摘 要：因征地補償不合理引發(fā)的矛盾和沖突，已影響社會的穩(wěn)定與和諧。完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，推進征地制度改革已勢在必行。確立征地補償權(quán)受償主體的平等地位，實現(xiàn)其合理、足額補償?shù)囊螅仨毻ㄟ^一系列制度設(shè)計和安排，方能從根本上保障農(nóng)民合理公正的征地補償權(quán)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：征地補償權(quán)；受償主體；補償原則；制度設(shè)計

中圖分類號：D922.61 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）03-0066-05

作者簡介：A沈衛(wèi)中（1962- ），男，江蘇南通人，中共南通市委黨校副校長、副教授，主要研究方向為行政法學(xué)。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》要求“完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系……按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求推進征地制度改革”。征地問題不僅僅是土地權(quán)的轉(zhuǎn)移問題，而且是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營、賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)民情感和心理上的依托和歸宿。眾所周知，多年來因征地補償不合理而引發(fā)的矛盾和沖突，已影響社會的穩(wěn)定與和諧。如何通過制度安排，保障農(nóng)民合理公正的征地補償權(quán)的實現(xiàn)，已是推進征地制度改革的當(dāng)務(wù)之急。

一、征地補償權(quán)的受償主體——是農(nóng)村集體

經(jīng)濟組織或村委會還是土地承包人或使用權(quán)人

目前我國的征地補償分配制度：土地補償費被視為對集體土地所有權(quán)的補償，主要支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會；青苗費和附著物補償費是對農(nóng)作物和附著物的補償，安置補償費是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，包括對農(nóng)民就業(yè)、生活保障和福利的補償，直接支付給承包戶。這種制度安排沒有將土地承包經(jīng)營權(quán)補償置于首位，沒有把被征地農(nóng)民看成是實質(zhì)性的、最終的受償主體，是不合理的［1］。

首先，我國集體土地所有權(quán)的主體是“虛擬”的。因為農(nóng)民不僅缺少行使集體土地所有權(quán)的動機，而且缺乏行使集體土地所有權(quán)的形式和程序。在這種情況下，土地收益的直接主體是承包經(jīng)營的農(nóng)民，土地經(jīng)營仍然是多數(shù)農(nóng)民最基本的收入來源和生活保障；一旦失去土地使用權(quán)，將直接影響農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，作為權(quán)利客體的土地對于用益物權(quán)人（土地承包經(jīng)營戶）比所有權(quán)人（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會）更為重要。這就決定了在土地權(quán)益的變更和消滅事項上，必須以土地承包經(jīng)營權(quán)人的意思表示為主導(dǎo)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會不應(yīng)該越俎代庖。［2］

其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會是由農(nóng)民個體組成的，土地承包經(jīng)營權(quán)人是集體土地所有權(quán)主體的一員。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會是為集體內(nèi)的農(nóng)民服務(wù)的，支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會的土地補償費最終還是要為農(nóng)民的利益使用。因此，農(nóng)民是土地權(quán)利的實質(zhì)性主體，也是最終的補償費用受益主體。

再次，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，經(jīng)過幾十年的改造不斷擴大。承包人對所承包的土地依法享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)處分的權(quán)利，其物權(quán)效力在不斷強化。集體土地所有權(quán)總體上越來越表現(xiàn)為一種抽象、虛化的權(quán)利形態(tài)，土地承包經(jīng)營權(quán)則越來越呈現(xiàn)為具體、實在的權(quán)利，甚至形成這樣一種趨勢，即成為可以對抗包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)人在內(nèi)的一切人的權(quán)利［3］。

最后，不同性質(zhì)的所有權(quán)之間的關(guān)系在法律上是平等的關(guān)系，現(xiàn)代國家的憲法都對不同性質(zhì)的所有權(quán)采取一體保護的原則。就土地所有權(quán)而言，不管是國家所有，還是集體所有或私人所有，所有權(quán)是平等的，所有權(quán)主體的法律地位是平等的。征地是國家的公權(quán)力，國家可以基于公共利益的需要，不經(jīng)權(quán)利人同意就將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移到國家手中，但國家不能濫用征地權(quán)，必須通過公平補償才能征地。也就是說，國家征地權(quán)受征地補償權(quán)的制約。從這個意義上講，征地人和被征地人在征地過程中應(yīng)該是一種平等的協(xié)商關(guān)系，征地過程不是行政權(quán)的簡單行使，更不是以行政手段的強制性迫使被征地人無條件地服從征地決定，而是在平等談判和協(xié)商的基礎(chǔ)上通過權(quán)利的交換實現(xiàn)雙方的利益置換。鑒于目前集體經(jīng)濟組織或村委會不能有效代表集體內(nèi)農(nóng)民利益的狀況，再加之集體經(jīng)濟組織或村委會雖不是一級政府，卻事實上行使一級政府權(quán)力的現(xiàn)狀，談判和協(xié)商的對等主體應(yīng)該是土地承包經(jīng)營戶。只有在滿足絕大多數(shù)被征地農(nóng)民意思表示的基礎(chǔ)上，國家的征地權(quán)才能得以實現(xiàn)。

因此，為保障農(nóng)民權(quán)益，完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，對征地補償受償主體采取個體保護的形式顯然更具合法性和合理性。

二、征地補償?shù)姆秶c費用——是“適當(dāng)”

補償還是“全面”或“充分”的補償

我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！薄罢魇掌渌恋氐耐恋匮a償費和安置補助費標(biāo)準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！薄爸Ц锻恋匮a償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！蔽覈段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”

比較兩部法律對征地補償范圍與費用的規(guī)定，我們不難看出，后者要求“足額補償”，前者作出的是限制性規(guī)定；后者規(guī)定的補償范圍雖然比較原則，但比前者更寬泛。筆者認為，《物權(quán)法》規(guī)定的補償范圍意味著一切與征地相關(guān)的損失都應(yīng)該得到足額補償。具體說，征地補償應(yīng)包括：土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和租賃權(quán)的損失補償；對被征土地上從事經(jīng)營活動的投資損失以及營業(yè)收入損失的補償；地上附著物，包括青苗和房屋補償；重新安置補償，包括遷移費、安家費、置業(yè)費；社會保障費用；殘余地的分割或損失補償以及征收侵害補償?shù)龋?］。

征收權(quán)、征用權(quán)是國家固有的權(quán)力，主權(quán)者都可以行使。它之所以表達于憲法，主要不是認可征收權(quán)、征用權(quán)，而是為了以根本法的形式規(guī)定征收或征用的要件，特別是規(guī)定必須補償。在人類廣泛承認私人財產(chǎn)的社會性之后，各國紛紛建立了對財產(chǎn)權(quán)的公共制約的現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)憲法保障制度。憲法學(xué)界一般認為：如果從橫向截面上分析，現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)的憲法保障制度的內(nèi)容蘊含了三重結(jié)構(gòu)，即：不可侵犯條款（或保障條款）、制約條款（或限制條款）和征用補償條款（損失補償條款）。其中，不可侵犯條款是基礎(chǔ)，它確立了現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)保障制度的一般前提；制約條款則旨在對財產(chǎn)權(quán)的保障加諸一種適當(dāng)?shù)南薅ǎ谎a償條款又進而對財產(chǎn)權(quán)的制約進行制衡，從而維護不可侵犯條款所確立的前提規(guī)范。這三層結(jié)構(gòu)逐層展開、環(huán)環(huán)相扣、相輔相成，形成了深具內(nèi)在張力而又相對嚴密、相對自足的復(fù)合結(jié)構(gòu)。公用征收、公用征用的條款屬于其中的制約條款，是現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)憲法保障制度中對財產(chǎn)權(quán)的制約制度，它必然要求征收、征用的補償條款相伴隨。從現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)憲法保障制度的制度價值而言，對公用征收、公用征用的補償恰恰是對保護個人財產(chǎn)權(quán)的制度價值的尊重，是對作為基礎(chǔ)的不可侵犯條款的回應(yīng)。因此，正是對被征收、征用財產(chǎn)的合理、充分補償調(diào)諧了公共利益和財產(chǎn)權(quán)的激烈沖突，使公共征收、公共征用具有合法的性質(zhì)。就國家因公共利益的需要征收、征用土地而言，對被征地農(nóng)民進行合理、充分的補償就成為征地的合法性基礎(chǔ)之一。

我國現(xiàn)行憲法第四個修正案規(guī)定了對土地和私有財產(chǎn)的征收或征用“給予補償”，較以往對補償問題缺少憲法規(guī)定的情況有巨大的進步，進一步完善了我國的財產(chǎn)征收、征用制度，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。但遺憾的是，修正案沒有對補償原則（完全補償、公正補償或適當(dāng)補償）進行規(guī)定，任由補償降低為一般法律事項甚至是執(zhí)法機關(guān)自由裁量的事項，因而不能從根本上有效保護公民的財產(chǎn)權(quán)利，也不能從根本上遏制對土地的胡亂征收或征用。充分、合理補償在法治發(fā)達國家是通例，法、意、美、日等國均規(guī)定“全面”或“充分”的補償原則。即使是我國香港、澳門特別行政區(qū)基本法也規(guī)定了按照相當(dāng)于被征用財產(chǎn)時的實際價值進行補償。我國憲法沒有征收、征用補償原則的規(guī)定，不能不說是一大缺憾。在實際運作中，征收、征用補償采用的是適當(dāng)補償方式，補償?shù)臉?biāo)準較低，隨意性、可變性較大，對失地農(nóng)民來說是極不公平、極不合理的。

特別需要指出的是，以上所說征地補償是因國家為了公共利益的需要依法對土地進行征收或征用所作的補償?，F(xiàn)實生活中，冒公共利益之名，以經(jīng)濟建設(shè)和城市發(fā)展需要，為滿足土地市場的一般需求而大肆征收農(nóng)民土地，而補償標(biāo)準大大低于市場價格的現(xiàn)象俯拾皆是。究其原因：一方面，我國憲法和法律對何為“公共利益”至今未有明確統(tǒng)一的界定，為規(guī)避法律的行為提供了機會。公用征收、公用征用的重要特征之一在于不需要財產(chǎn)權(quán)人同意而強行取得財產(chǎn)權(quán)。于是，公用征收、公用征用權(quán)的行使同財產(chǎn)權(quán)的憲法和法律保護制度遂發(fā)生激烈沖突。正由于此，西方法制史上對于公用征收、公用征用是否合憲，以及是否構(gòu)成公共權(quán)力的濫用，一度成為眾說紛紜、爭論不休的重要話題。值得提及的是，正是公用征收、公用征用權(quán)的這一所謂“公共利益”之目的，不僅使公用征收、公用征用的合憲性在這場爭論中得以成立，同時也使它成為評判一項具體的公用征收、公用征用權(quán)是否合法行使的主要標(biāo)準，并最終成為防止該權(quán)力濫用的一項主要措施。當(dāng)前，我國“公共利益”的模糊概念，導(dǎo)致征地失范、征地權(quán)濫用、征地補償標(biāo)準混亂，遂使大量因征地引發(fā)的矛盾和沖突成為諸多社會矛盾中最為突出、最為尖銳的問題。另一方面，農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)權(quán)的限制性規(guī)定和有關(guān)“除外”規(guī)定，為濫用土地、亂占耕地打開了方便之門?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地使用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)、需要使用土地，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”這些規(guī)定的本意出于國家對耕地的保護、環(huán)境生態(tài)的保護以及防止土地資源的不合理配置，無可厚非，但實際上是排除了農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)權(quán)的主體資格，而使各級政府，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，成為農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)權(quán)的壟斷者。在強大的行政權(quán)力的運作下，因所謂公共利益的需要和“除外”規(guī)定，政府將大量集體所有的土地征收為國有并用于非公益性開發(fā)，而補償標(biāo)準則以征用土地的原用途和征地前若干年的產(chǎn)值為基礎(chǔ)計算，從而極大地刺激了政府征地的熱情，他們以低廉的價格獲取農(nóng)民的土地，然后以很高的價格轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商。在土地收益的分配機制上，農(nóng)民得到土地流轉(zhuǎn)收益必須通過集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織和地產(chǎn)開發(fā)商獲取土地收益則要通過政府。集體經(jīng)濟組織和政府處于土地收益分配機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這樣，政府在擴張城市用地的過程中通過征收權(quán)剝奪農(nóng)民的利益，集體經(jīng)濟組織在其中進行交易獲取收益，農(nóng)民則成為被剝奪和接受施舍的對象。因此，要從源頭上遏制違法征地損害農(nóng)民權(quán)益的行為，必須消除政府不正當(dāng)?shù)睦骝?qū)動，在非公益性征地過程中，讓政府在總體用地規(guī)劃的約束下，通過“征購”的途徑支付由市場機制決定的征地成本，保證征地補償?shù)墓胶秃侠怼?/p>

所以，“完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系……按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求推進征地制度改革”，必須厘清公共利益的邊界，必須明確因公共利益而征地的補償原則，必須確立由市場機制決定的征地補償標(biāo)準。

三、征地補償權(quán)的實現(xiàn)——制度設(shè)計是關(guān)鍵

目前，我國關(guān)于征收、征用土地的一般法律規(guī)定，散見于《土地管理法》、《戒嚴法》、《物權(quán)法》等法律中，或已過時，或概念混亂，或相互沖突，有必要及時立、改、廢，從總體上設(shè)計征地法律制度，以法律控制征地補償權(quán)的實現(xiàn)。

1.征地補償權(quán)主體的控制：補償主體與受償主體

征地權(quán)屬于國家公權(quán)力，所以其行使的主體只能是國家行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其他公民、法人和社會組織均無征地權(quán)。由于被征收、征用的是公民的財產(chǎn)權(quán)，而財產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，因此，法律設(shè)定行使征地權(quán)行使主體時，應(yīng)持謹慎態(tài)度，對不同層級的國家行政機關(guān)行使征地權(quán)作必要的限制性規(guī)定，同時明確誰征地誰（代表國家）負責(zé)補償。對受償主體，要更加注重對土地承包經(jīng)營戶的個體保護。對行使集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織或村委會進行必要的改造，使其真正成為維護農(nóng)民利益的代表，而不是政府的“附庸”。

2.目的性控制：公共利益的界定

當(dāng)前的征地亂象很大程度上與公共利益沒有明晰和嚴格的界定有關(guān)。一般而言，公共利益指的是涉及科學(xué)、文化、教育、醫(yī)療、交通、環(huán)境保護等社會事業(yè)和國防建設(shè)等符合絕大多數(shù)人愿望的非營利性的利益。也就是說，社會公共利益既不是某些個人的利益，也不是某些團體的利益，更不是盈利性質(zhì)的利益，而是關(guān)系人們生活質(zhì)量的環(huán)境、交通、醫(yī)院、學(xué)校等社會公共事業(yè)和涉及國防、搶險救災(zāi)等公共安全方面的利益。鑒于征地是公權(quán)力對公民基本人權(quán)之一的財產(chǎn)權(quán)的限制，同時考慮到我國行政法治的現(xiàn)狀，立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的現(xiàn)實情況和需要，明定公共利益的具體事項。公共利益法定化和明晰化是我們的選擇。

3.責(zé)任控制：補償

合理、充分補償是征收、征用的合法性基礎(chǔ)之一，從這個意義上說，合理、充分的補償就成為行使征地權(quán)的征地主體的責(zé)任。我國憲法應(yīng)進一步修改，明確對公用征收、公用征用“給予充分、合理的補償”原則；同時應(yīng)該規(guī)定補償要按照市場價格進行充分、合理的補償，通過市場這只“無形的手”來確定被征收、征用財產(chǎn)的價值，從而較好地避免征收、征用權(quán)行使主體的隨意性。按照國際慣例，市場價格指的是：于估價日一物業(yè)在經(jīng)適當(dāng)市場推廣后，由一自愿賣方售予一無關(guān)系的自愿買方所得的最佳金額，該筆交易是基于買賣雙方均有知識、行事謹慎及沒有被壓迫的情況下進行。在具體市場價格的確定上，可以通過資產(chǎn)評估組織等社會中介組織進行，以保證公正性。至于那些因非公益需要，為滿足土地市場一般需求但又符合國家用地規(guī)劃和要求的征地補償，一律以市場規(guī)則為基礎(chǔ)，以雙方當(dāng)事人的意思表示一致為前提，以土地的市場價格甚至溢于市場價格的補償實現(xiàn)土地權(quán)益的公平置換。

關(guān)于補償方式，征地補償權(quán)利人應(yīng)有選擇權(quán)。大多數(shù)國家對征地補償除了原則上采用貨幣補償外，也采用實物補償和其他權(quán)利的補償方式。如：法國規(guī)定家庭耕地被公用征收時，征收單位應(yīng)為被征收家庭的成員提供同樣的條件和設(shè)備的土地；德國基本法規(guī)定立法機關(guān)應(yīng)在公平衡量公共利益與關(guān)系人利益后，決定以金錢或其他方法予以補償。其建設(shè)法規(guī)定，補償應(yīng)該以金錢一次性發(fā)給，但經(jīng)被征收人申請，也可以用土地或其他權(quán)利補償；日本土地法確立了以金錢補償為原則，現(xiàn)物補償為例外的補償方式。所謂現(xiàn)物補償?shù)姆绞桨ǎ捍娴匮a償、耕地造成補償、工事代行補償、宅地造成補償，以及暫時居住補償和現(xiàn)物給付等；我國臺灣地區(qū)規(guī)定地價補償和遷移費原則上以現(xiàn)金一次性全部發(fā)給。特定情況下，可以搭發(fā)土地債券或發(fā)給土地債券、搭發(fā)實物土地債券及公營事業(yè)股票，或者依申請實行抵價地補償［5］。我國目前征地補償原則上采用金錢補償方式，其他補償方式通常為實物的產(chǎn)權(quán)調(diào)換、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口、移民安置等。金錢補償方式以外的補償方式選擇余地不大，而有些補償方式，如“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等補償方式，在現(xiàn)今已經(jīng)失去意義。因此，在金錢補償為原則的前提下，我國應(yīng)根據(jù)國情設(shè)計更多的補償方式供選擇，以保護和滿足被征地人的權(quán)益。

4.程序控制：征地補償權(quán)實現(xiàn)的保障

沒有程序的公正就沒有實質(zhì)的公正，這一點對于公權(quán)力強制性取得公民財產(chǎn)權(quán)的征收、征用而言尤為重要。建立科學(xué)的征地程序有助于控制行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，防止權(quán)力濫用；有助于行政相對人及時了解征地的相關(guān)情況，進行申辯，表達自己的意見，維護自己的合法權(quán)益；有助于社會公眾對行政機關(guān)征收征用行為的監(jiān)督。目前，我國相關(guān)法律、法規(guī)對土地征收、征用作了程序性規(guī)定。問題是，在實際運作中，程序虛置現(xiàn)象十分嚴重，要么選擇性適用程序，要么次序步驟顛倒胡亂適用程序，甚至不按法律規(guī)定先征地后補償，“走”程序的現(xiàn)象十分普遍。

參照其他國家、地區(qū)的做法，以及我國法律的現(xiàn)有規(guī)定，征地的程序及步驟、次序至少應(yīng)包括以下幾個方面：

（1）告之程序：行政機關(guān)在形成征地意向后的法定期限內(nèi)，將征地計劃通知相對人和利害關(guān)系人，并告知其有要求聽證的權(quán)利。告之程序啟動視為征地程序的開始。

（2）聽證程序：相對人和利害關(guān)系人要求聽證的，或行政機關(guān)認為需要聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證。鑒于我國目前的情況，筆者認為應(yīng)當(dāng)將聽證程序規(guī)定為征地程序中的必經(jīng)程序。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)于舉行聽證的七日前將舉行聽證的時間、地點通知相對人和利害關(guān)系人，必要時予以公告；聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行；相對人和利害關(guān)系人認為聽證主持人與征地事項有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避；舉行聽證時，征地者必須提供征地的理由、證據(jù)，相對人和利害關(guān)系人可以提出證據(jù)，并進行申辯和質(zhì)證；聽證還可以在主持人的主持下就補償數(shù)額進行談判、協(xié)商；制作聽證筆錄，并交由聽證參加人確認無誤后簽字或蓋章。

（3）財產(chǎn)評估程序：如果在聽證程序中，行政機關(guān)與相對人和利害關(guān)系人沒有達成補償協(xié)議，則行政機關(guān)須提請法定的財產(chǎn)評估組織等社會中介組織對被征收、征用的財產(chǎn)權(quán)的市場價格進行評估，并出具評估意見書。行政機關(guān)須嚴格按照評估意見書決定補償數(shù)額。

（4）決定程序：行政機關(guān)根據(jù)聽證筆錄和評估意見書決定是否征地，并將征地決定、補償數(shù)額、執(zhí)行時間、救濟權(quán)利等以征地執(zhí)行通知書的形式通知相對人和利害關(guān)系人。

（5）執(zhí)行程序：按照執(zhí)行通知書的期間對土地進行征收或征用，并作出補償。緊急狀態(tài)下的征地程序按照相關(guān)法律執(zhí)行。

5.司法控制：救濟制度

對征地合法性的質(zhì)疑、補償標(biāo)準和數(shù)額的異議，以及其他相關(guān)事項不一致的意思表示，除了可以進行行政復(fù)議外，均可以提起訴訟。目前我國征地糾紛事實上不進入司法程序的做法，不能不說是司法救濟制度的一大瑕疵。只有完善司法最終解決制度，才能從根本上保證國家公用征收、公用征用土地權(quán)的實現(xiàn)，才能充分保證農(nóng)民土地權(quán)益和其他財產(chǎn)權(quán)不因公權(quán)力的行使而遭到損害。

參考文獻：

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