(xué)甄別活動(dòng)。對(duì)于我國(guó)民族識(shí)別的具體進(jìn)程和識(shí)別原則，民族學(xué)界已有一些研究[注：如費(fèi)孝通憊賾諼夜民族的識(shí)別問(wèn)題［J］敝泄社會(huì)科學(xué)，1980：1；林耀華敝泄西南地區(qū)的民族識(shí)別［J］痹頗仙緇崢蒲В1984：（2）庇捎謐髡叨雜諉褡謇礪鄣氖煜ざ群兔褡迨侗鵓霾摺⑹凳┑牟斡攵冉細(xì)叨具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性。]，此處就不細(xì)述，本文欲指出的是民族識(shí)別對(duì)于民族區(qū)域自治制度這一憲政安排的基礎(chǔ)性意義。

《共同綱領(lǐng)》以建國(guó)大綱的方式確立了民族區(qū)域自治制度的憲政地位，而《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》則對(duì)民族區(qū)域自治制度實(shí)施中的一些重大問(wèn)題做了立法規(guī)定，但這些憲法性文件中的憲政言說(shuō)的落實(shí)，首先面臨的一個(gè)問(wèn)題是，中國(guó)有多少個(gè)民族？有哪些民族？而新中國(guó)成立之前，除了幾大公認(rèn)的民族，如漢、滿、蒙、回、藏、彝、苗、瑤等族，其他少數(shù)民族的族體和族稱實(shí)際上處于模糊不清的狀態(tài)。所以，在新中國(guó)確立民族平等原則和民族區(qū)域自治的憲政制度之后，許多少數(shù)民族紛紛提出確認(rèn)自己的族稱和公開(kāi)自己的民族成分的要求，迫切要求被承認(rèn)為新中國(guó)這個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家大家庭中的一員。另外，根據(jù)費(fèi)孝通先生的回憶，在當(dāng)時(shí)民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行和新中國(guó)民族平等政策在基層落實(shí)時(shí)，也面臨極為現(xiàn)實(shí)的難題，“比如，在各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)中要體現(xiàn)民族平等，就得決定在各級(jí)人民代表大會(huì)里，哪些民族應(yīng)出多少代表，在實(shí)行民族區(qū)域自治建立民族自治地方時(shí)，就得搞清楚這些地方是哪些民族的聚居區(qū)?！保?］而當(dāng)時(shí)在民族成分普查中，先后報(bào)上來(lái)的民族名稱有400多個(gè)。這400多個(gè)自報(bào)了民族名稱的單位能否都被認(rèn)為是單獨(dú)的民族，直接關(guān)系到民族區(qū)域自治地方的建立、民族自治地方自治機(jī)關(guān)的人事組成，

關(guān)系到少數(shù)民族公民如何切實(shí)享受到《共同綱領(lǐng)》、《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》等憲法性文件所規(guī)定的基本權(quán)利問(wèn)題，所以，民族識(shí)別在當(dāng)時(shí)可以說(shuō)是一個(gè)很具體的憲政制度落實(shí)問(wèn)題。

新中國(guó)成立后，從1953年開(kāi)始，先后經(jīng)歷了三次大規(guī)模的民族識(shí)別工作，這種民族識(shí)別，是從中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)、按照科學(xué)認(rèn)定與本民族意愿相結(jié)合的一種識(shí)別方式；同時(shí)，只要其具有構(gòu)成單一民族的條件，不管其社會(huì)發(fā)展水平如何，也不論其居住區(qū)域大小和人口多少，都認(rèn)定為一個(gè)民族。有力地保障了少數(shù)民族、尤其是人數(shù)較少的少數(shù)民族公民充分享受憲法所規(guī)定的各種合法權(quán)益和優(yōu)惠政策，同時(shí)也更利于少數(shù)民族在黨和國(guó)家的幫助下走上經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化多方面全面快速發(fā)展的道路。

（二）民族干部培養(yǎng)

雖然在民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨已在黨內(nèi)有意識(shí)的培養(yǎng)了一批少數(shù)民族革命骨干，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨主張民族平等、人民當(dāng)家作主、民族區(qū)域自治的一貫體現(xiàn)。少數(shù)民族干部在1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)作為我國(guó)第一個(gè)省級(jí)自治區(qū)的成立中起到了重要作用；但與新中國(guó)成立初期所面臨的要治理疆域廣闊的邊疆民族地區(qū)而言，這些少數(shù)民族干部無(wú)論就數(shù)量還就對(duì)于邊疆民族地區(qū)工作的熟悉程度而言都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以，早在1949年毛澤東就西北民族工作在給彭德懷與西北局的指示中，就提出要大批培養(yǎng)少數(shù)民族干部，在青海、甘肅、新疆、寧夏等一切有少數(shù)民族存在地方的地委都應(yīng)開(kāi)辦少數(shù)民族干部訓(xùn)練班，而新中國(guó)成立后民族院校的設(shè)立和最初開(kāi)展民族教育的目的，主要即是為了培養(yǎng)少數(shù)民族干部。[注：

如《籌辦中央民族學(xué)院試行方案》中關(guān)于中央民族學(xué)院任務(wù)規(guī)定的第一條，即是“為國(guó)內(nèi)各少數(shù)民族實(shí)行區(qū)域自治以及發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)培養(yǎng)高級(jí)和中級(jí)的干部”。見(jiàn)金炳鎬泵褡甯倭煺策文獻(xiàn)選編（一九二一年七月-二零零五年五月）［M］北本：中央民族大學(xué)出版社，2006：443盷

按照《共同綱領(lǐng)》第51條的規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大少，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當(dāng)?shù)卣?quán)機(jī)關(guān)中均應(yīng)有相當(dāng)名額的代表”，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第12條也規(guī)定：“各民族自治區(qū)的人民政府機(jī)關(guān)，應(yīng)以實(shí)行區(qū)域自治的民族人員為主要成分組成之；同時(shí)應(yīng)包括自治區(qū)內(nèi)適當(dāng)數(shù)量的其他少數(shù)民族和漢族的人員”。所以，培養(yǎng)大量熟悉民族事務(wù)、政治可靠的民族干部，是建立民族自治機(jī)關(guān)、落實(shí)民族區(qū)域自治制度的一個(gè)重要人事準(zhǔn)備前提。

同時(shí)，各民族干部尤其是少數(shù)民族干部的培養(yǎng)，也是廣大少數(shù)民族公民行使自治權(quán)和參與管理本民族公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利的一種重要體現(xiàn)，更是建國(guó)初期面對(duì)復(fù)雜的邊疆形勢(shì)黨和政府加強(qiáng)國(guó)家與少數(shù)民族公民之間聯(lián)系、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的一個(gè)重要途徑。正因?yàn)槿绱?，李維漢1951年在《有關(guān)我國(guó)民族政策的若干問(wèn)題》講話中才強(qiáng)調(diào)：“普遍大量地培養(yǎng)同人民有聯(lián)系的民族干部，是圓滿地實(shí)行民族區(qū)域自治和民族民主聯(lián)合政府政策，以及發(fā)展各民族政治、經(jīng)濟(jì)和文化教育建設(shè)事業(yè)的關(guān)鍵。[注：

李維漢庇泄匚夜民族政策的若干問(wèn)題［C］//統(tǒng)一戰(zhàn)線與民族問(wèn)題，北京：人民出版社，1981：472盷而《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》中也規(guī)定：“上級(jí)人民政府應(yīng)幫助各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)有計(jì)劃地培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐拿褡甯刹?；并根?jù)需要派遣適當(dāng)干部參加自治區(qū)的工作”［3］，即將培養(yǎng)當(dāng)?shù)孛褡甯刹孔鳛樯霞?jí)人民政府的重要職責(zé)之一。

（三）民族自治地方的建立

民族自治地方是依照憲法和法律的規(guī)定，在少數(shù)民族聚居地區(qū)建立的實(shí)行民族自治的法定行政區(qū)域。在《共同綱領(lǐng)》中，對(duì)于民族自治地方的確立和劃分并無(wú)明確規(guī)定，僅規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治”；而在《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》中，也將各少數(shù)民族聚居的地區(qū)“依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡尻P(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，并參酌歷史情況”建立的民族自治地方統(tǒng)稱為自治區(qū)；甚至在1954年《憲法》的立憲討論中，也有自治區(qū)、自治省、自治州、自治縣的混同提法[注：韓大元1954年憲法與中國(guó)憲政，等關(guān)于民族自治地方的討論［M］背ど常漢南人民出版社，2004：208，271-272盷，直到1954年《憲法》中第53條明確規(guī)定“自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方”，才正式確立了我國(guó)民族自治地方的準(zhǔn)確提法。

我國(guó)從1950年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推行民族區(qū)域自治，到1952年底，全國(guó)就已建立各級(jí)民族自治地方130多個(gè)，自治地方的少數(shù)民族人口達(dá)到470多萬(wàn)，《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》頒布之后，進(jìn)一步推動(dòng)了民族區(qū)域自治地方的建立［4］。1954年《憲法》頒布后，對(duì)民族自治地方的行政區(qū)劃和行政級(jí)別做了更為細(xì)致的規(guī)定，其后民族自治地方的建立得到了更為有序的發(fā)展。民族自治地方的建立，是在有計(jì)劃、有步驟的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推行的。從1950年開(kāi)始，我國(guó)在少數(shù)民族聚居區(qū)推行民族區(qū)域自治，在民族雜居區(qū)建立民族民主聯(lián)合政府；1955年后，根據(jù)1954《憲法》的規(guī)定，完成了將民族民主聯(lián)合政府改建為自治州、自治縣的工作；并對(duì)民族自治地方做了統(tǒng)一規(guī)范、調(diào)整、鞏固，而當(dāng)時(shí)民族民主聯(lián)合政府的建立，對(duì)于增強(qiáng)民族雜居區(qū)各民族之間的團(tuán)結(jié)互助、培養(yǎng)各族人民進(jìn)行當(dāng)家作主的民主意識(shí)起到了非常重要的作用，也為其后民族區(qū)域自治制度的全面實(shí)現(xiàn)提供了有利條件［5］。

民族區(qū)域自治地方的設(shè)立，是以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)，結(jié)合民族關(guān)系、歷史條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種綜合考量，既非用單純的民族作為標(biāo)準(zhǔn)，也非按某一少數(shù)民族人口做機(jī)械劃分。這是由我國(guó)各民族特定的人口條件和居住狀況所決定的；如新疆維吾爾自治區(qū)，即包括40多個(gè)民族，其中聚居民族有13個(gè)，另外在相當(dāng)一部分民族自治地方中主體民族占該民族自治地方的人口實(shí)際上并未超過(guò)半數(shù)；而根據(jù)少數(shù)民族居住的情況分別設(shè)立自治區(qū)、自治州、自治縣以及民族鄉(xiāng)，也是為了確保所有少數(shù)民族不論聚居還是散居，都能實(shí)現(xiàn)真正的自治。而這，既有利于少數(shù)民族公民自治權(quán)的普遍行使，也有利于培養(yǎng)平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族關(guān)系。全國(guó)各族人民，包括民族自治地方的各少數(shù)民族公民，只有團(tuán)結(jié)起來(lái)，才能把我國(guó)建設(shè)成為一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)各族人民的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)利，也才能得到切實(shí)的落實(shí)和保障。

三、少數(shù)民族地區(qū)民主改革：建立民族區(qū)域自治制度的關(guān)鍵

1950年代到1960年代，在我國(guó)廣袤的邊疆民族地區(qū)，曾發(fā)生過(guò)一次波瀾壯闊的社會(huì)變革風(fēng)潮。通過(guò)這次社會(huì)變革風(fēng)潮，摧毀了幾千年落后、腐朽、黑暗的奴隸制、封建制剝削制度，廣大少數(shù)民族公民真正獲得了《中華人民共和國(guó)憲法》所賦予的中華人民共和國(guó)公民所享有的各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，在政治上獲得解放、當(dāng)家作主，在經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立自主、翻身做主人，從而真正享受到了從《共同綱領(lǐng)》到《民族自治綱要》到1954年《憲法》中所規(guī)定的民族區(qū)域自治制度中的自治權(quán)利。這場(chǎng)社會(huì)變革風(fēng)潮，就是建國(guó)后在我國(guó)少數(shù)民族自治地方所實(shí)行的民主改革。而實(shí)際上，也正是因?yàn)橛辛诉@次翻天覆地的民主改革，民族區(qū)域自治制度在我國(guó)邊疆民族地區(qū)才真正得以奠基。因?yàn)?，我們的民族區(qū)域自治制度所要求的自治，是少數(shù)民族公民作為中華人民共和國(guó)公民和族群身份所被賦予的一種特殊的人民當(dāng)家作主的權(quán)利，而不是繼續(xù)任由少數(shù)奴隸主、封建主繼續(xù)剝削廣大少數(shù)民族公民的羈縻之道；是尊重少數(shù)民族特有的習(xí)俗、文化、傳統(tǒng)而進(jìn)行的一種特殊的治理模式，而不是繼續(xù)維系落后、腐朽，并且與現(xiàn)代民主制度背道而馳的政教合一體制。所以，只有在少數(shù)民族地區(qū)的民主改革和社會(huì)主義改造之后，少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)方式、政治體制才真正轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義性質(zhì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度，廣大少數(shù)民族公民才真正成為民族自治權(quán)的享有者。也正是在這個(gè)意義上，筆者在本文中將上世紀(jì)這場(chǎng)波瀾壯闊的社會(huì)變革風(fēng)潮視為建立我國(guó)民族區(qū)域自治制度的關(guān)鍵。

（一） 民族地區(qū)民主改革過(guò)程簡(jiǎn)述

《共同綱領(lǐng)》中對(duì)民族平等原則的強(qiáng)調(diào)，對(duì)民族區(qū)域自治制度憲政地位的確認(rèn)，掀開(kāi)了民族治理歷史上政治、法律制度建構(gòu)的新篇章。但是，直到1954年《憲法》作為新中國(guó)各族人民共同的政治契約頒布之后，廣大少數(shù)民族地區(qū)的政治、體制還處于非常復(fù)雜的樣態(tài)，少數(shù)民族中舊的社會(huì)、政治制度還未被根本觸動(dòng)。在新中國(guó)成立初期約3 500萬(wàn)少數(shù)民族人口中，約有1 300萬(wàn)人口的地區(qū)封建領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)占統(tǒng)治地位，約有1 000萬(wàn)人口的地區(qū)仍是剛剛由領(lǐng)主制進(jìn)入地主制，約有400萬(wàn)人口的地區(qū)還保留著封建農(nóng)奴制，約有100萬(wàn)人口的地區(qū)還保持著奴隸制度，而約70萬(wàn)人口的地區(qū)甚至處于原始公社制度的末期［1］381。這些落后的經(jīng)濟(jì)制度，不但嚴(yán)重束縛了少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力的解放，也和憲法所規(guī)定的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度是不相容的。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)制度如此，政治制度也概莫能外。在當(dāng)時(shí)，西藏地區(qū)實(shí)行的是從清前期開(kāi)始的“政教合一”體制，四川涼山彝族地區(qū)實(shí)行的是“家支奴隸制度”，云南、貴州、廣西、甘肅等地的少數(shù)民族地區(qū)則是由頭人、土司統(tǒng)治的所謂“山官制度”。以西藏地區(qū)所實(shí)行的“政教合一”體制為例，其是一個(gè)為適應(yīng)封建農(nóng)奴制經(jīng)濟(jì)體系而建立起來(lái)的僧侶貴族專政政權(quán)。在舊西藏，“占西藏絕大多數(shù)人口的農(nóng)奴沒(méi)有任何政治地位，也不可能擔(dān)任政府官職，而被稱為色囊巴的小三品以上官員的全部大貴族子弟，一出生就獲得四品官銜，十七八歲就可以出任西藏地方政府的重要職務(wù)”［7］；所以舊西藏的政治體制實(shí)際上是由極少數(shù)僧侶和貴族階層控制的世俗政治與宗教神權(quán)合二為一的一種前現(xiàn)代政治體制；而舊西藏的法律制度，一方面公然將人分為三六九等，另外一方面在刑事法律體系方面也呈現(xiàn)出明顯的差別待遇。農(nóng)奴主殺害農(nóng)奴賠償少量財(cái)物即可了事，而貴族、活佛的賠命價(jià)則是與尸體等重的黃金；同時(shí)，在舊西藏僧侶貴族專政的政治體制中，不同地區(qū)、教派、貴族集團(tuán)的傾軋也是此起彼伏。所以，舊西藏地區(qū)的政治體制，并不是一些西方學(xué)者所鼓吹的宗教超然物外、政權(quán)和平安樂(lè)的世外桃源，而是建立在占西藏人口絕大多數(shù)的農(nóng)奴缺乏政治地位的一種政教合一體制基礎(chǔ)之上的。

而這種混雜、落后的政治、經(jīng)濟(jì)體制，一方面嚴(yán)重影響了少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展，另外一方面也使得我國(guó)社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度呈現(xiàn)出明顯的不協(xié)調(diào)狀態(tài)，同時(shí)極不利于憲法和民族區(qū)域自治制度所賦予的少數(shù)民族公民的各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利和自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。所以，少數(shù)民族地區(qū)的民主改革和社會(huì)主義改造，雖然因?yàn)樯贁?shù)民族地區(qū)特殊的民族、宗教情況而無(wú)法采取和漢族地區(qū)一樣的方式和步驟，但對(duì)少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行民主改革本身，卻是中華人民共和國(guó)成立后社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度建構(gòu)的必然要求，也是廣大少數(shù)民族人民渴望當(dāng)家作主的共同愿望。也正因?yàn)槿绱?，?951年所簽訂的《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》（俗稱《十七條協(xié)議》）中也明確提出西藏的各項(xiàng)改革事宜必須進(jìn)行，只是需根據(jù)西藏的具體情況選擇適合的時(shí)間和方式。而實(shí)際上，西藏地區(qū)民主改革的進(jìn)行，也是《十七條協(xié)議》中“與國(guó)內(nèi)其他各民族享受同樣的民族平等的權(quán)利，發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育事業(yè)”這一西藏和平解放目的的具體落實(shí)。

所以，早在1950年，毛澤東就提出：“團(tuán)結(jié)少數(shù)民族很重要。全國(guó)少數(shù)民族大約有三千萬(wàn)人。少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)改革，是一件重大的事情，必須謹(jǐn)慎對(duì)待”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族地區(qū)的改革必須由少數(shù)民族自己來(lái)解決［8］。周恩來(lái)在給四川甘孜藏族自治州和涼山彝族自治州的民主改革批示中也指出：“我國(guó)各民族都要過(guò)渡到社會(huì)主義，少數(shù)民族地區(qū)都要進(jìn)行民主改革和社會(huì)主義改造，消滅剝削制度，這是我國(guó)憲法規(guī)定了的，我們應(yīng)該遵照憲法辦事?！保?］即既要認(rèn)識(shí)到民主改革的必須性，又要認(rèn)識(shí)到這種改革的艱巨性和復(fù)雜性。新中國(guó)成立后少數(shù)民族地區(qū)的民主改革，采取了穩(wěn)步推進(jìn)模式。就采取的具體方式而言，是根據(jù)不同民族地區(qū)的特點(diǎn)而進(jìn)行，它和漢族地區(qū)的民主改革也有很大差異。如在四川甘孜藏族自治州，雖然目的是廢除土司、頭人在差役、賦稅、拘押、刑罰方面的政治、經(jīng)濟(jì)和司法特權(quán)及封建的土地所有制，但盡量采取和緩的方式，除將叛亂首惡分子和骨干分子的土地和財(cái)產(chǎn)實(shí)行沒(méi)收外，其他情形下均采取贖買的方式［10］，旨在經(jīng)過(guò)和平協(xié)商，實(shí)行民主改革。

西藏地區(qū)的民主改革，無(wú)論是依據(jù)作為建國(guó)大綱的《共同綱領(lǐng)》，還是作為全國(guó)各族人民共同契約的1954年《憲法》，都具有法理上的合法性，即使是《十七條協(xié)議》，也明確了西藏地區(qū)進(jìn)行民主改革的必要性。而為了民主改革能夠在和平、有序、穩(wěn)定的環(huán)境下進(jìn)行，西藏工委和黨中央面對(duì)西藏各界尤其是廣大農(nóng)奴階層要求改革的呼聲，仍然以極大的耐心和誠(chéng)意等待西藏上層分子的覺(jué)悟起來(lái)自動(dòng)進(jìn)行改革，這也是對(duì)《十七條協(xié)議》的一種遵守，但這卻被西藏少數(shù)上層分子和西方敵對(duì)勢(shì)力視為中央政府軟弱的表現(xiàn)。先是在美國(guó)中情局的支持下成立“四水六崗組織”，在拉薩大肆燒殺搶掠，后于1959年3月10日公然挾持達(dá)賴走上叛國(guó)的不歸路［11］。西藏少數(shù)上層分子率先撕毀《十七條協(xié)議》，將中央對(duì)其的讓步視為“西藏獨(dú)立”的良機(jī)的做法，用見(jiàn)證西藏政治風(fēng)云和社會(huì)發(fā)展百年變遷的阿沛?阿旺晉美先生的話說(shuō)，就是“壞事變成了好事”［12］〕。叛亂發(fā)生后，廣大農(nóng)奴和奴隸積極支持人民解放軍的平叛行動(dòng)，同時(shí)西藏地區(qū)的民主改革也正式展開(kāi)。在西藏民主改革的具體開(kāi)展中，一方面充分發(fā)揮廣大翻身農(nóng)奴的積極性，同時(shí)也注意做好西藏上層開(kāi)明人士的統(tǒng)戰(zhàn)工作；先在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，然后再進(jìn)行推廣，由點(diǎn)及面、大事慎辦，同時(shí)將參與叛亂和未參與叛亂的人加以區(qū)別對(duì)待，對(duì)未參加過(guò)叛亂的農(nóng)奴主的財(cái)產(chǎn)采取贖買政策而非沒(méi)收政策，以最大范圍擴(kuò)大愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍，減少民主改革的阻力。所以，正確決策得到堅(jiān)決推行，西藏地區(qū)的民主改革于1961年勝利完成，并于1965年正式成立西藏自治區(qū)。

（二）一場(chǎng)波瀾壯闊的人權(quán)詩(shī)篇

人權(quán)，簡(jiǎn)而言之即作為一個(gè)人所應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。在民主改革前的少數(shù)民族地區(qū)，有相當(dāng)一部分地方實(shí)行的是奴隸制，以西藏為例，占西藏地區(qū)人口絕大多數(shù)的農(nóng)奴和奴隸缺乏最起碼的人身自由，更不用說(shuō)其他政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，農(nóng)奴主對(duì)農(nóng)奴掌有生死婚嫁大權(quán)，可以買賣、贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓或交換，可以濫施酷刑，而這，卻被少數(shù)別有用心的西方人士稱之為沒(méi)有階級(jí)壓迫、只有對(duì)宗教虔誠(chéng)的“香格里拉”之地。試想一個(gè)人如果處于最起碼的人身自由、人格尊嚴(yán)都得不到保障的狀況下，還哪里談得上什么人權(quán)，即使就人權(quán)的具體內(nèi)容而言，農(nóng)奴和奴隸沒(méi)有任何政治地位，也沒(méi)有參與地方政治管理的可能，自然談不上享有政治權(quán)利。農(nóng)奴和奴隸一貧如洗，不存在財(cái)產(chǎn)權(quán)。在奴隸制狀態(tài)下，接受教育是少數(shù)奴隸主、僧侶的專利，大部分農(nóng)奴和奴隸實(shí)際上是文盲，[注：

在舊西藏，教育被寺院教育壟斷，而就寺院教育的內(nèi)容上來(lái)講，除了讓學(xué)生學(xué)習(xí)一些藏文文字以外，絕大多數(shù)學(xué)習(xí)內(nèi)容是有關(guān)宗教的知識(shí)。據(jù)1949年調(diào)查，哲蚌寺洛色林扎倉(cāng)近4 000名僧人中，就有80%是文盲。1951年西藏和平解放前，整個(gè)西藏沒(méi)有一所現(xiàn)代意義上的正規(guī)學(xué)校，適齡兒童入學(xué)率不到2％，文盲率高達(dá)95％。（詳見(jiàn)：李波薄懊裰鞲母錆笪韃亟逃的發(fā)展及其人權(quán)意義［G］蔽韃孛褡逖г貉П(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009：（3）盷也不存在受教育權(quán)的享有，而受教育權(quán)的匱乏本身又直接導(dǎo)致其子孫后代也成為永遠(yuǎn)無(wú)法擺脫貧窮地位的“賤民”，因此，在舊西藏僧侶和貴族專政的情況下，廣大人民的人權(quán)狀況得不到絲毫保障，更談不上身處“天堂”。

所以，包括西藏在內(nèi)的少數(shù)民族地區(qū)的民主改革，可以稱之為一場(chǎng)波瀾壯闊的人權(quán)詩(shī)篇，它使得廣大農(nóng)奴、奴隸第一次享受到作為一個(gè)人所應(yīng)當(dāng)享有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，真正具有了作為一個(gè)國(guó)家公民的基本人格尊嚴(yán)，同時(shí)也真正參與到國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化管理之中。而廢除奴隸制，同時(shí)也是人權(quán)作為普世價(jià)值的一種體現(xiàn)，如《世界人權(quán)宣言》第4條即為，“任何人不得使為奴隸或奴役；一切形式的奴隸制度和奴隸買賣，均應(yīng)予以禁止”，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第8條第1款也規(guī)定，“任何人不得使為奴隸；一切形式的奴隸制度和奴隸買賣均應(yīng)予以禁止”，由此可見(jiàn)，禁止蓄奴，任何人都不得被使為奴隸，一切形式的奴隸制度均應(yīng)予以禁止，是世界各國(guó)人民在人權(quán)事務(wù)上的共識(shí)。另外，反對(duì)酷刑，也是諸多人權(quán)公約反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，但在民主改革之前的農(nóng)奴制下，以舊西藏為例，割鼻、割舌、砍手砍腳、剜眼珠、戴石帽、站木籠等殘酷的刑罰可謂種類繁多。而在民主改革之后，落后的農(nóng)奴制、殘酷的刑罰制度均被廢除，同時(shí)還采取各種措施，發(fā)展民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)，以確保真正享有憲法所賦予的各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利。

以四川為例，民主改革摧毀了奴隸制（原彝族社會(huì)）、封建農(nóng)奴制（原藏族社會(huì)），近60余萬(wàn)農(nóng)奴、奴隸砸碎了以前壓在自己身上的枷鎖，獲得了人身自由，民主改革也改變了原來(lái)極少數(shù)奴隸主、農(nóng)奴主占有大量生產(chǎn)資料的不合理狀態(tài)，廣大少數(shù)民族人民分得了土地、牲畜和其他生產(chǎn)資料，真正享受到了財(cái)產(chǎn)權(quán)；[注：

見(jiàn)趙心愚彼拇民族地區(qū)資料集［G］//序言，民族出版社，2009：序言盷同時(shí)，翻身農(nóng)奴也積極參加國(guó)家和地方公共事務(wù)管理，具有了政治權(quán)利。在西藏，占人口95%的農(nóng)奴和奴隸第一次獲得了獨(dú)立的人身自由，第一次獲得了屬于自己的生產(chǎn)資料，第一次平等享有憲法所賦予其的公民權(quán)利，“翻身農(nóng)奴把歌唱，哈達(dá)獻(xiàn)給共產(chǎn)黨”，正是西藏在民主改革后廣大少數(shù)民族公民昂首邁向“權(quán)利的時(shí)代”的生動(dòng)寫(xiě)照。政教合一的封建農(nóng)奴制度被廢除，百萬(wàn)農(nóng)奴和奴隸獲得解放，既是西藏社會(huì)發(fā)展史上最廣泛、最深刻、最偉大的一次變革，也是西藏社會(huì)發(fā)展和人權(quán)進(jìn)步一次劃時(shí)代的歷史事件，而且在人類文明發(fā)展史和世界人權(quán)史上，也無(wú)疑具有重大的歷史意義。而這一切，都要?dú)w功于民族地區(qū)民主改革的實(shí)行。

（三） 使少數(shù)民族公民真正當(dāng)家作主

《共同綱領(lǐng)》的第1條規(guī)定，中華人民共和國(guó)實(shí)行工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)和國(guó)內(nèi)各民族的人民民主專政；1952年的民族區(qū)域自治實(shí)施綱要在第11條就“自治機(jī)關(guān)”的組成方式作出規(guī)定時(shí)也強(qiáng)調(diào)：“各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)的建立，應(yīng)依據(jù)民主集中制和人民代表大會(huì)制的基本原則”；1954年通過(guò)的新中國(guó)首部《憲法》，更是直接在第1條規(guī)定“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家”。這是我國(guó)的國(guó)體，第二條則強(qiáng)調(diào)“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。這些憲法序言的宣示，均在說(shuō)明，社會(huì)主義國(guó)家政治體制的最大特點(diǎn)，就是“一切權(quán)利屬于人民”，人民真正得以當(dāng)家作主。廣大少數(shù)民族人民作為中華人民共和國(guó)的公民，自然也應(yīng)當(dāng)享有這一權(quán)利，而民族區(qū)域自治制度在我國(guó)的確立，也正是為了落實(shí)和保障少數(shù)民族公民這種當(dāng)家作主的權(quán)利。

在少數(shù)民族地區(qū)民主改革之前，雖然部分少數(shù)民族地區(qū)成立了民主民族聯(lián)合政府，但很多地方仍然實(shí)行的是原有的政治制度，掌握地方政治權(quán)力的是土司、頭人、僧侶貴族階層；廣大少數(shù)民族公民并無(wú)參與、管理本民族地方事務(wù)的權(quán)利。而這，一方面不符合憲法中關(guān)于我國(guó)是人民民主專政的國(guó)體性質(zhì)，另外也不符合民族區(qū)域自治制度在我國(guó)確立的初衷，即讓廣大少數(shù)民族公民自主管理本民族地方事務(wù)。而西藏地區(qū)政教合一的統(tǒng)治模式，更是一種典型的反現(xiàn)代、反民主的政治模式。居于統(tǒng)治地位的是占西藏人口極小比例的僧侶階層和貴族家庭，包括廣大藏族公民在內(nèi)的西藏各族人民沒(méi)有絲毫的政治權(quán)利，更談不上當(dāng)家作主。當(dāng)中華人民共和國(guó)成立后，西藏各族人民才有機(jī)會(huì)真正享受到作為中華人民共和國(guó)公民而應(yīng)當(dāng)具有的當(dāng)家作主的權(quán)力。

同時(shí)，讓少數(shù)民族公民通過(guò)包括民族區(qū)域自治制度在內(nèi)的一系列憲政制度充分擁有參與管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的民主權(quán)利，也是現(xiàn)代政治體制的應(yīng)有之義。如同強(qiáng)世功所指出的：“如果要把中國(guó)建構(gòu)為一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，在政治哲學(xué)上都不可能允許西藏保存神權(quán)政治和貴族農(nóng)奴制。這種沖突是古典與現(xiàn)代之間一場(chǎng)生死存亡的搏斗，就像路德的宗教改革和法國(guó)大革命一樣，是一場(chǎng)圍繞現(xiàn)代自由概念展開(kāi)的搏斗。”［13］因此，無(wú)論是奴隸制、封建制基礎(chǔ)上的土司、頭人制度，還是西藏地區(qū)在民主改革之前所實(shí)行的政教合一體制，本質(zhì)上和現(xiàn)代民主政治體制是相背離的；也正因?yàn)槿绱?，西方現(xiàn)代憲政體制的一個(gè)基本原則即是：政教分離，宗教自由是基本人權(quán)，但這并不意味著宗教權(quán)力對(duì)政治權(quán)力的控制，更不意味著宗教權(quán)力影響到人民當(dāng)家作主這一民主的本質(zhì)要求。

所以，國(guó)家決定在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行民主改革，是人民民主專政這一國(guó)家根本性質(zhì)的必然要求，是對(duì)廣大少數(shù)民族公民渴望當(dāng)家作主的呼聲的政治回應(yīng)，更是順應(yīng)現(xiàn)代政治民主體制的一項(xiàng)正確的政治舉措；而且，為了盡量保證少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)的民主改革采取了慎重穩(wěn)進(jìn)的策略和方針，并團(tuán)結(jié)大多數(shù)愛(ài)國(guó)開(kāi)明的少數(shù)民族上層人士和宗教界人士，以求在少數(shù)民族地區(qū)建立人民當(dāng)家作主、廣大少數(shù)民族公民自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的政治體制和民族治理體制。但西藏少數(shù)上層反動(dòng)分子并未意識(shí)到其所依賴的政教合一的體制實(shí)際上是一種反民主、反現(xiàn)代的政治體制，反而把中央出于穩(wěn)定西藏地區(qū)社會(huì)秩序考慮而進(jìn)行的漸進(jìn)改革模式視為軟弱的表現(xiàn)和所謂“獨(dú)立”的良機(jī)，這不僅與包括藏族在內(nèi)的西藏各族人民渴望翻身解放、當(dāng)家作主的民主呼聲的相悖，更與現(xiàn)代政治強(qiáng)調(diào)民主、強(qiáng)調(diào)法治、強(qiáng)調(diào)政教分離的大趨勢(shì)相異

。

而在少數(shù)民族地區(qū)得以

民主改革之后，土司制度、政教合一制度均被廢除，取而代之的民族區(qū)域自治制度作為少數(shù)民族公民實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利的憲政制度在少數(shù)民族地區(qū)最終確立。無(wú)論是曾經(jīng)的農(nóng)奴主、土司、喇嘛，還是曾經(jīng)的娃子、農(nóng)奴，此時(shí)都是中華人民共和國(guó)的公民，平等的享有和承擔(dān)憲法和法律所規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)。在舊的政教合一體制下永無(wú)政治地位的農(nóng)奴，也可以成為人民代表、自治區(qū)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人、將軍、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人[注：

可參見(jiàn)：旦增倫珠貝優(yōu)┡到全國(guó)人大代表：西藏人談西藏變遷之一［J］敝泄藏學(xué)，2005，（4）：11-16。曾任西藏自治區(qū)政府主席、全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)的熱地，也是農(nóng)奴出身。]。這不正是人民民主專政的國(guó)家制度和民族區(qū)域自治的民族治理制度賦予廣大少數(shù)民族公民最廣泛的政治、民主權(quán)利的最直接的體現(xiàn)嗎？自然，少數(shù)民族公民當(dāng)家作主、自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)上世紀(jì)五六十年代少數(shù)民族地區(qū)那場(chǎng)波瀾壯闊的民主改革風(fēng)潮。

因此，盡管《共同綱領(lǐng)》、《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》和1954年《憲法》均以憲法性文件和憲法的形式，對(duì)民族區(qū)域自治制度作為我國(guó)基本憲政安排做出了莊嚴(yán)的政治宣示，但這一制度在少數(shù)民族地區(qū)的真正落實(shí)、體現(xiàn)，還需依賴諸如民族識(shí)別、民族干部培養(yǎng)、民族自治地方建立等一系列的政治措施；尤其是少數(shù)民族地區(qū)的民主改革，既是一部波瀾壯闊的人權(quán)史詩(shī)和民主運(yùn)動(dòng)，更是民族區(qū)域自治制度在建國(guó)初期得以奠基的關(guān)鍵所在。

四、多民族社會(huì)主義國(guó)家的建構(gòu)

對(duì)于單一族裔國(guó)家來(lái)說(shuō)，民族國(guó)家的建構(gòu)并非什么難題，但對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)多民族國(guó)家來(lái)說(shuō)，雖然華夷之辨的相對(duì)性，天下體系的開(kāi)放性和大一統(tǒng)的政治構(gòu)造可確保多民族國(guó)家的歷史延續(xù)；但在清末舊中國(guó)被迫進(jìn)入現(xiàn)代民族國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際世界之后，當(dāng)時(shí)清朝統(tǒng)治者特殊的族裔身份，清末糟糕的治理績(jī)效，西方殖民統(tǒng)治者挑唆而引起的邊疆民族地區(qū)安全問(wèn)題，即成為中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)難題。所以，新中國(guó)成立后選擇民族區(qū)域自治制度作為我國(guó)的民族治理制度，并不僅僅是一種多民族國(guó)家民族治理模式的轉(zhuǎn)型，同時(shí)也是中國(guó)在探求多民族國(guó)家的模式下的一種制度選擇。民族區(qū)域自治制度的確立，不僅確保了廣大少數(shù)民族公民充分享有政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，也有效地解決了多民族國(guó)家的民族治理難題，更是從清末開(kāi)始的多民族國(guó)家建構(gòu)之路的一個(gè)重要飛躍。[注：清末五族建國(guó)論和單一建國(guó)論的紛爭(zhēng)，固然有政治策略的考量，但也說(shuō)明對(duì)于多民族國(guó)家而言，完成民族國(guó)家意義上的政治整合和國(guó)家建構(gòu)的難度所在。清統(tǒng)治者試圖通過(guò)立憲進(jìn)程中的平滿漢畛域、邊疆地區(qū)新政等來(lái)解決這個(gè)難題，但未能奏效。而繼起的中華民國(guó)，采取了五族共和的民族政策，雖然穩(wěn)定住了多民族統(tǒng)一國(guó)家的版圖，民國(guó)時(shí)期無(wú)論是北洋政府還是國(guó)民政府，也有意識(shí)的在邊疆民族地區(qū)進(jìn)行了一些治理改革以促進(jìn)多民族國(guó)家民族國(guó)家構(gòu)建的進(jìn)程，但由于民國(guó)時(shí)期國(guó)家能力的羸弱和外患危機(jī)，使得這種制度努力實(shí)際上效果并不明顯。]

這種民族國(guó)家的建構(gòu)，可以歸納為憲法層面的基本制度規(guī)定，即憲制建構(gòu)、共同政治認(rèn)同基礎(chǔ)塑造、政治秩序重塑等幾個(gè)方面，其目的旨在將國(guó)家整合為一個(gè)服從整體憲政制度安排、具有共同政治認(rèn)同、基本政治制度一體化的政治、經(jīng)濟(jì)、文化共同體。

（一）統(tǒng)一的多民族國(guó)家的憲制建構(gòu)

民國(guó)初年舊中國(guó)對(duì)于民族關(guān)系和憲制建構(gòu)的處理，可以用孫中山先生在南京臨時(shí)大總統(tǒng)就職宣誓中解釋五族的共和含義來(lái)表述，即“國(guó)家之本，在于人民。合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國(guó)，即合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人，此為民族之統(tǒng)一”，無(wú)論是南京臨時(shí)政府還是繼之的北洋政府，實(shí)際上都貫徹了這一做法。而到了國(guó)民政府時(shí)期，由于其時(shí)民族危機(jī)的空前加劇，則更多的采取的是“中華民族是一個(gè)”的“國(guó)族”政治話語(yǔ)立場(chǎng)。新中國(guó)成立后，對(duì)于如何處理多民族國(guó)家的民族關(guān)系，從憲政制度安排上確立了民族區(qū)域自治制度，從民族國(guó)家建構(gòu)思路上來(lái)講，則是一種“中華人民共和國(guó)是個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家”的多民族社會(huì)主義國(guó)家建構(gòu)模式。[注：

實(shí)際上，即使是現(xiàn)在，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主權(quán)單位仍然是民族國(guó)家。一個(gè)民族國(guó)家內(nèi)部多民族的情況，是民族國(guó)家的一種表現(xiàn)形式，而非民族國(guó)家的對(duì)立物。（參見(jiàn)：寧騷甭勖褡騫家［J］北本┐笱аПǎㄕ苧社會(huì)科學(xué)版）：1991盷無(wú)論是作為新中國(guó)第一部《憲法》的1954年《憲法》，還是現(xiàn)行《憲法》，都明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的多民族的國(guó)家”（1954年《憲法》第3條），“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”（現(xiàn)行《憲法》序言第11段），這是對(duì)我國(guó)作為一個(gè)獨(dú)立主權(quán)國(guó)家內(nèi)部民族構(gòu)成特點(diǎn)的憲法表述，它既說(shuō)明中國(guó)作為一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家的歷史事實(shí)，也體現(xiàn)了中國(guó)各族人民處理民族關(guān)系、建立社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的一種政治選擇。

“中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家”，這首先說(shuō)明，它是一個(gè)獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家單位，而不是一個(gè)松散的政治聯(lián)合體；中國(guó)各族人民，是這個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家的公民，享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)；民族自治地方，是中國(guó)這個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家的領(lǐng)土構(gòu)成部分；民族自治機(jī)關(guān)，是中央國(guó)家機(jī)關(guān)的下級(jí)機(jī)關(guān)，與中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。所以，在現(xiàn)行《憲法》中，“維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和全國(guó)各民族的團(tuán)結(jié)”被視為公民的首要義務(wù)，即是國(guó)家試圖通過(guò)憲法義務(wù)體系的文本規(guī)定來(lái)塑造公民對(duì)于多民族共和國(guó)的維系和鞏固的責(zé)任意識(shí)。而無(wú)論是《共同綱領(lǐng)》還是《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，包括1954年《憲法》，都清楚地規(guī)定了諸如此類的條款：“各民族自治區(qū)統(tǒng)為中華人民共和國(guó)領(lǐng)土的不可分離的一部分。各民族自治區(qū)的自治機(jī)關(guān)統(tǒng)為中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方政權(quán)，并受上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)”（《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第3條）；“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分”。（1954年《憲法》第3條第4款）。民族自治地方，是“中華人民共和國(guó)不可分離的部分”，“民族自治機(jī)關(guān)”為“中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方政權(quán)，并受上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)”的政權(quán)組織特征，既說(shuō)明了中國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式特征，也說(shuō)明“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”并不意味著一種簡(jiǎn)單的民族聯(lián)合，或者說(shuō)中華人民共和國(guó)不是一個(gè)多民族聯(lián)合體式的松散政治共同體，而是一個(gè)具有內(nèi)在統(tǒng)一性的、不可分離的由中國(guó)各族人民組成的政治共同體。

其次，“中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家”，意味著承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)存在多民族分布的現(xiàn)實(shí)，但這種多民族分布不是一盤(pán)散沙或者松散聯(lián)合，而是 “已經(jīng)團(tuán)結(jié)成為一個(gè)自由平等的民族大家庭?！保?954年《憲法》第5段首句）。而且，“在發(fā)揚(yáng)各民族間的友愛(ài)互助、反對(duì)帝國(guó)主義、反對(duì)各民族內(nèi)部的人民公敵、反對(duì)大民族主義和地方民族主義的基礎(chǔ)上，我國(guó)的民族團(tuán)結(jié)將繼續(xù)加強(qiáng)?！睘榱梭w現(xiàn)這種“自由、平等”，無(wú)論是作為新中國(guó)建國(guó)大綱的《共同綱領(lǐng)》、還是新中國(guó)第一部正式《憲法》1954年《憲法》，都以國(guó)家最高政治章程的方式，確立了“各民族一律平等”的民族關(guān)系原則，而且，為了確保廣大少數(shù)民族公民真正獲得自由、平等的政治、經(jīng)濟(jì)地位，國(guó)家一方面通過(guò)少數(shù)民族地區(qū)民主改革這一措施將少數(shù)民族公民從奴隸制、封建制的落后經(jīng)濟(jì)制度中解放出來(lái)，另一方面也采取各種經(jīng)濟(jì)措施來(lái)發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、提高少數(shù)民族公民的生活水平。

所以，包括《共同綱領(lǐng)》、《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》、《中華人民共和國(guó)憲法》（1954）等在內(nèi)的憲法性文件作為中國(guó)各族人民共同的政治綱領(lǐng)，通過(guò)憲制建構(gòu)的方式，不但規(guī)定了包括少數(shù)民族公民在內(nèi)的中國(guó)各族人民的政治地位——平等的國(guó)家公民，社會(huì)主義國(guó)家民族治理的基本制度——民族區(qū)域自治制度，平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系，實(shí)際上也確定了新中國(guó)成立后民族國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程的路徑和模式，即建立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)主義多民族國(guó)家。無(wú)疑，這個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家并非一個(gè)松散的多民族聯(lián)合體，而是一個(gè)具有內(nèi)在統(tǒng)一性的社會(huì)主義民族國(guó)家，因?yàn)?，中?guó)各族人民，都是平等的中華人民共和國(guó)公民，廣大民族自治地方，則是國(guó)家領(lǐng)土不可分割的組成部分，而民族自治機(jī)關(guān)，則同時(shí)具有自治機(jī)關(guān)和中央政府下級(jí)機(jī)關(guān)雙重屬性的政治地位。

（二）“社會(huì)主義民族大家庭”：共同的政治認(rèn)同基礎(chǔ)

“中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家”，作為一種憲制建構(gòu)，塑造了一個(gè)具有內(nèi)在統(tǒng)一結(jié)構(gòu)的政治共同體；那么，這個(gè)政治共同體所依賴的政治認(rèn)同基礎(chǔ)是什么呢？這來(lái)自于中國(guó)各族人民作為中華民族這個(gè)大家庭成員幾千年休戚相關(guān)的共同奮斗歷程。中華各族人民，共同塑造了燦爛的歷史文明，具有共同的傳統(tǒng)。在新中國(guó)成立后，各族人民為把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而共同奮斗。無(wú)疑，正是這種共同的歷史奮斗歷程、革命傳統(tǒng)，和建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家的共同歷史使命，構(gòu)成了中國(guó)各族人民作為中華民族一份子、進(jìn)而型構(gòu)一個(gè)社會(huì)主義民族國(guó)家的政治認(rèn)同基礎(chǔ)。

中國(guó)各族人民在民族平等、民族團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)上形成的一個(gè)血肉不可分離的“自由平等的民族大家庭”的憲法語(yǔ)言，既表明了新中國(guó)成立初期旨在維護(hù)民族和諧、團(tuán)結(jié)的政治努力，也是對(duì)中國(guó)各族人民都是中華民族這個(gè)大家庭成員這一中國(guó)民族結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的彰顯。中國(guó)各族人民，都是中華民族這個(gè)大家庭中的一分子，即“中華民族多元一體”。這種民族大家庭式的中華民族多元一體民族結(jié)構(gòu)，是馬克思主義民族觀強(qiáng)調(diào)民族平等、民族團(tuán)結(jié)的反映。李維漢在1957年全國(guó)民族工作會(huì)議上就民族關(guān)系問(wèn)題發(fā)表談話時(shí)就指出，“我看漢族幫助少數(shù)民族是個(gè)光榮義務(wù)。因?yàn)闈h族經(jīng)濟(jì)、文化等都比較占優(yōu)勢(shì)，在國(guó)內(nèi)處于領(lǐng)導(dǎo)地位，譬如在一個(gè)家庭中老大哥幫助小兄弟讀書(shū)成人，這難道不是義務(wù)么？”[注：

詳見(jiàn)：李維漢痹諶國(guó)第七次統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上的發(fā)言［G］//統(tǒng)一戰(zhàn)線與民族問(wèn)題，北京：人民出版社，1981：200、203盷一個(gè)家庭、老大哥與小兄弟說(shuō)法，既說(shuō)明了社會(huì)主義國(guó)家處理民族關(guān)系強(qiáng)調(diào)民族平等、民族團(tuán)結(jié)的價(jià)值指向，也表明了中國(guó)各族人民都是中華民族這個(gè)大家庭的成員的政治現(xiàn)實(shí)。

新中國(guó)成立后，中央即派出了一系列的民族訪問(wèn)團(tuán)。這些訪問(wèn)團(tuán)由民委、文教委、衛(wèi)生部、貿(mào)易部、青年團(tuán)等不同單位的專家學(xué)者和工作人員組成，通過(guò)訪問(wèn)少數(shù)民族各界代表人物、召開(kāi)民族聯(lián)誼會(huì)和群眾大會(huì)、舉辦民族干部培訓(xùn)班等舉措，一方面溝通中央政府與各少數(shù)民族之間的聯(lián)系，另外也使得廣大少數(shù)民族公民深切體會(huì)到祖國(guó)民族大家庭的溫暖。所以，新中國(guó)成立初期派往廣大少數(shù)民族地區(qū)的民族訪問(wèn)團(tuán)，從政治政策制定、落實(shí)、宣傳的角度，對(duì)廣大少數(shù)民族地區(qū)做了一次前所未有的大規(guī)模調(diào)查和政策宣傳。它有力地增強(qiáng)了廣大少數(shù)民族人民作為中華民族大家庭成員的自豪感，也增強(qiáng)了少數(shù)民族地區(qū)對(duì)于中央政府的向心力，更為其后少數(shù)民族地區(qū)國(guó)家建設(shè)提供了良好的心理認(rèn)同基礎(chǔ)。[注：在費(fèi)孝通先生等的回憶錄中，

記載了訪問(wèn)團(tuán)與少數(shù)民族地區(qū)人民的深厚情誼以及少數(shù)民族地區(qū)人民對(duì)于國(guó)家政治制度的由衷認(rèn)同。（可參見(jiàn)：《費(fèi)孝通民族研究文集》中《兄弟民族在貴州》、《看了民族歌舞》、《話說(shuō)呼倫貝爾草原》等篇章，中央民族大學(xué)出版社2006年版。]

同時(shí)，新中國(guó)成立初期，針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)一些不同少數(shù)民族、或者同一少數(shù)民族不同部落之間的諸如地界、草山、歷史糾紛等遺留問(wèn)題，也作了調(diào)解。如甘肅甘南藏族自治州瑪曲縣和四川阿壩藏族自治州阿壩縣接壤地區(qū)，原來(lái)由于部落頭人之間勾心斗角、為擴(kuò)充勢(shì)力糾紛而械斗不斷，新中國(guó)成立后為解決這一問(wèn)題先后召開(kāi)了5次協(xié)商會(huì)議，作了大量工作，最終由國(guó)家統(tǒng)一撥付資金、確定邊界［1］203-205；這種努力，形象地說(shuō)明了新中國(guó)的民族政策，是旨在維護(hù)、鞏固一個(gè)“自由、平等的民族大家庭”。這個(gè)民族大家庭，是充滿溫情的血肉不可分離的大家庭，同時(shí)，當(dāng)時(shí)為了維護(hù)和鞏固這個(gè)“自由平等的民族大家庭”，新中國(guó)成立初期黨和政府付出了大量的政治努力，這種政治努力，包括加強(qiáng)中央政府與少數(shù)民族地區(qū)聯(lián)系，也包括營(yíng)造和維護(hù)不同少數(shù)民族之間和少數(shù)民族內(nèi)部和諧、團(tuán)結(jié)氛圍。

“中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家”，那么，這個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家的政治屬性是什么呢？我國(guó)是社會(huì)主義性質(zhì)的人民共和國(guó)。中華人民共和國(guó)，其國(guó)體是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，人民代表大會(huì)制度是其根本政治制度，其根本性質(zhì)是社會(huì)主義屬性，而由中國(guó)各族人民組成的這個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，也必須具有社會(huì)主義制度這一本質(zhì)屬性。中國(guó)各族人民，在漫長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化，具有光榮的革命傳統(tǒng)，締造了中華人民共和國(guó)；中國(guó)新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民不畏艱辛、戰(zhàn)勝各種艱難險(xiǎn)阻所取得的。在中華人民共和國(guó)建立之后，國(guó)家的根本任務(wù)變成了集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，這是中華人民共和國(guó)統(tǒng)一的多民族國(guó)家內(nèi)部各族人民共同的歷史使命，而也正是這項(xiàng)共同的歷史使命，繼續(xù)加強(qiáng)和鞏固著這個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家內(nèi)部各族人民政治認(rèn)同的心理基礎(chǔ)。

正是這種共同建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的信念，激發(fā)了廣大少數(shù)民族地區(qū)公民要求獲得獨(dú)立的政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位，擺脫舊有奴隸制神權(quán)統(tǒng)治禁錮、翻身作主人的要求，這也是馬克思主義關(guān)于人的解放觀的應(yīng)有含義；中華人民共和國(guó)作為以馬克思主義為指導(dǎo)思想的社會(huì)主義國(guó)家，也有責(zé)任回應(yīng)作為少數(shù)民族公民的這種要求獲得個(gè)人全面解放和獨(dú)立的政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位的要求；而上世紀(jì)五、六十年代少數(shù)民族地區(qū)波瀾壯闊的民主改革風(fēng)潮，正是對(duì)廣大少數(shù)民族公民渴望作為中華民族大家庭成員共同建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家要求的制度回應(yīng)。所以，共同建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，既是新中國(guó)各族人民共同的歷史使命，也是中華人民共和國(guó)作為一個(gè)多民族的社會(huì)主義民族國(guó)家得以鞏固、發(fā)展的政治認(rèn)同心理基礎(chǔ)。

（三）民族區(qū)域自治制度確立與重塑少數(shù)民族地區(qū)政治秩序重塑

民族區(qū)域自治制度在新中國(guó)成立后的奠基歷程，是新中國(guó)民族治理轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)，同時(shí)也是建構(gòu)新中國(guó)作為多民族的社會(huì)主義民族國(guó)家進(jìn)行民族國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)重要內(nèi)容。所以，新中國(guó)成立初期為民族區(qū)域自治制度奠基而進(jìn)行的各種政治措施，實(shí)際上也是對(duì)少數(shù)民族地區(qū)舊有政治秩序的一種整合和重塑，因此也帶有社會(huì)主義民族國(guó)家建構(gòu)政治努力的色彩。而且，這種民族國(guó)家建構(gòu)的政治努力，堪屬建構(gòu)多民族國(guó)家歷史上的一個(gè)重要飛躍。

民族國(guó)家建構(gòu)，其要旨在于塑造一個(gè)具有共同政治認(rèn)同、基本政治制度一體化的政治、經(jīng)濟(jì)、文化共同體。民族區(qū)域自治制度在廣大少數(shù)民族地區(qū)的推行，確保了人民民主專政的國(guó)體、人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度這些中華人民共和國(guó)憲法所規(guī)定的社會(huì)主義制度在我國(guó)的全面實(shí)現(xiàn)。因此，1954年憲法頒布之前即已施行的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，明確提出“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)，為中華人民共和國(guó)各民族現(xiàn)階段團(tuán)結(jié)奮斗的總道路，各民族自治區(qū)人民管理本民族內(nèi)部事務(wù)，須遵循此總道路前進(jìn)”（第3條）；1954年《憲法》序言中，也將“逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)主義工業(yè)化，逐步完成對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造”作為國(guó)家在過(guò)渡時(shí)期的總?cè)蝿?wù)（1954年《憲法》序言第二段），且在總綱第4條中規(guī)定“中華人民共和國(guó)依靠國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)力量，通過(guò)社會(huì)主義工業(yè)化和社會(huì)主義改造，保證逐步消滅剝削制度，建立社會(huì)主義社會(huì)”，而這，自然也包括廣大邊疆民族地區(qū)，只是需要“在社會(huì)主義改造的問(wèn)題上將充分注意各民族發(fā)展的特點(diǎn)”（1954年《憲法》序言第5段）。所以，為了使包括廣大少數(shù)民族公民在內(nèi)的中國(guó)各族人民充分感受到社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，必須進(jìn)行社會(huì)主義改造和民主改革，因?yàn)椋?dāng)時(shí)少數(shù)民族地區(qū)廣泛存在的奴隸制、政教合一的神權(quán)統(tǒng)治等落后的生產(chǎn)方式和政治治理模式，都和社會(huì)主義制度的國(guó)家性質(zhì)是根本不相容的。

通過(guò)少數(shù)民族地區(qū)的民主改革，原有的土司制度、神權(quán)統(tǒng)治得以摧毀，而代之以廣大少數(shù)民族人民自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的民族區(qū)域自治制度，同時(shí)，廣大少數(shù)民族人民作為國(guó)家的公民，具有獨(dú)立的政治地位，也充分享有憲法賦予的基本政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，并積極參加地方和國(guó)家的公共事務(wù)管理。一些當(dāng)時(shí)還處于奴隸制、封建制生產(chǎn)方式的少數(shù)民族，通過(guò)社會(huì)主義改造實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)變；甚至是原始社會(huì)末期生產(chǎn)方式的民族，也在黨和國(guó)家的幫助下，通過(guò)互助合作，積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，逐步改造掉其原始落后的生產(chǎn)關(guān)系，并直接過(guò)渡到社會(huì)主義，從刀耕火種的原始勞作模式，直接享受到了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性［1］96。另外，在少數(shù)民族地區(qū)民主改革和社會(huì)主義改造中，國(guó)家充分考慮到了少數(shù)民族地區(qū)風(fēng)俗、習(xí)慣的獨(dú)特性，在改革步驟安排上采取了“慎重穩(wěn)進(jìn)”的方針，在具體實(shí)施模式上也采用了和其他地區(qū)不同的模式，且在充分考慮到廣大少數(shù)民族人民渴望獲得獨(dú)立的政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位的制度需求的同時(shí)，也通過(guò)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線團(tuán)結(jié)積極響應(yīng)國(guó)家在少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行民主改革號(hào)召的民族、宗教界愛(ài)國(guó)人士，爭(zhēng)取通過(guò)和平改革的方式使少數(shù)民族地區(qū)政治秩序轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義性質(zhì)

雖然在清末立憲中，當(dāng)局即有意識(shí)地通過(guò)邊疆地區(qū)“新政”來(lái)實(shí)現(xiàn)這種治理轉(zhuǎn)型和國(guó)家建構(gòu)；繼之的北洋政府和國(guó)民政府，由于國(guó)力的羸弱和其時(shí)內(nèi)憂外患的亂世危局，除了通過(guò)各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化措施盡最大努力地維持多民族國(guó)家政治版圖的完整，在邊疆民族地區(qū)民族治理體系重塑和國(guó)家建設(shè)中實(shí)際上很難有非常顯著的成效。民族治理模式的真正轉(zhuǎn)型和民族國(guó)家政治秩序的建構(gòu)，在新中國(guó)成立后通過(guò)民族區(qū)域自治制度的確立，才實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。早在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨就未雨綢繆，開(kāi)始培養(yǎng)少數(shù)民族干部，并于1947年建立了第一個(gè)民族自治區(qū)內(nèi)蒙古自治區(qū)。新中國(guó)成立后，毛澤東、周恩來(lái)、鄧小平等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，也將培養(yǎng)少數(shù)民族干部提到了民族工作的重要議事日程。實(shí)踐證明，大量少數(shù)民族干部的培養(yǎng)，既是廣大少數(shù)民族公民行使自治權(quán)和參與管理本民族公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利的重要體現(xiàn)，也是加強(qiáng)國(guó)家與少數(shù)民族公民之間聯(lián)系、培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)人民對(duì)于中央政府政治認(rèn)同感的重要渠道；在少數(shù)民族地區(qū)民主改革和社會(huì)主義改造過(guò)程中，廣大少數(shù)民族干部也發(fā)揮了非常重要的作用。在民族區(qū)域自治制度正式確立后，少數(shù)民族干部也是國(guó)家對(duì)邊疆民族地區(qū)進(jìn)行正常的地方治理任務(wù)的具體承擔(dān)者，可以說(shuō)，少數(shù)民族干部的培養(yǎng)，為民族區(qū)域自治制度的確立和鞏固提供了必備的人事條件，實(shí)際上也為國(guó)家在民族地區(qū)民族治理轉(zhuǎn)型和國(guó)家建設(shè)提供了干部基礎(chǔ)。

另外，各民族自治地方自治機(jī)關(guān)的順利建立，使廣大少數(shù)民族公民自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)成為可能，是賦予少數(shù)民族公民政治權(quán)利的一種生動(dòng)體現(xiàn)，也表明國(guó)家在少數(shù)民族地區(qū)已建立起基本的地方政府管理體系，同時(shí)也是一個(gè)獨(dú)立自主的社會(huì)主義民族國(guó)家塑造現(xiàn)代政治權(quán)力體系的一種努力?？梢哉f(shuō)，正是通過(guò)各級(jí)民族自治機(jī)關(guān)的建立，國(guó)家與少數(shù)民族地區(qū)和少數(shù)民族公民實(shí)現(xiàn)了前所未有的直接聯(lián)系，而這一點(diǎn)，無(wú)論是中國(guó)古代以懷柔、羈縻制為代表的治理模式，還是清末民國(guó)時(shí)期邊疆新政的政治努力，都未能做到。

五、余論

時(shí)下，民族問(wèn)題已引發(fā)了越來(lái)越多不同學(xué)科學(xué)者的關(guān)注，也有不少學(xué)者通過(guò)各種視角來(lái)分析當(dāng)代中國(guó)民族問(wèn)題。有的學(xué)者揭露后冷戰(zhàn)時(shí)代西方國(guó)家針對(duì)中國(guó)的有意慫恿、挑撥陰謀；有的學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)化大潮下東西部差距拉大導(dǎo)致民族自治地方經(jīng)濟(jì)落后進(jìn)而呼吁加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；也有的學(xué)者開(kāi)始反思以民族識(shí)別和優(yōu)惠政策為核心的相關(guān)制度。

但這里面產(chǎn)生一個(gè)疑問(wèn)：新中國(guó)成立后所采取的民族治理制度，一方面與前蘇聯(lián)的民族治理政策并不完全相同，如蘇聯(lián)采取的是聯(lián)邦制與民族共和國(guó)制度，而我國(guó)是單一制與民族區(qū)域自治制度；另外，前蘇聯(lián)民族治理出現(xiàn)的問(wèn)題很大程度上是帝俄時(shí)代擴(kuò)張所導(dǎo)致的歷史遺留問(wèn)題所致，而中國(guó)作為一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家已經(jīng)有幾千年的歷史，中華民族多元一體格局也是各族人民的共識(shí)。因此，如何客觀評(píng)價(jià)新中國(guó)成立初期所確立的民族區(qū)域自治制度對(duì)于中國(guó)這個(gè)多民族大國(guó)的作用？這既是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的理論話題，又具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)意義。

上世紀(jì)50年代中國(guó)的民族區(qū)域自治制度，相對(duì)于清末立憲的邊疆新政，和民國(guó)初期的“五族共和”，前者一方面有效地促進(jìn)和保障了少數(shù)民族地區(qū)公民的人權(quán)保護(hù)，另外一方面也有力地鞏固了多民族社會(huì)主義民族國(guó)家的政治認(rèn)同基礎(chǔ)，如“翻身農(nóng)奴把歌唱、哈達(dá)獻(xiàn)給共產(chǎn)黨”，便是當(dāng)時(shí)少數(shù)民族公民對(duì)于我國(guó)民族治理憲政制度高度認(rèn)可的一種真實(shí)寫(xiě)照?？梢院敛豢鋸埖刂v，正是通過(guò)民族識(shí)別、民族干部培養(yǎng)、民族自治地方建立、民族地區(qū)民主改革等具體政治措施的實(shí)施，中國(guó)這個(gè)多民族大國(guó)的民族治理轉(zhuǎn)型和民族國(guó)家建構(gòu)才實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。

當(dāng)然，無(wú)論是民族治理還是國(guó)家建構(gòu)，都無(wú)法在一種憲政制度奠基之后就一勞永逸，因?yàn)?，時(shí)間是流逝的，事物是流變的，總會(huì)有新的情況出現(xiàn)，總會(huì)面臨新的挑戰(zhàn)，如果不是這樣，也就不需要與時(shí)俱進(jìn)了。尤其還要考慮的是，我國(guó)是一個(gè)多民族大國(guó)，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)所面臨的國(guó)內(nèi)外局勢(shì)。市場(chǎng)化、全球化大潮的涌現(xiàn)，后冷戰(zhàn)時(shí)代復(fù)雜的地緣政治格局，均給當(dāng)前民族治理帶來(lái)一些新的特征，也增加了當(dāng)代中國(guó)這個(gè)多民族大國(guó)的治理難度?，F(xiàn)代政治是一種通過(guò)憲政安排的政治治理，如何探求多民族大國(guó)的民族治理與國(guó)家建構(gòu)的憲政之路，既是當(dāng)代中國(guó)公法學(xué)人一種不應(yīng)回避的學(xué)術(shù)職責(zé)，也為當(dāng)代中國(guó)公法學(xué)人們?nèi)绾伟l(fā)現(xiàn)真正的中國(guó)憲法問(wèn)題提供了現(xiàn)實(shí)的思考方向。

因此，當(dāng)代中國(guó)的民族治理和國(guó)家建構(gòu)問(wèn)題，并不是某一學(xué)科如民族學(xué)或者民族法學(xué)的專有研究對(duì)象，而是需要包括法學(xué)、民族學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)等多個(gè)學(xué)科在內(nèi)通力合作加以應(yīng)對(duì)的一個(gè)復(fù)雜課題，而在這其中，法學(xué)所特有的直接面對(duì)制度構(gòu)建的學(xué)科意蘊(yùn)，使其有理由也有責(zé)任為當(dāng)代中國(guó)的民族治理和國(guó)家建構(gòu)做出自己的學(xué)科貢獻(xiàn)。ML

お

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Foundation of Regional Autonomy Systemfor Ethnic Minorities in New China

CHANG An

(Northwest University of Political Science and Law, Xian 710063)Abstract:

Officially adopting the system of regional autonomy for minority peoples in the Common Program of the Chinese Peoples Political Consultative Conference was only the first step to lay the foundation of the system of regional autonomy for ethic minorities. The Chinese government keeps on taking a series of political measures to improve the system such as training officials of minorities, reforming autonomous regions of the minorities and increasing local democracy, which are all of great significance for the completion of the regional autonomy system for ethnic minorities. And indeed the development of the regional autonomy system also contributes a great deal to the political structure of the Peoples Republic of China, a multinational state.

Key Words:regional autonomy system for ethnic minorities; political system; political measures; multinational sate