梁步騰

【摘 要】 內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理制度的重要組成部分，構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，其根本目的是為了推動(dòng)行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，保證各項(xiàng)資產(chǎn)的安全完整和財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，促進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量提高和社會(huì)公眾利益的維護(hù)，為單位開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范應(yīng)全面分析當(dāng)前內(nèi)部控制存在的問題，認(rèn)真把握好三個(gè)重要原則，在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)關(guān)注五個(gè)方面的主要內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】 行政事業(yè)單位； 內(nèi)部控制； 規(guī)范

近年來部分行政事業(yè)單位由于內(nèi)部控制缺陷，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理薄弱，暴露出一些違法違紀(jì)行為，如利用虛假發(fā)票套取資金，設(shè)立“小金庫”；虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，騙取財(cái)政資金；違規(guī)處置國有資產(chǎn)，造成損失浪費(fèi)；違反工程管理規(guī)定，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)重舞弊；違反財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)定，造成收支不實(shí)等等，這些問題不僅造成了國家財(cái)產(chǎn)損失，也為貪污腐敗提供溫床。究其原因，就是行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制缺失，因此必須建立健全內(nèi)部控制規(guī)范，促進(jìn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題及原因分析

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，一般仍停留在內(nèi)部的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度建設(shè)上，沒有從內(nèi)部控制的視角來審視和梳理行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，在加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和舞弊控制，預(yù)防違法違紀(jì)行為發(fā)生方面還存在許多不足的地方，主要表現(xiàn)在：

（一）內(nèi)控環(huán)境薄弱，內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)

內(nèi)部控制環(huán)境是指構(gòu)成一個(gè)組織的內(nèi)部控制氛圍，反映了組織內(nèi)部人員特別是管理層對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度，是內(nèi)部控制實(shí)施的重要基礎(chǔ)。而良好的內(nèi)控意識(shí)是確保內(nèi)部控制得以健全和實(shí)施的基本保證。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)相對(duì)較為淡薄，尤其是單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識(shí)淡薄，對(duì)內(nèi)部控制的重視不夠、缺乏基本的控制要求和措施、人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱，使相關(guān)規(guī)定的要求長期不能落到實(shí)處。他們認(rèn)為行政事業(yè)單位的資金來源是財(cái)政預(yù)算資金，只要按要求編制預(yù)算、按預(yù)算取得資金和按預(yù)算用途使用資金就可以，認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門的事，與其他部門無關(guān)，以至于行政事業(yè)單位只注重財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的制定，而不注重其內(nèi)部控制的整體安排，在崗位設(shè)置和業(yè)務(wù)流程上沒有體現(xiàn)內(nèi)部控制的要求，導(dǎo)致財(cái)政資金在使用的過程中出現(xiàn)失控現(xiàn)象。

（二）內(nèi)控制度不全，內(nèi)控監(jiān)督乏力

目前我國還缺乏一套針對(duì)行政事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制規(guī)范體系，行政事業(yè)單位能夠結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)際情況制定一套系統(tǒng)完整、科學(xué)規(guī)范和制度有效的內(nèi)部控制制度更是寥寥無幾，只是以一般的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度或是業(yè)務(wù)文件匯編的形式代替內(nèi)部控制制度，更多是通過對(duì)開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷程序加以限制，沒有反映業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以至于難以形成以制度管事、以制度管人的內(nèi)部控制制度體系。即使一些單位建立了相對(duì)完善的內(nèi)部控制制度，但也存在監(jiān)督乏力的問題。目前大部分行政事業(yè)單位雖然成立了內(nèi)部審計(jì)部門，但大多與財(cái)務(wù)部門平行，甚至內(nèi)部審計(jì)人員由財(cái)務(wù)人員兼任，沒有建立明確的崗位責(zé)任制，缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性。而財(cái)政、審計(jì)部門作為主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督主要停留在一般經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和財(cái)務(wù)收支上，沒有對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部控制制度是否健全進(jìn)行有效的監(jiān)督和考評(píng)，這在一定程度上影響了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系的建立和完善。

（三）內(nèi)控措施不善，內(nèi)控重點(diǎn)弱化

內(nèi)部控制措施是實(shí)施內(nèi)部控制的重要手段，其合理、有效與否直接關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)控制的目的。目前許多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施不夠完善，內(nèi)部控制重點(diǎn)不夠突出，主要表現(xiàn)在：一是缺乏明確的不相容崗位分離制度，由于行政事業(yè)單位受編制限制、人員緊張等影響，一些單位崗位安排不盡合理，存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象，容易出現(xiàn)舞弊和錯(cuò)誤。二是授權(quán)審批制度不科學(xué)，一些單位的財(cái)務(wù)收支實(shí)行“一支筆”審批，既降低工作效率，又可能產(chǎn)生大權(quán)獨(dú)攬現(xiàn)象，特別是一些重大事項(xiàng)和大額資金支付的審批，失去監(jiān)督容易產(chǎn)生腐敗。三是預(yù)算控制弱化，預(yù)算編制一般根據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支實(shí)績、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，大部分都沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求，造成一些單位重編制輕執(zhí)行、重支出輕評(píng)價(jià)，缺乏有效的約束機(jī)制。四是信息技術(shù)控制缺失，相當(dāng)多的單位沒有建立相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，沒有將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入到單位信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)當(dāng)中，以減少或消除人為操縱因素。

二、構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范應(yīng)把握的幾項(xiàng)原則

構(gòu)建我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范應(yīng)該遵循我國的基本國情，切合行政事業(yè)單位的實(shí)際，從有利于各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展和公共服務(wù)的有效提供出發(fā)，應(yīng)把握以下幾項(xiàng)原則：

（一）充分體現(xiàn)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)

內(nèi)部控制是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是隨著企業(yè)對(duì)內(nèi)強(qiáng)化管理、對(duì)外滿足需要而不斷豐富和發(fā)展起來的，應(yīng)該說企業(yè)內(nèi)部控制的一些理念、原理和方法，已經(jīng)得到社會(huì)和企業(yè)的普通認(rèn)可，構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范應(yīng)很好地借鑒，但也不能生搬硬套，必須充分體現(xiàn)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)。一般來說企業(yè)是以營利為目的，可以根據(jù)組織形式、規(guī)模大小、所處行業(yè)和競爭狀況來確定治理結(jié)構(gòu)、管理模式、業(yè)務(wù)流程和控制措施，而行政事業(yè)單位是履行政府職能和承擔(dān)公益任務(wù)的單位，不以盈利為目的，其業(yè)務(wù)活動(dòng)開展主要依靠財(cái)政性資金，在組織架構(gòu)、管理體制、業(yè)務(wù)活動(dòng)和控制方法等方面都有別于企業(yè)，因此內(nèi)部控制也相應(yīng)有所區(qū)別，應(yīng)充分體現(xiàn)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，但可以很好地借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的理念、原則、方法和措施。

（二）充分吸收現(xiàn)行的財(cái)政財(cái)務(wù)規(guī)定

隨著財(cái)政改革的不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位已經(jīng)有一整套包括財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度、預(yù)算管理、政府采購、資產(chǎn)管理和國庫集中支付等方面的規(guī)定，這些規(guī)定為促進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)管理起到了積極作用，但是這些規(guī)定都分散在不同的業(yè)務(wù)對(duì)象和內(nèi)容，沒能形成完整的相互制衡的制度體系，不能滿足單位全面財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的需要。但是對(duì)行政事業(yè)單位的每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)來說，又可能涉及到預(yù)算編制、授權(quán)審批、資金支付、資產(chǎn)處置、賬務(wù)處理、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)。因此構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制仍然離不開現(xiàn)行財(cái)政財(cái)務(wù)相關(guān)規(guī)定，只有進(jìn)一步對(duì)這些制度加以梳理充分吸收，并整合到內(nèi)部控制體系中才能更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）充分反映內(nèi)部控制的重點(diǎn)和主線

行政事業(yè)單位是以提供公共服務(wù)和非盈利為基本特征，其涉及的業(yè)務(wù)事項(xiàng)范圍與特定的具體職能相關(guān)，如行政單位有財(cái)政、計(jì)劃、環(huán)保、衛(wèi)生等政府部門，事業(yè)單位有教育、文化、體育等公益部門，這些單位的職能相差很大，很難對(duì)所有的業(yè)務(wù)事項(xiàng)控制進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，必須從中提煉出能夠反映行政事業(yè)單位共性的東西加以規(guī)范，形成一條主線并通過這一主線起到統(tǒng)領(lǐng)的作用?？v觀行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)事項(xiàng)的處理過程，我們不難發(fā)現(xiàn)，不管是行政單位還是事業(yè)單位，在處理任何業(yè)務(wù)事項(xiàng)時(shí)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作始終貫穿于業(yè)務(wù)事項(xiàng)的全過程。因此要建立完整的內(nèi)部控制制度，有效防范行政事業(yè)單位的重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、堵塞漏洞、消除隱患，必須以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)為主線，保障各項(xiàng)管理規(guī)定得到切實(shí)有效的執(zhí)行。

三、構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的主要內(nèi)容

上面提到，構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)為主線，圍繞行政事業(yè)單位的共性問題進(jìn)行規(guī)范，以達(dá)到有效控制的目的，因此主要應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（一）預(yù)算控制

行政事業(yè)單位收支的依據(jù)是經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算，預(yù)算規(guī)定了單位支出方向和支出規(guī)模水平，所以預(yù)算是內(nèi)部控制的重要內(nèi)容。預(yù)算控制要貫穿預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、決算編報(bào)、績效評(píng)價(jià)整個(gè)過程，通過控制做到預(yù)算編制科學(xué)準(zhǔn)確、預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格有效、預(yù)算分析及時(shí)透徹、預(yù)算調(diào)整合法有據(jù)、決算編制真實(shí)完整、績效評(píng)價(jià)客觀有用。

（二）收支控制

收支是行政事業(yè)單位一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是單位正常開展業(yè)務(wù)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的財(cái)力保證。收支控制要做到收入來源合法合規(guī)、應(yīng)收盡收；支出審批程序合理，嚴(yán)格開支標(biāo)準(zhǔn)；收支核算及時(shí)準(zhǔn)確、嚴(yán)禁賬外設(shè)賬；財(cái)政票據(jù)管理規(guī)范、嚴(yán)格使用范圍；收支檢查嚴(yán)格全面、發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改。

（三）資產(chǎn)控制

資產(chǎn)作為行政事業(yè)單位重要的經(jīng)濟(jì)資源，是行政事業(yè)單位從事業(yè)務(wù)活動(dòng)并履行職責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是行政事業(yè)單位管理過程中較為薄弱的環(huán)節(jié)。資產(chǎn)控制要做到資產(chǎn)配置合理高效、提高資產(chǎn)使用效能；貨幣資金收付流程嚴(yán)格規(guī)范、防止資金短缺；固定資產(chǎn)及物資保管賬實(shí)相符、防止資產(chǎn)流失。

（四）建設(shè)項(xiàng)目控制

建設(shè)項(xiàng)目是單位自行或委托其他單位所進(jìn)行的建造、安裝工程，具有規(guī)模大、周期長和資金量大的特點(diǎn)，存在較大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)項(xiàng)目控制要做到項(xiàng)目立項(xiàng)充分論證，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策；項(xiàng)目概預(yù)算編制合理完整、嚴(yán)格審核批準(zhǔn)；項(xiàng)目招標(biāo)嚴(yán)格程序、符合國家法律法規(guī)要求；項(xiàng)目收支如實(shí)核算、確保建設(shè)過程全面反映；項(xiàng)目竣工決算及時(shí)辦理、做好資產(chǎn)驗(yàn)收和移交工作。

（五）采購控制

采購是以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為。從行政事業(yè)單位來說，采購控制就是要保證單位各項(xiàng)采購業(yè)務(wù)符合政府采購政策，做到采購業(yè)務(wù)納入部門預(yù)算，編制采購計(jì)劃；采購方式嚴(yán)格審核，符合采購政策；采購過程公正透明，程序合法；采購驗(yàn)收嚴(yán)格有效，出具證明；采購記錄全面及時(shí)，反映全貌。

（六）信息系統(tǒng)控制

目前許多行政事業(yè)單位建立了信息管理系統(tǒng)，信息系統(tǒng)控制既是控制措施也是控制內(nèi)容。一方面可以將內(nèi)部控制措施嵌入到信息系統(tǒng)，防止人為因素導(dǎo)致內(nèi)部控制失效；另一方面如果信息系統(tǒng)本身存在漏洞或不安全，可能會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部控制失效更加嚴(yán)重，因此加強(qiáng)信息系統(tǒng)的控制十分重要。信息系統(tǒng)控制要做到系統(tǒng)開發(fā)符合規(guī)范、滿足需要；系統(tǒng)運(yùn)行安全可靠、準(zhǔn)確無誤；系統(tǒng)維護(hù)及時(shí)有效、確保質(zhì)量。

除了上述幾項(xiàng)主要內(nèi)容外，行政事業(yè)單位可以根據(jù)自己的實(shí)際情況確定內(nèi)部控制的重點(diǎn)，如醫(yī)院、高?？梢詫?duì)債務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)合同管理或者專項(xiàng)資金等加強(qiáng)控制，防止錯(cuò)誤與舞弊的發(fā)生。

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