作者簡介：A王世崇（1975- ），男，河南信陽人，中國人民大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)專業(yè)博士研究生，主要研究方向為社會主義經(jīng)濟理論，企業(yè)社會責(zé)任，企業(yè)文化。

摘 要：地方政府在統(tǒng)籌農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公平與效率時頻頻職能錯位，以致于“有形之手”難以彌補市場“無形之手”的缺陷，解決公平與效率問題往往顧此失彼。如何實現(xiàn)地方政府職能歸位，不僅關(guān)系到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)能否實現(xiàn)，而且關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及“三農(nóng)”問題的解決。透過地方政府職能錯位的種種表象，分析、梳理其背后的政治、經(jīng)濟、文化等層面的根源，繼而從長、中、短期提出實現(xiàn)地方政府職能歸位的可行性對策。

關(guān)鍵詞：地方政府職能錯位；越位；缺位；歸位；話語權(quán)

中圖分類號：F301 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）03-0090-05

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推進農(nóng)村城市化進程的必然要求。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程涉及失地農(nóng)民、用地企業(yè)、各級政府等相關(guān)利益者的權(quán)益再分配，從而很容易成為激化干群、城鄉(xiāng)、工農(nóng)業(yè)之間矛盾的導(dǎo)火索。因此，對地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職能進行科學(xué)定位，進而以完善制度促進其職能適度發(fā)揮，保障各相關(guān)利益者公平與效率的統(tǒng)籌，實現(xiàn)農(nóng)村土地持續(xù)流轉(zhuǎn)和社會和諧，就具有重要的理論和實踐意義。

一、地方政府統(tǒng)籌農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公平與效率職能的錯位表現(xiàn)

當(dāng)前地方政府在統(tǒng)籌農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的公平與效率過程中普遍存在著職能錯位現(xiàn)象。這種職能錯位主要表現(xiàn)為越位和缺位兩個方面，也就是說，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府“該管的，沒管或沒管好；不該管的，卻管得過多、過細”。地方政府的這種職能缺位決定了其統(tǒng)籌農(nóng)地流轉(zhuǎn)公平與效率目標(biāo)同現(xiàn)實的嚴重背離，從而導(dǎo)致農(nóng)民上訪等諸多社會問題。

1.地方政府職能缺位，主要表現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府之“有形的手”缺乏對市場“無形的手”及時、適度的科學(xué)引導(dǎo)，從而導(dǎo)致各相關(guān)利益主體在流轉(zhuǎn)中的公平與效率難以統(tǒng)籌兼顧，顧此失彼。具體地說，地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中職能缺位主要表現(xiàn)為：農(nóng)民的權(quán)益得不到有效地保護；農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的粗放式經(jīng)營；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。

地方政府保護農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益是現(xiàn)實必然選擇。事實上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及的相關(guān)利益者主要有中央政府、地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民。但是，由于各利益主體所擁有的知識、信息、地位、話語權(quán)等資源稟賦和談判能力等的不同，他們在土地流轉(zhuǎn)過程中的行為方式、利益目標(biāo)、相對地位等也有極大的差異。一般來說，中央政府和地方政府集政策制訂者、社會管理者、宏觀調(diào)控者的角色于一身，發(fā)揮多種職能，面臨著以追求社會利益最大化為核心的復(fù)合的、多層次、分階段的利益目標(biāo)模式和多重的行為選擇，因此，政府權(quán)力必須細化、行為路徑也要明晰以防其利益目標(biāo)的泛化及行為選擇錯位。用地企業(yè)是發(fā)達生產(chǎn)力的代表，擁有專業(yè)的知識、完善的信息以及良好的公關(guān)能力，以追求物質(zhì)利益最大化為唯一目標(biāo)模式和行為準則。農(nóng)民則是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的名副其實的弱勢群體，無論在占有知識、獲得信息，還是談判維權(quán)與利益訴求等方面都處于顯著的劣勢，其合法權(quán)益很容易在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中遭受侵害，因而，需要公權(quán)力予以保護。

然而，現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)政策的制度設(shè)計卻忽略了各方利益主體的實際稟賦，尤其是模糊了地方政府應(yīng)盡的服務(wù)職能而強化了經(jīng)濟職能，以及忽視對農(nóng)民權(quán)益的保護。這種制度設(shè)計的先天性缺陷，在實踐中必然導(dǎo)致地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中行政裁量權(quán)過大、任意性過強，成為其職能錯位的制度庇護。失地農(nóng)民一旦意識到自身權(quán)益遭受侵害，就必然會要求討還公道，而由于法律維權(quán)的成本過大且效力不高以及對地方政府的不信任，他們只有希冀高層領(lǐng)導(dǎo)的同情。事實上，高層領(lǐng)導(dǎo)指示在現(xiàn)有政治體制下也確實具有最高效率。最終，失地農(nóng)民上訪成為維護權(quán)益屢試不爽的法寶，解決和應(yīng)對各種上訪事件也成為地方政府行政的頭等大事。這不僅浪費了地方政府的大量人力、財力，而且影響政府形象、制約了其行政職能正確發(fā)揮。因此，把保護農(nóng)民利益納入農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度體制，實現(xiàn)政府職能的理性回歸，既是政治需要也有經(jīng)濟必要，是現(xiàn)實的必然選擇。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐嚴重背離了制度設(shè)計初衷。2005年3月1日施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以及十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》都明確指出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的是為了實現(xiàn)有限土地資源的優(yōu)化配置、推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；I(yè)化發(fā)展，提供農(nóng)業(yè)集約化水平，實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。然而，經(jīng)過數(shù)年實踐，土地流轉(zhuǎn)越來越背離其初衷。用地企業(yè)借機囤積土地、改變流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途、農(nóng)村生態(tài)惡化的事件或案例頻發(fā)，不但動搖了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信心，而且激化了干群矛盾，造成干群對立。土地撂荒現(xiàn)象大量存在。調(diào)節(jié)上述背離現(xiàn)象、克服市場負面效應(yīng)正是地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該扮演的重要角色，但是地方政府應(yīng)管卻“沒管”或“沒管好”，形成職能的事實缺位，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在實踐與目標(biāo)背離下蹣跚前行。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化，大大降低了可持續(xù)發(fā)展能力。在現(xiàn)有制度環(huán)境下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生大量的財政性收入即“土地財政”收入，包括土地出讓金、土地稅、行政事業(yè)性收費等，核心是土地出讓金。按照農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的最初設(shè)計，土地出讓金收入全部用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和保護以及促進農(nóng)村和農(nóng)民的可持續(xù)性發(fā)展。《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)也明確規(guī)定了用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)不低于15%的比例下線，但是對于余下近85%的份額卻并未明確具體的用途，從而為地方政府挪用這部分資金留足制度空間。地方政府實踐中無限的行政裁量權(quán)可以輕易實現(xiàn)將大部分土地出讓金挪作彌補財政赤字、財政消費等，而真正用來發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的資金極其有限。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并沒有提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；蛯I(yè)化水平，反而導(dǎo)致用地企業(yè)掠奪性開發(fā)，致使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化、可持續(xù)發(fā)展能力大大降低。失地農(nóng)民分完最后一筆流轉(zhuǎn)款后，便失去最后發(fā)展能力和發(fā)展機會，成為新時代的“無產(chǎn)者”即沒有勞動技能、知識、機會的人。從某種意義上說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅不是對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的輸血、造血，而且是對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的直接抽血［2］。這種“抽血”式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)如果得不到有效地扭轉(zhuǎn)，就會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)與工業(yè)的發(fā)展差距進一步拉大、中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的進一步惡化、收入分配的兩極分化日益嚴重等一系列經(jīng)濟社會問題，不利于維護社會和諧穩(wěn)定，也不利于鞏固中國特色社會主義制度。因此，無論從政治、經(jīng)濟和社會統(tǒng)籌發(fā)展的角度，還是從人的全面發(fā)展的高度，地方政府保護農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展能力職能的復(fù)歸，都是非常必要的。

2．地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中職能越位，主要體現(xiàn)在政府“有形的手”伸得太長、管得“太細”、統(tǒng)得“太死”，從而抑制了各流轉(zhuǎn)主體的積極性和能動性，阻礙了流轉(zhuǎn)效率的提高。具體說，地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中越位主要表現(xiàn)為：越過農(nóng)民直接行使流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利、“拉郎配”以及任意減免優(yōu)惠農(nóng)地流轉(zhuǎn)金。

地方政府直接越過農(nóng)民直接行使流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利，侵害了農(nóng)民行使流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利，不僅為地方政府的權(quán)利尋租行為提供了可乘之機，而且導(dǎo)致農(nóng)民喪失了土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)和控制權(quán)，從而無法掌控流轉(zhuǎn)后的命運。從法律上看，《土地管理法》等法律法規(guī)十分明確地賦予了農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)的主體地位及相關(guān)權(quán)利，任何單位或個人都不得侵害。從效果上看，地方政府代行主體權(quán)利不但無助于提高農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力，而且影響了干群關(guān)系和政府形象、滋生了腐敗、增加了社會不穩(wěn)定因素。事實上，如果地方政府在土地規(guī)劃、信息咨詢、法律宣傳、社會保障、就業(yè)培訓(xùn)、環(huán)境保護等方面盡到應(yīng)盡之責(zé)，農(nóng)民還是有能力做出合理決策?？傊?，地方政府的這種越俎代庖行為于法無據(jù)、于理不合、于實不符，實在是費力不討好的事情。

“拉郎配”是地方政府在流轉(zhuǎn)實踐中職能越位最常見的表現(xiàn)之一。所謂“拉郎配”，是指地方政府為了追求政績及GDP增長憑借行政導(dǎo)向而違背企業(yè)和農(nóng)民的自主意愿，憑借行政裁量權(quán)強拉企業(yè)、農(nóng)民流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)本來是建立在市場導(dǎo)向基礎(chǔ)上的、以促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；蛯I(yè)化經(jīng)營、集約化發(fā)展為目的。政府的“拉郎配”違背了市場導(dǎo)向原則，在實踐中也難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營的目標(biāo)［3］。這種“拉郎配”事實上導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)實踐與其目標(biāo)的背離，極大地阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率的發(fā)揮。更何況政府的“拉郎配”違背了土地流轉(zhuǎn)雙方主體的自主意愿，實際上也不可能有較好的效果。因此，無論從效率還是從實際效果看，盡快結(jié)束“拉郎配”以回歸市場導(dǎo)向、切實實現(xiàn)地方政府向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變都是不錯的選擇。

任意減免優(yōu)惠農(nóng)地流轉(zhuǎn)金等也是地方政府插手流轉(zhuǎn)過程的突出表現(xiàn)。地方政府出于追求GDP增長、彰顯政績、經(jīng)濟利益驅(qū)使等在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中實施任意減免優(yōu)惠農(nóng)地流轉(zhuǎn)金等辦法吸引外部企業(yè)入駐，而不考慮產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、用途等其他必要因素。有些用地企業(yè)往往只是為了獲得稅費“減免”優(yōu)惠而不是為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而誘發(fā)改變流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途、囤地而沽等負面現(xiàn)象。如何徹底解決當(dāng)前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的“圈地運動”，如何用健全的制度體系保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的自覺實現(xiàn)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)、集約發(fā)展成為中央政府首要解決的核心問題。

二、地方政府統(tǒng)籌農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公平與效率職能錯位的原因分析

地方政府與個人、企業(yè)一樣是行為理性的，在現(xiàn)有的正式制度和非正式制度約束下，都會趨利避害，選擇自身效用最大化的行為方式。地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中統(tǒng)籌公平與效率職能錯位的原因是多方面的、復(fù)雜的，既有政治層面的因素也有經(jīng)濟因素和文化因素。

1．政治層面的因素：既有的政治體制下，普通民眾缺乏足夠的話語權(quán)，引致知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的虛置，從而導(dǎo)致地方政府權(quán)力約束軟化，職能缺位或越位的選擇缺乏有效的監(jiān)督和制約。

人民代表大會是既有的最高權(quán)力機關(guān)，理應(yīng)對地方政府頻頻職能缺位或越位形成有效的監(jiān)督制約，但是現(xiàn)有的選舉制度安排極大地限制了這種作用的發(fā)揮。這一點僅從代表身份結(jié)構(gòu)上就可以得到很好的說明。比如，十一屆全國人大共有代表2987名。從階層結(jié)構(gòu)看，工人、農(nóng)民代表比例較上屆增加了近70%，但總量偏少，約占總數(shù)的10%；約2億的農(nóng)民工群體也只有區(qū)區(qū)3名代表。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)看，大專以上文化程度的代表占92%以上，其中一半以上具有研究生學(xué)歷，代表精英化傾向非常顯著。這種情況在地方人大代表結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)更明顯。以深圳福田區(qū)四屆人大為例，在全部174名代表中，區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)28人，占16%；其他公務(wù)人員45人，占28.5%；企業(yè)高管56人，占32.1%；工人、農(nóng)民代表比例也相對偏?。?］。作為改革開放前沿的深圳尚且如此，其他地方就可想而知了?？偟膩碚f，農(nóng)民代表無論是在絕對量還是相對量上都顯著偏少，而在質(zhì)量上更趨于精英化，真正能夠代表絕大多數(shù)農(nóng)民利益行使話語權(quán)的力量太弱。

龐大農(nóng)民階層在各級權(quán)力機關(guān)的集體失聲，農(nóng)民的權(quán)益訴求失去了最有效的表達渠道也失去了保障自身權(quán)益的監(jiān)督制約權(quán)。失去了監(jiān)督制約，行政權(quán)力的自我強化機制得以淋漓盡致地發(fā)揮，忽視和侵害農(nóng)民權(quán)益也就稀松平常了。為實現(xiàn)效用最大化，追求GDP增長、增加財稅收入、彰顯政績、擴大城市規(guī)模等成為地方政府理性的、首要的選擇，而保護農(nóng)民權(quán)益、服務(wù)社會等職能作為次要目標(biāo)則必然弱化。為強化首要目標(biāo)而越位，為弱化次要目標(biāo)而缺位，也是理性的地方政府的必然選擇。因此，地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中統(tǒng)籌公平與效率職能頻頻越位或缺位就不難理解了。 2．經(jīng)濟層面因素：既有的制度體系下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來巨大收益是地方政府職能錯位的根本動力。政治體制改革遲緩、制度建設(shè)不健全，雖然為地方政府職能錯位提供必要的制度空間，但經(jīng)濟利益驅(qū)動才是直接動因，并通過政治制度安排予以強化。

政治制度屬于上層建筑范疇，建立在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上。目前地方政府職能錯位的制度安排是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所帶來的物質(zhì)利益在上層建筑層面的反映，是物質(zhì)利益關(guān)系在制度層面的現(xiàn)實表現(xiàn)形式。具體地說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)蘊含著地方政府重大的經(jīng)濟利益，是地方政府當(dāng)前財政收入的主要來源之一。財政收入來自土地流轉(zhuǎn)收益的主要有土地出讓金、土地增值稅、土地行政事業(yè)性收費等，其中，土地出讓金是核心部分。據(jù)財政部統(tǒng)計，2010年全國財政收入83080億元，較上年增長21.3%，而國土資源部統(tǒng)計同期全國土地成交總價款2.7萬億元，同比增加70.4%。兩項相比，2010年“土地財政”占全國財政收入的比重為33.75%。如果考慮到土地增值稅及土地行政事業(yè)性收費，“土地財政”的比重必將更大。從全國120個重點城市的監(jiān)測數(shù)據(jù)看，土地出讓金收入總額為18814.4億元，同比增長50%，占地方財政收入的76.6%，遠高于上年48.8%的比重［5］。由于存在著巨大的物質(zhì)利益關(guān)系，地方政府出于維護財政收入安全的現(xiàn)實考量進行“有所為有所不為”的職能選擇，不僅是理性的，而且是必然的。

中央對地方官員的“GDP崇拜式”的考核制度強化了地方財政對土地流轉(zhuǎn)收入的依賴，更加明確了地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“有所為有所不為”的方向，即對于有利于增加財政收入、促進GDP增長、官員升遷的職能要積極地“為”，相反，對不利于上述目標(biāo)實現(xiàn)的職能則有意“不為”。地方政府在積極“為”和有意“不為”之間實現(xiàn)自身政治前途及經(jīng)濟利益的最大化，農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展則一任任傳遞下去，從而淪為制約經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的巨大瓶頸。

3．文化層面因素：官本位文化把官員捧為“人之龍鳳”式的精英，“無所不知，無所不能”，天生具有統(tǒng)治他人、享有更多利益。在官本位文化的縱容下，大小官員角色錯位以致于其控制與代表的政府職能觸角積極伸入利益豐厚的領(lǐng)域而下意識地忽略了本職。長期的人治傳統(tǒng)強化了官本位文化，轉(zhuǎn)型期法律法規(guī)不健全、不完善和監(jiān)管乏力，給權(quán)力尋租、職能錯位造就了足夠的灰色空間。高企的房價致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)蘊含著巨大的獲利空間，自然成為各種權(quán)力尋租、職能錯位的重災(zāi)區(qū)。透過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地方政府職能頻頻錯位、拆遷糾紛等政治經(jīng)濟亂象的背后，實質(zhì)上是官本位文化的魅影。傳統(tǒng)人際關(guān)系的異化，致使公共權(quán)力在市場經(jīng)濟條件下呈現(xiàn)商品化的傾向，賦予官本位文化特有的物質(zhì)內(nèi)涵。在中國現(xiàn)實社會里，“走后門”、“托關(guān)系”都隱含著相應(yīng)的經(jīng)濟代價，而“替人辦事”也有明碼標(biāo)價，傳統(tǒng)的人際關(guān)系演變成不同主體掌控資源之間的交易行為，成為普遍的社會現(xiàn)象。在既有的政治經(jīng)濟體制下，代表政府行使公共權(quán)力的官員自然掌控著更多的權(quán)力資源，如行政許可、行政自由裁量、規(guī)則制定等，一旦這些權(quán)力失去了有效的監(jiān)督制約，就可以在市場交換更多的經(jīng)濟利益，從而造成第三方及社會整體福利水平的下降。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地方政府職能錯位，實質(zhì)上就是地方政府與用地企業(yè)之間交易的結(jié)果，是傳統(tǒng)人際關(guān)系異化、官本位文化在實踐中的具體應(yīng)用。因此，探析地方政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)中職能頻頻錯位的原因，就要深挖其背后的思想根源，才能鏟除其頑強存在的土壤，也才能持久地實現(xiàn)職能歸位。

三、地方政府統(tǒng)籌農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公平與效率職能歸位的對策

地方政府在統(tǒng)籌農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公平與效率方面發(fā)揮著十分重要作用，實現(xiàn)其職能歸位對有效解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題具有重大的理論和實踐意義。實現(xiàn)地方政府職能歸位是一個系統(tǒng)工程，要通過一定的制度創(chuàng)新、制度保障和外部環(huán)境支撐使其自覺實現(xiàn)。

1．長期來看，實現(xiàn)地方政府職能歸位，一方面，要深化政治體制改革，積極推進農(nóng)村民主進程，擴大農(nóng)民的話語權(quán)，賦予農(nóng)民完全的談判權(quán)；另一方面，要加大對農(nóng)村的教育投入和法律宣傳，增強農(nóng)民的自治能力和談判能力，更好地行使話語權(quán)和談判權(quán)。

既有的制度安排嚴重忽視了農(nóng)民的話語權(quán)、限制了談判權(quán)。地方人民代表大會是各地最高權(quán)力機關(guān)，而代表結(jié)構(gòu)凸顯各階層在這一權(quán)力機關(guān)的話語權(quán)。農(nóng)民代表在各級地方人大代表所占比重相對較少，必然導(dǎo)致農(nóng)民話語權(quán)缺失及官員主導(dǎo)代表等。話語權(quán)分配的不平衡反映在既有制度安排過度地袒護地方政府及官員的權(quán)益，為地方政府職能頻頻錯位提供了制度空間。要從根本上解決地方政府職能錯位問題，就要壓縮其存在的制度空間，用剛性制度約束地方政府職能歸位。具體地說，要改變現(xiàn)有的選舉制度，地方人大代表實行直接選舉制、城鄉(xiāng)行使同等的代表權(quán)。農(nóng)民通過行使直接選舉權(quán)可以選出自己權(quán)益代言人，在人大行使農(nóng)民話語權(quán)，同時，又可以有效地約束代表的行為。城鄉(xiāng)行使同等的代表權(quán)，可以有效增加農(nóng)民代表的席位，壯大農(nóng)民利益訴求的聲威，真正落實農(nóng)民的談判權(quán)，從而加強對地方政府職能錯位的有效約束。

為促進農(nóng)民有效地行使話語權(quán)和談判權(quán)，就要加大對農(nóng)村、農(nóng)民的教育投入和法制宣傳。增加教育投入，促進農(nóng)民自治能力、發(fā)展能力和談判能力的不斷提高；而加大法制宣傳則可以增強農(nóng)民的自治意識、權(quán)利意識和監(jiān)督意識，從而增強農(nóng)民對地方政府錯位行為的監(jiān)督約束，為更好地行使話語權(quán)、談判權(quán)準備充分條件。

2．中期來看，要改革官員考核制度，變GDP崇拜為人類幸福指數(shù)HID崇拜；大力推行德廉教育，為地方政府職能歸位提供良好的外部環(huán)境。

目前GDP崇拜的地方官員考核制度強化了地方政府經(jīng)濟增長責(zé)任而忽視了社會管理責(zé)任。只要經(jīng)濟增長，就能夠一美遮百丑，即使農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題再嚴重也不影響官員升遷。于是，政績工程等就成為地方政府工作的中心和重點，而社會保障、生態(tài)環(huán)境保護、“三農(nóng)”問題解決、社會公平等就退居從屬地位，地方政府職能轉(zhuǎn)變流于形式，甚至為突出前者而不惜頻頻越位，因忽略后者而常常缺位。因此，要切實實現(xiàn)地方政府職能歸位，從中期來看，就必須改革現(xiàn)有的以GDP為核心的官員考核制度，實行以人類幸福指數(shù)HID為核心的新的考核制度，也就是說，摒棄GDP增長率，把經(jīng)濟發(fā)展、政治文明、文化發(fā)展和社會文明統(tǒng)一納入考核指標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟增長及人與自然、社會和諧發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧，從而引導(dǎo)地方政府把工作重心轉(zhuǎn)移到社會管理職能。為了強化以HID為核心的官員考核制度執(zhí)行效力，凈化考核的外部環(huán)境，就要對廣大地方官員實施德廉教育。通過德廉教育，大力培育官員的公仆意識和服務(wù)意識，從而養(yǎng)成自律、廉潔、民本、民享的自覺性，從思想上根除職能錯位的根源。

3．短期來看，要細化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收入分配政策，強化可操作性和可執(zhí)行性。

首先，厘清農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各稅費種目和征收環(huán)節(jié)，廢除不合理收費，統(tǒng)一征收地稅，從而實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)稅的陽光化。用國家稅收的強制性許可，最大化壓縮地方政府在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的裁量空間以及官員的尋租空間。同時，陽光化的稅收政策便于外部監(jiān)督約束，從而實現(xiàn)對政府職能錯位約束的硬化。

其次，明確、細化、量化土地流轉(zhuǎn)收入的用途?！懊鞔_”既指土地流轉(zhuǎn)收入使用對象、范圍、監(jiān)督、責(zé)任等方面的確定性，也指各種具體用途所占比例、預(yù)期目標(biāo)及其考核指標(biāo)的不可更改性?！凹毣眲t指把監(jiān)督、責(zé)任貫穿于土地流轉(zhuǎn)收入上繳、支配、使用、考核的全過程、融于各環(huán)節(jié)控制之中?！傲炕笔侵割A(yù)期目標(biāo)、階段性目標(biāo)及監(jiān)督、考核、責(zé)任劃分等要實行量化管理。通過明確、細化和量化管理，從操作層面上最大程度消除地方政府職能錯位、尋租的可能性，確保其職能歸位實踐上的可行性。

最后，要切實保障失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。保障失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)是解決“三農(nóng)”問題的核心，也是促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的根本利益所在。因此，在安排土地流轉(zhuǎn)收入用途時，要充分考慮失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，把農(nóng)民再就業(yè)教育、生活水平提升、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、糧食安全等方面綜合考慮，實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)任編輯：黃 杰