張衛(wèi) 董強

作者簡介：A張衛(wèi)（1965- ），男，江蘇泰州人，江蘇省社會科學(xué)院研究員，主要研究方向為發(fā)展社會學(xué)、社會階層；董強（1986- ），男，山東壽光人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生，主要研究方向為城市社會學(xué)。

摘 要：“多中心治理”理論強調(diào)公民和社區(qū)組織的參與，凸顯社區(qū)組織在社區(qū)管理和服務(wù)中的作用。但目前，社區(qū)組織參與社區(qū)事務(wù)仍存在制約因素。因此，須將社會組織的發(fā)展納入社會建設(shè)的總體布局；創(chuàng)新社會管理體制，為社會組織的發(fā)展提供良好的運行環(huán)境；強化自身建設(shè)，提高社會組織的服務(wù)水平；深化制度改革，加強社會組織與其他社區(qū)管理主體的合作等積極培育社會組織，有效建設(shè)第三中心。

關(guān)鍵詞：多中心治理；社會組織；社區(qū)管理；社區(qū)服務(wù)

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）03-0085-05

社會組織有廣義與狹義之分。廣義的社會組織是指，一定數(shù)量的成員在制度化的組織結(jié)構(gòu)、機制規(guī)范的指導(dǎo)下，為了一定的組織目標(biāo)而形成的共同活動群體，包括政府、軍隊、企業(yè)、政黨、學(xué)校、宗族等；而狹義的社會組織是指除政府、企業(yè)之外為公眾提供服務(wù)的組織，包括社會團體、基金會、部分中介組織以及民辦非企業(yè)單位和眾多的社區(qū)社會組織、農(nóng)村專業(yè)合作組織等。本文所研究的社會組織是狹義上的社會組織。

一、“多中心治理”理論及其對我國社區(qū)管理學(xué)服務(wù)的啟示

（一）“多中心”治理理論的具體內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代，西方各國開始進(jìn)行治理變革，圍繞公共事務(wù)管理中出現(xiàn)的“集體行動困境”、“公共地悲劇”、“搭便車”等治理困境，主要有兩種應(yīng)對之策，即政府的國有化和市場的私有化［1］。前者是指由中央政府決定誰能夠使用公共資源，他們何時使用以及怎樣使用這些資源，而且由中央政府對他們進(jìn)行監(jiān)督，對違規(guī)者進(jìn)行懲罰；后者指通過創(chuàng)立一種私人占有制度代替公共資源共同使用的公共財產(chǎn)制度，由私人或私企對公共資源實行占有、管理及使用［2］。針對市場的逐利特性使得其無法兼顧所有的公共事務(wù)，而政府在管理中經(jīng)常會出現(xiàn)低效和信息交流不暢等問題，奧斯特羅姆夫婦在廣泛研究的基礎(chǔ)上，證明了政府與市場之外的其他道路的存在（比如在社區(qū)中，除了政府和以市場化方式提供的服務(wù)以外，社區(qū)民眾完全可以在自我組織的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我管理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益）［3］。并進(jìn)而提出“多中心”的治理理論?！岸嘀行摹币辉~不僅僅是公共物品的生產(chǎn)和公共事務(wù)的治理模式,更是一種思維方式和價值觀念的體現(xiàn)。

“多中心”意味著公共事務(wù)的多個生產(chǎn)者和公共事務(wù)的多個管理者。就社區(qū)管理、服務(wù)領(lǐng)域而言，在宏觀的規(guī)劃與指導(dǎo)以及基礎(chǔ)設(shè)施的提供中是以政府為核心的，政府在這方面承擔(dān)著主要的職責(zé)；在以市場化方式提供的的社區(qū)服務(wù)中，主要由市場負(fù)責(zé)；而其他事務(wù)，諸如社區(qū)居民的文體娛樂、教育、權(quán)益保護、社區(qū)矛盾的調(diào)解，社區(qū)環(huán)境的保護，社區(qū)內(nèi)居民間的互幫、互助等，這些主要由各類社會組織負(fù)責(zé)，其實質(zhì)是社區(qū)居民的一種自我管理，社區(qū)居民也是眾多社會組織的成員。

“多中心治理”意味著在社會管理中政府、市場與社會的共同參與。它打破了原先只能有一個中心的理論束縛（西方在社會管理領(lǐng)域中流行的公民社會理論與法團主義理論，一則強調(diào)以社會為中心，一則強調(diào)以國家為中心，都強調(diào)社會管理的單中心模式），形成了一個由多中心而構(gòu)成的管理網(wǎng)絡(luò)，也打破了原有理論在“分權(quán)”、“集權(quán)”問題上的爭論（公民社會理論與法團主義理論作為兩種針鋒相對的理論，一則強調(diào)“分權(quán)”，一則強調(diào)“集權(quán)”，前者強調(diào)社會的事務(wù)社會辦，后者強調(diào)社會的事務(wù)國家辦）。

“多中心治理”下政府須轉(zhuǎn)變其自身的角色與任務(wù)?！岸嘀行睦碚摗狈磳φ鳛閱我恢黧w對公共資源的完全支配以及作為單一中心對社會事務(wù)進(jìn)行全盤管理，但也并非一味限制政府在公共管理中作用的發(fā)揮，而是強調(diào)政府在角色、管理方式等方面的變化。

（二）“多中心”治理理論對我國社區(qū)管理與服務(wù)的啟迪

隨著改革不斷深入，市場經(jīng)濟的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變都使得原先單一化的社區(qū)管理模式在面對居民多元化的需求時顯得力不從心，紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)使得政府陷入困境，“多中心理論”在促進(jìn)社區(qū)運行，加強公共事務(wù)管理等方面對我國的實踐有著重要的啟迪。

“多中心理論”強調(diào)參與主體的多樣性。除政府與市場外，第三方的力量至關(guān)重要，在國外，市場經(jīng)濟發(fā)展已久，公民社會也相當(dāng)成熟，在社區(qū)管理中，社會組織與公民自身得以成為社區(qū)管理的主體。在我國，由于社區(qū)力量的不足，社會組織發(fā)展的不成熟，我們在社區(qū)管理中不能照搬“西方模式”，但“多中心理論”強調(diào)的共同參與理念值得借鑒。

“多中心理論”強調(diào)公民與社會組織的參與。一個社區(qū)運行的好壞，從公民與社區(qū)的互動頻率中得以體現(xiàn)，社區(qū)管理水平的高低與社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的好壞也依賴公民對自身權(quán)利的認(rèn)知和維護以及公民的廣泛參與。作為公民服務(wù)自身、參與治理的重要載體，社會組織有助于增加社會溝通，有助于民眾合理進(jìn)行利益訴求，亦有助于培養(yǎng)社會公信和自律機制。社會組織在社會管理中與政府、市場的良性互動也更有助于公共情緒的分散和公共壓力的排解，從而維護社會的“良序善治”。

“多中心理論”強調(diào)眾多行為單位的自主獨立性與相互協(xié)作性。行為單位的自主與協(xié)作都是受到規(guī)則制約的。“多中心理論”不是要在社會管理領(lǐng)域創(chuàng)造出獨立的多個中心，而是強調(diào)在社會管理的不同層次，各個中心發(fā)揮各自不同的作用；不是要將社會組織的運作完全獨立于政府監(jiān)管之外，相反，社會組織的運作離不開政府的支持和管理。

二、多中心理論視角下社會組織在社區(qū)管理與服務(wù)中的功能與作用

（一）社會組織在社區(qū)管理與服務(wù)中的功能分析

多中心治理作為西方公共管理研究領(lǐng)域的一種新的治理模式，它以承認(rèn)有限政府為前提，提出了政府與市場之外的治理公共事務(wù)的新的可能性，并在政府、市場這兩個中心之外引入第三個中心，強調(diào)由多個權(quán)力中心和組織體制來治理公共事務(wù),提供公共服務(wù)。社區(qū)是在一定地域中一定人口的集合體，但對社區(qū)的管理和服務(wù)的供給往往從外部進(jìn)行，而忽視了其內(nèi)部自我管理、自我服務(wù)的能力。這種能力的載體就是各類扎根于社區(qū)的社會組織。眾所周知，社會組織實現(xiàn)自身功能靠的不是行政手段或經(jīng)濟手段，而是靠廣大志愿者和社會成員的自愿參與。具體說來社會組織具有如下功能：

自主治理功能。發(fā)展健全的社會組織擁有完善的規(guī)章制度、民主的內(nèi)部管理以及良好的自組織能力，能夠借助內(nèi)部成員間的信任和社會資本來進(jìn)行合作，就組織目標(biāo)、人事任免、活動安排等進(jìn)行商議，因此，如果具有完備的社會支持，很少受到政府與市場的裹挾，就能實現(xiàn)自主治理的功能。

公共服務(wù)功能。公共服務(wù)是面向全體社會成員的，帶有明顯的公益性質(zhì)，而公益性也是眾多社會組織的特征之一。社會組織公共服務(wù)能力的獲得，一是靠自身的資源積累。社會組織靠組織內(nèi)部成員及其關(guān)系資源以及組織所掌握的社會資源為組織成員及社區(qū)居民提供公共服務(wù)；二是靠自身的地位優(yōu)勢。社會組織不以營利為目的，組織目標(biāo)的實現(xiàn)也不依靠強制手段，因為貼近群眾，比較熟悉群眾的需求，它容易取得群眾的信任；三是靠廣大社會成員的積極參與。社會組織在秉承自我服務(wù)理念的同時將有志愿為居民服務(wù)的人員聚合在一起，從而調(diào)動居民參與到公共服務(wù)中來。

資源整合功能。按貝塔朗菲系統(tǒng)論的觀點，組成系統(tǒng)的各個部分只有按特定秩序組織起來，才能發(fā)揮系統(tǒng)在各個部分孤立狀態(tài)下所不具有的整體功能。社會組織資源整合的過程就是資源的優(yōu)化配置的過程，這不僅是對物質(zhì)資源，也針對人力資源與社會資源。社會組織通過內(nèi)部的規(guī)章制度將成員組織起來，使他們能夠協(xié)調(diào)一致地進(jìn)行活動，同時，通過各項活動的組織將物質(zhì)資源、社會資源的功用充分發(fā)揮出來。

文化豐富功能。在多種類型的社會組織中，有聯(lián)誼交友的社交團體，比如老年秧歌隊、合唱團、棋牌會等，使老年人安度晚年；有青少年教育的各類民辦機構(gòu)，比如，各類業(yè)余愛好培訓(xùn)班的開設(shè)，促進(jìn)青少年素質(zhì)的全面發(fā)展；有文化技藝交流、傳播的民間協(xié)會，比如各類民間手工藝協(xié)會，在傳承、保留我國傳統(tǒng)手工藝的同時，也將我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化傳播開去。

（二）社會組織在社區(qū)管理與服務(wù)中的作用

推進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)的重要力量。城市社區(qū)的自治與農(nóng)村居民的自治是我國民主建設(shè)的基石。隨著社會組織的不斷增多，居民參與也日益活躍起來，這些組織受到了基層政府的重視，被有意識地納入到社區(qū)管理與服務(wù)中。為了有效協(xié)調(diào)政府與社會組織、社區(qū)居民的關(guān)系，在工作實踐中，必須以民主為原則，實現(xiàn)社會組織和社區(qū)居民共同參與社區(qū)事務(wù)管理；為取得社會組織、社區(qū)居民的信任，居務(wù)、事務(wù)、財務(wù)的公開成為有效的管理手段，這些都在實踐中推動社區(qū)的民主進(jìn)程。

促進(jìn)社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展的有效資源。通過社區(qū)公益活動的開展，社會組織不僅能對弱勢群體起到一定的幫助作用（比如對孤寡獨居老人、殘疾人群體、下崗失業(yè)人員的幫助），也能夠發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民其他的公益需求，從而向政府或基金會尋求幫助。另外，通過公益事業(yè)的開展，社會組織可以在社區(qū)內(nèi)積聚一定的社會資本并將其轉(zhuǎn)化為未來發(fā)展的資源。

提供社區(qū)服務(wù)的重要幫手。各類社會組織基于自身特點開展形式多樣、內(nèi)容豐富的服務(wù)活動，不僅有效擴展了社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，也有益于社區(qū)民生建設(shè)的提升。例如，合唱隊、舞蹈隊、書畫會等各類文體組織較好地填補了居民們業(yè)余生活的空白，這些文體組織依據(jù)居民們不同的需求，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的活動，通過參加活動，居民們不僅鍛煉了身體、也給自己帶來了許多愉悅。這些都得到了廣大居民的肯定。

以市場化方式運作的民辦非企單位近年來表現(xiàn)出比較強勁的發(fā)展勢頭，截止2009年，全國已有民辦非企單位19.04萬個，大量的民辦非企單位已將自己的觸角延伸到教育、科技、法律、衛(wèi)生等多個社會領(lǐng)域。其他類型的社會組織，諸如基金會、社會團體、部分中介組織，往往將一定區(qū)域的民眾當(dāng)作自己的服務(wù)對象，其服務(wù)范圍并不局限在社區(qū)中，但其許多項目的實施仍是以社區(qū)為落腳點的，也間接為社區(qū)管理與服務(wù)發(fā)揮了作用，比如，基金會的資金支持，中介組織的智力支持等。

三、社會組織有效參與社區(qū)管理與服務(wù)的制約因素

評判社會組織是否有效地參與到了社區(qū)的管理與服務(wù)中，要看其是否與現(xiàn)行的體制相契合，看其在多大程度上承接了政府轉(zhuǎn)移的職能，看其是否有效地彌補了政府遺留的公共服務(wù)空白，是否有效滿足了社區(qū)居民的多樣化需求。在當(dāng)下，社會組織顯然還沒能實現(xiàn)對社區(qū)管理與服務(wù)的有效參與，仍然有制約社會組織有效參與社區(qū)管理與服務(wù)的因素存在。

（一）對社會組織的地位、作用認(rèn)識不足

按照發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，社會發(fā)展到一定程度，社區(qū)管理以及社區(qū)服務(wù)的提供更多的是依靠社會組織來進(jìn)行。一些地方與部門對社會組織能夠發(fā)揮的作用存在不少認(rèn)識上的不足與偏差，有些認(rèn)為社會組織的能力有限，無法有效參與社區(qū)管理，有些認(rèn)為社會組織掌控的資源有限，無法為社區(qū)居民提供服務(wù)等。

（二）社會組織的管理體制不順

我國目前對社會組織實行雙重的管理體制，即登記管理部門和業(yè)務(wù)主管部門分別行使對社會組織的管理職能。不過許多社會組織因為在資金數(shù)量、會員總數(shù)等方面達(dá)不到登記的條件而游離于政府監(jiān)管之外；一些社會組織因各種原因很難找到業(yè)務(wù)主管單位，導(dǎo)致登記注冊困難，不得不選擇在工商部門登記或不登記?，F(xiàn)行管理制度實質(zhì)上是對社會組織進(jìn)行“管控”而不是服務(wù)，成為社會組織發(fā)展的制約因素之一。

（三）政府對社會組織的扶持力度不夠

政府的扶持乏力主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，個別領(lǐng)導(dǎo)對于發(fā)展社會組織的觀念意識淡薄，認(rèn)為紛繁復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)不需要社會組織的參與，政府也可以應(yīng)付自如；第二，活動經(jīng)費欠缺。社會組織一般都不會向成員收取會費，其活動經(jīng)費主要靠政府、企業(yè)與個人的資助，但這種投入十分不固定，政府的投入也會經(jīng)常變換方向，這使許多社會組織經(jīng)濟拮據(jù)，無法有效開展活動，社會組織的活力與凝聚力大打折扣；第三，社會組織的發(fā)展缺乏政府相關(guān)優(yōu)惠政策的扶持，主要是缺少政府在稅收、收費（管理費、證件費等）、辦公場所的使用等方面的支持。

（四）社會組織自身能力的限制致使其參與社區(qū)管理和服務(wù)的能力不足

一方面大量的社會組織仍處于孕育發(fā)展階段，對政府的依賴性較強，這從中央和許多地方政府出臺的法規(guī)中可見一斑；另一方面，許多社會組織的內(nèi)部管理也乏善可陳，制度規(guī)范不健全，民主治理不落實，財務(wù)管理不透明等等。自身能力的欠缺使得許多社會組織在面對居民的多元需求時，無法有效調(diào)動社會資源。

（五）社會組織對現(xiàn)行社區(qū)管理體制的嵌入程度不深

我國現(xiàn)行的社區(qū)管理模式主要為行政主導(dǎo)型的街居管理模式，這種管理模式強調(diào)政府管理，在社區(qū)則以街道辦事處與居委會為管理核心，并輔以社區(qū)企事業(yè)單位與各類社會組織的共同參與配合?？梢哉f，此種管理模式既照顧了現(xiàn)實國情，又為未來發(fā)展預(yù)留了空間。在現(xiàn)階段，社會組織的一些職能與街道辦事處和居委會存在交叉，而街道辦事處和居委會為社會組織轉(zhuǎn)移的部分職能卻無合適的社會組織進(jìn)行有效承接，即社會組織還沒有完全融入到現(xiàn)行社區(qū)管理體制中，社會組織對現(xiàn)行社區(qū)管理體制的嵌入程度有待深化。

四、積極培育社會組織，參與社區(qū)管理與服務(wù)

當(dāng)前，我國已進(jìn)入社會管理創(chuàng)新時期。改革開放以來的經(jīng)濟體制改革使我國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，利益格局進(jìn)行著深刻的調(diào)整，人們的思想觀念發(fā)生了巨大的變化，這使我們面臨許多復(fù)雜的社會管理問題。如何借鑒“多中心治理理論”，在社會管理中充分發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢與作用，使其有效參與社區(qū)管理與服務(wù)，是今后一段時間政府、社區(qū)重點關(guān)注的內(nèi)容。

（一）提高認(rèn)識水平，將社會組織的發(fā)展納入社會建設(shè)的總體布局

推進(jìn)以民生為本的社會建設(shè)，是未來發(fā)展中黨和政府要著力解決的一個重大課題，而發(fā)揮好社會組織的作用對社會建設(shè)意義重大。黨和政府應(yīng)充分認(rèn)識社會組織在社會、經(jīng)濟領(lǐng)域里的重要作用，積極培育發(fā)展社會組織，將社會組織發(fā)展納入經(jīng)濟社會發(fā)展計劃和政府績效考核體系，切實幫助社會組織解決發(fā)展中的問題，努力在經(jīng)濟、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文化等事業(yè)中突出社會組織的內(nèi)容，為社會組織的發(fā)展提供良好的環(huán)境，真正發(fā)揮社會組織對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進(jìn)作用。

（二）創(chuàng)新社會管理體制，為社會組織的發(fā)展提供良好的運行環(huán)境

一是要改變現(xiàn)行對社會組織的雙重管理體制。登記管理部門和業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門對社會組織的雙重管理，使得眾多社會組織因找不到合適的業(yè)務(wù)部門而被迫成為游離于法律體系之外的非法組織，也使得許多社會組織的正常工作受到業(yè)務(wù)部門的干擾。應(yīng)充分尊重社會組織的自我管理權(quán)力，逐步淡化業(yè)務(wù)主管部門對社會組織工作的具體指導(dǎo)，或者在一些社會組織中直接取消業(yè)務(wù)主管部門的存在；二是要加強對社會組織的分類指導(dǎo)與管理。社會組織作為政府組織、市場組織外其他組織的合稱，其種類是多樣的，其性質(zhì)差別也較大，因此，應(yīng)依據(jù)社會組織的不同類型而進(jìn)行不同的管理和指導(dǎo)；三是要加強社會組織的備案制度。因許多社會組織不符合現(xiàn)行法律法規(guī)的條件，無法到相關(guān)部門進(jìn)行登記而造成大量社會組織處于非法的狀態(tài)，為此，應(yīng)加強社會組織的備案制度，對暫不符合條件的予以備案，以使其納入到政府的日常管理中。

（三）加大政府扶持力度，為社會組織的壯大提供政策扶持

社會組織的運作離不開資金的支持，正常工作的開展也離不開資金的保障，因此，社會組織的培育須保證資金的充足。政府可對社會組織采取稅收方面的優(yōu)惠、進(jìn)行財政上的補貼或設(shè)立專項資金對社會組織進(jìn)行扶持。例如，嘉興市規(guī)定社會組織可享受包括營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等方面的稅收優(yōu)惠；天津市濱海新區(qū)借助社會組織孵化機構(gòu)對社會組織提供小額補貼；深圳羅湖區(qū)區(qū)委、區(qū)政府特別安排5000萬元專項資金以支持社會組織的發(fā)展。社會組織要參與到社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)福利中，同樣離不開政府的政策支持，需要政府在人才、場地、公共設(shè)施等方面的支持。

（四）強化自身建設(shè)，提高社會組織的服務(wù)水平

在強化自身建設(shè)方面，除了完善組織制度，堅持組織目標(biāo)，提升組織形象之外，人才隊伍的建設(shè)以及與群眾的密切聯(lián)系也至關(guān)重要。人才是社會組織能夠持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，社會組織應(yīng)設(shè)法吸引具有較高溝通能力、組織協(xié)調(diào)能力、學(xué)習(xí)能力、服務(wù)意識、奉獻(xiàn)意識的人員到社會組織中任職；同時，應(yīng)設(shè)法提高專職社工的待遇，使專職社工職位更具吸引力、競爭力。致力于為社區(qū)服務(wù)的社會組織在日常的工作中，必須始終以社區(qū)為依托，與居民保持密切聯(lián)系，這樣才能及時發(fā)現(xiàn)民眾的需求，才能真正“彌補”政府和市場遺留下的職能空間。

（五）深化制度改革，加強社會組織與其他社區(qū)管理主體的合作

新時期，應(yīng)正視社會組織的功能并將其嵌入到現(xiàn)行社區(qū)管理體制中，以發(fā)揮社會組織的作用。具體來說，可以在街道、居委會或社區(qū)其他地方設(shè)立社會組織中心，通過與街道、居委會的分工將一部分社會職能轉(zhuǎn)移出來，由社會組織完成。同時，社會組織應(yīng)與街道、居委會保持密切聯(lián)系，共同解決社區(qū)事務(wù)。

在各地的探索中，購買服務(wù)的形式較為恰當(dāng)?shù)貙⒃S多職能轉(zhuǎn)移到社會組織中，政府通過這種形式將原先由自身提供的公共服務(wù)交由有資質(zhì)的社會組織來完成，并在評估后給予一定的費用。具體而言，就是圍繞政府購買服務(wù)，將社區(qū)居民、社會組織、政府等連結(jié)成一個整體，以社區(qū)居民的需求為依據(jù)設(shè)定購買服務(wù)的內(nèi)容，以社會組織為政府購買服務(wù)的主要對象，使之成為政府財政支出的常項，成為政府日常工作的重要組成部分。在服務(wù)的具體購買過程中，應(yīng)秉承競爭的原則，讓社會組織在競爭中優(yōu)勝劣汰，一步步發(fā)展壯大；秉承事后付費的原則，即對完成的服務(wù)進(jìn)行評估，按完成的質(zhì)量來支付費用；應(yīng)充分發(fā)揮民眾在此過程中的監(jiān)督作用，讓社會組織的服務(wù)能夠真正做到讓民眾滿意。

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責(zé)任編輯：黃 杰