劉岳啟

摘要：２０１１年我國甘肅慶陽、江蘇徐州先后發(fā)生重大校車交通事故，造成多名學(xué)生傷亡，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。校車之痛實(shí)質(zhì)是中小學(xué)布局調(diào)整，是近十幾年來中小學(xué)大規(guī)模撤并過程中，學(xué)生上學(xué)路途遠(yuǎn)而產(chǎn)生的社會(huì)問題。本文分析了我國歷次較大規(guī)模中小學(xué)布局調(diào)整的歷程及背景，并在此基礎(chǔ)上提出了我國中小學(xué)布局的標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村中小學(xué)；布局調(diào)整；標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：G５２文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-9094（201２）０７-00５３-0３

學(xué)校布局其實(shí)質(zhì)是在哪兒辦學(xué)、辦什么樣學(xué)校的問題。早期，我國農(nóng)村中小學(xué)布局是在五六十年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架下形成的，當(dāng)時(shí)以村辦小學(xué)、鄉(xiāng)辦初中、鎮(zhèn)辦高中為主體。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，在普及九年義務(wù)教育的推動(dòng)下，起到了積極的作用，中小學(xué)生入學(xué)率大幅提升，為我國高等教育提供發(fā)展空間，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公民素質(zhì)的提高。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中小學(xué)布局不合理現(xiàn)象日益突出。農(nóng)村中小學(xué)布局分散、校舍簡陋、師資缺乏，教學(xué)質(zhì)量難以提高，教育不均衡現(xiàn)象日益明顯，與人民對優(yōu)質(zhì)教育資源的渴求、對教育公平的企盼日益矛盾。因此，我國在不同時(shí)期多次對中小學(xué)進(jìn)行布局調(diào)整，取得了一定的成效，但也存在一系列問題，需對中小學(xué)布局調(diào)整進(jìn)行分析與界定，以規(guī)范中小學(xué)布局調(diào)整，促進(jìn)義務(wù)教育健康、有序、和諧發(fā)展。

一、我國中小學(xué)布局調(diào)整的歷程

１．第一次較大規(guī)模的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整（１９８６—２０００年）

我國第一次較大規(guī)模的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整以１９８６年《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布為標(biāo)志?！读x務(wù)教育法》規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)居住的適齡兒童、少年的數(shù)量和分布狀況等因素，按照國家有關(guān)規(guī)定，制定、調(diào)整學(xué)校設(shè)置規(guī)劃。各級(jí)地方政府以農(nóng)村初、高中為重點(diǎn)，撤并了一批規(guī)模過小的“麻雀?！?，初步整合了當(dāng)時(shí)的農(nóng)村教育資源［１］。１９９３年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中指出：從實(shí)際出發(fā)，合理布局，就近入學(xué)，適當(dāng)集中，改善辦學(xué)條件，提高辦學(xué)效益。首先提出了集中辦學(xué)、規(guī)模辦學(xué)的理念。１９９８年，教育部在《關(guān)于加強(qiáng)大中城市薄弱學(xué)校建設(shè)辦好義務(wù)教育階段每一所學(xué)校的若干意見》中規(guī)定：“對一些辦學(xué)條件和辦學(xué)水平在短時(shí)間內(nèi)難以有較明顯改變的薄弱學(xué)校，要通過合理調(diào)整學(xué)校布局，予以撤銷或與辦學(xué)水平較高的學(xué)校合并?！备鞯匾罁?jù)文件對規(guī)模小、學(xué)生少、質(zhì)量差、效益低的薄弱學(xué)校進(jìn)行了撤銷與合并。１５年來全國中小學(xué)共減少３０２０７７個(gè)，其中小學(xué)減少２７１４４９個(gè)［２］。

２．第二次農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整（２００１—２０１０年）

我國第二次較大規(guī)模的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整以２００１年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》為標(biāo)志。在《決定》中將調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局列為一項(xiàng)重要工作，并指出應(yīng)“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)”。同年，國務(wù)院召開的全國基礎(chǔ)教育工作會(huì)議也將農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整列入發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育當(dāng)前要重點(diǎn)抓好的六項(xiàng)工作之一。因此，自２００１年起各地政府紛紛制定本地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整規(guī)劃，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整在全國范圍內(nèi)大規(guī)模地廣泛展開。十年來，全國中小學(xué)共減少３０９０２６個(gè)，其中小學(xué)（含教學(xué)點(diǎn)）減少３０２１０７個(gè)，減少幅度達(dá)５２％［３］。

３．第三次中小學(xué)布局調(diào)整（２０１１年至今）

教育部在２０１０年７月２９日發(fā)布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（２０１０—２０２０年）》，在《綱要》中指出，“鞏固義務(wù)教育普及成果。適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展需要，合理規(guī)劃學(xué)校布局，辦好必要的教學(xué)點(diǎn)，方便學(xué)生就近入學(xué)”以及“率先在縣（區(qū)）域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)”等。為優(yōu)化教育資源，提高教育質(zhì)量，各地區(qū)再一次推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整。如湖北省教育廳、省發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于切實(shí)做好義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整穩(wěn)步實(shí)施學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)計(jì)劃的指導(dǎo)意見》第一條就是認(rèn)真做好義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整工作，“要加快農(nóng)村初中布局調(diào)整工作，原則上一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一所初中，人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實(shí)行區(qū)域集中辦學(xué)”。同時(shí)，針對舊城區(qū)改造、新城區(qū)及經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，各級(jí)政府也關(guān)注到新城區(qū)新建學(xué)校的布局規(guī)劃工作，在各級(jí)政府貫徹落實(shí)《綱要》文件中都有所體現(xiàn)。

二、中小學(xué)布局調(diào)整的背景

１．學(xué)齡人口減少的客觀要求

２０世紀(jì)７０年代以來，我國開始強(qiáng)有力地推行計(jì)劃生育政策，到９０年代中后期，由于計(jì)劃生育政策的落實(shí)，農(nóng)村人口出生率下降，加之城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村中小學(xué)生源減少成為一種普遍現(xiàn)象。在農(nóng)村中小學(xué)規(guī)模不斷下降的同時(shí)，班級(jí)規(guī)模也在持續(xù)萎縮。國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)班額為４５人，但自９０年代中后期開始農(nóng)村學(xué)校大多數(shù)小學(xué)的班額都難以達(dá)標(biāo)，中西部地區(qū)的農(nóng)村小學(xué)尤其如此。隨著農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村學(xué)齡人口的減少，導(dǎo)致農(nóng)村生源減少，在許多地區(qū)村辦小學(xué)已經(jīng)難以為繼。因此，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是農(nóng)村中小學(xué)生源減少的客觀要求。

２．農(nóng)村稅費(fèi)改革的必然選擇

為進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，２００１年，中央明確提出對農(nóng)村稅費(fèi)制度進(jìn)行改革，其中之一就是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等。稅費(fèi)改革后，隨著農(nóng)業(yè)附加稅及農(nóng)村集資等的廢除，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入大幅度減少。在實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制和財(cái)政體制下，由于國家的投入機(jī)制沒有相應(yīng)建立，而縣財(cái)政總量不足。導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育投入資金普遍減少，基本辦學(xué)條件得不到保證，特別是農(nóng)村中小學(xué)教師工資和危房改造都面臨困境［４］。因此，各級(jí)政府都希望通過農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整來集中辦學(xué)，擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，提高資源利用效率，減輕財(cái)政壓力，這樣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整就成為農(nóng)村稅費(fèi)改革后政府的一種必然選擇。

３．行政區(qū)劃改變的直接影響

長期以來，由于農(nóng)村中小學(xué)是以行政區(qū)劃來布局，因此當(dāng)行政區(qū)劃發(fā)生變化時(shí)，農(nóng)村學(xué)校不可避免地會(huì)受到影響。１９９８年以來，全國大多數(shù)省份都相繼開展了以“并鄉(xiāng)、并村、并?！焙汀皽p人、減事、減支”為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，截至２００４年９月３０日，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少為３７１６６個(gè)，平均每天撤并４個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國家民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止２００６年９月底，全國有１８３３６鎮(zhèn)，１４９４０個(gè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為３３２７６個(gè)。預(yù)計(jì)２０１０年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將減少到３萬個(gè)左右。全國村民委員會(huì)的數(shù)量從１９９３年到２００３年由８０．２萬個(gè)減少到６５．８萬個(gè)［５］。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、并村的行政區(qū)劃改變使得以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃為建制而建立起來的中小學(xué)校也就自然地合并在一起。

４．教育均衡發(fā)展的要求

由于我國仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。教育發(fā)展最突出的一個(gè)問題就是城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，地方政府開始注重區(qū)域內(nèi)中小學(xué)教育均衡發(fā)展，使區(qū)域內(nèi)的普通中小學(xué)在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、硬件設(shè)施、師資配置、辦學(xué)水平和教育質(zhì)量等方面大體上處于一個(gè)比較均衡的狀態(tài)。因此，中小學(xué)布局調(diào)整，可以重新配置公共教育資源，使更多的孩子接受優(yōu)質(zhì)教育，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

三、中小學(xué)布局的標(biāo)準(zhǔn)

要使學(xué)校布局合理， 必須有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。但由于我國幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)在人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地質(zhì)地貌等方面都存在著較大差異，這就客觀上決定了在不同地區(qū)，不同地區(qū)的城鄉(xiāng)，中小學(xué)布局調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)也不相同。

１．學(xué)生上學(xué)的距離

就近入學(xué)是我國《義務(wù)教育法》和各類文件中強(qiáng)調(diào)的基本原則。有學(xué)者把兒童入學(xué)距離用三種方法衡量，一是物理距離，即實(shí)際的空間距離，用公里來衡量；二是文化距離，當(dāng)兒童不得不離開自己的社區(qū)到另一個(gè)把他們當(dāng)作外人并對他們不友好的社區(qū)上學(xué)，從而導(dǎo)致輟學(xué)的距離；三是時(shí)間距離，考慮諸如山地、河流、森林等自然條件的阻礙而延長上學(xué)途中的時(shí)間。隨著中小學(xué)布局的調(diào)整，就近入學(xué)的距離不斷擴(kuò)大。但小學(xué)的服務(wù)半徑應(yīng)小于３公里，學(xué)生單程步行上學(xué)的時(shí)間以小于３０分鐘為宜，丘陵和山區(qū)可因地制宜，在交通較為便利的地方建寄宿制學(xué)校，方便距離遠(yuǎn)的學(xué)生入學(xué)。初中則相對集中，可設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，但初中的服務(wù)半徑應(yīng)小于１０公里。在農(nóng)村，初中生騎自行車上學(xué)相當(dāng)普遍，１０公里騎自行車約３０分鐘，對中學(xué)生也不是什么負(fù)擔(dān)。

２．學(xué)校覆蓋的服務(wù)人群數(shù)量。

學(xué)校的服務(wù)半徑與服務(wù)人群數(shù)量成正比。但地理位置不同導(dǎo)致學(xué)校服務(wù)人口不同，其主要原因是不同地區(qū)的人口密度不同。此外，學(xué)校是否實(shí)行寄宿制對該學(xué)校的服務(wù)人口影響也非常大。據(jù)有關(guān)研究表明，隨著農(nóng)村中小學(xué)寄宿條件的不斷改善，學(xué)校服務(wù)半徑不斷擴(kuò)大，學(xué)生上學(xué)距離不斷加大，小學(xué)的平均服務(wù)人口５１６８人，初中為２７９０２人。因此，可按５０００人左右設(shè)一所小學(xué)，２．５—３萬人口布局一所中學(xué)?？傮w來說，布局調(diào)整使農(nóng)村中小學(xué)的服務(wù)半徑大幅度增加。

３．規(guī)模與效益

按教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，學(xué)校規(guī)模越大，生師比越大，辦學(xué)效益越高。有學(xué)者指出，如果僅考慮生均成本，不考慮其他影響學(xué)校規(guī)模的因素，學(xué)校規(guī)模的理想值為１３１１人，學(xué)校生均成本下降凸顯規(guī)模效益。然而，學(xué)校的規(guī)模并不是越大越好，規(guī)模要適度。當(dāng)學(xué)校規(guī)模超２０００人以后，學(xué)生在體育、英語、自然、音樂和動(dòng)手技能等課程上難于獲得全面充分的教育，致使這些學(xué)生的受教育充分程度下降，影響他們在德智體等各方面的全面提高。因此， 在規(guī)模上應(yīng)確定合適的指標(biāo)。從管理學(xué)和西方教育的歷史和現(xiàn)實(shí)來看，一所高中的規(guī)模最好控制在八軌（一年級(jí)８個(gè)班），初中、小學(xué)的規(guī)模還應(yīng)該更小一些。

４．個(gè)案原則

沒有標(biāo)準(zhǔn)不行，沒有彈性的標(biāo)準(zhǔn)也不行。最小量的人口需求也應(yīng)得到滿足，學(xué)校應(yīng)該靠近學(xué)生居住點(diǎn)，在農(nóng)村地區(qū)，多年級(jí)同班上課和只有一個(gè)教室的小學(xué)是必要的。在我國貧困、偏遠(yuǎn)山區(qū)，一師一校和教學(xué)點(diǎn)還是應(yīng)保留一些。

５．扶弱原則

面對新一輪農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，中央應(yīng)加大教育經(jīng)費(fèi)的投入。２０１２年，溫家寶在政府工作報(bào)告中，首次提到將教育經(jīng)費(fèi)投入占ＧＤＰ的４％，這將是十多年來最大的一次教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算。教育經(jīng)費(fèi)的投入應(yīng)區(qū)別對待。對中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣域應(yīng)加大投入，加大對現(xiàn)有中小學(xué)校舍、師資、設(shè)備的投入，促進(jìn)薄弱學(xué)校的快速發(fā)展。各級(jí)政府應(yīng)將上級(jí)教育經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ茫瑫r(shí)，向農(nóng)村中小學(xué)重點(diǎn)投入。在保證各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，應(yīng)廣泛吸收社會(huì)民間資金，鼓勵(lì)社會(huì)各界捐資辦學(xué)，支持國內(nèi)外慈善機(jī)構(gòu)團(tuán)體、友好人士投資辦學(xué)、合作辦學(xué)和捐資助學(xué)，以促進(jìn)薄弱學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展，加速義務(wù)教育均衡發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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