唐果 徐軍偉

收稿日期：2012-04-03

作者簡介：唐果，寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院講師；徐軍偉，寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院黨委書記，副研究員。（浙江寧波/315212）

*本文系全國教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2011年教育部重點(diǎn)課題“獨(dú)立學(xué)院浙江模式研究”（項(xiàng)目編號DFA110226）成果之一。

摘 要：2008 年教育部出臺的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》給獨(dú)立學(xué)院設(shè)定了5年規(guī)范設(shè)置過渡期。由于政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體追求自身利益，政策方案規(guī)劃不科學(xué)和政策環(huán)境的消極影響，時(shí)至今日，大部分獨(dú)立學(xué)院仍然“按兵不動”。為了消解政策執(zhí)行梗阻，教育部不僅要適當(dāng)降低對獨(dú)立學(xué)院硬件的要求，承認(rèn)國有民營獨(dú)立學(xué)院的合法性并分類管理獨(dú)立學(xué)院，還要大力進(jìn)行政策宣傳以加強(qiáng)政策認(rèn)知與認(rèn)同。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院；政策執(zhí)行；母體高校

一、 《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》 制定的背景獨(dú)立學(xué)院發(fā)軔于二十世紀(jì)九十年代初公辦高校中以民辦機(jī)制運(yùn)行的二級學(xué)院，因1999年高校擴(kuò)招而漸成規(guī)模。2003年，教育部開始正式使用“獨(dú)立學(xué)院”指稱上述民辦的二級學(xué)院，并開始對全國獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行清理與規(guī)范。在隨后的五年中，獨(dú)立學(xué)院在獲得很大發(fā)展的同時(shí)，也存在四個方面的問題：（1）部分獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)不規(guī)范，存在違規(guī)宣傳，違規(guī)招生，以及學(xué)位證書發(fā)放不統(tǒng)一的情況；（2）部分獨(dú)立學(xué)院專職教師人數(shù)不符合教育部相關(guān)規(guī)定；（3）獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)不明晰；（4）一些獨(dú)立學(xué)院存在片面追求招生規(guī)模而忽視辦學(xué)質(zhì)量，管理混亂的現(xiàn)象。公共政策是政府機(jī)構(gòu)活動的產(chǎn)物，是政府進(jìn)行公共事務(wù)管理的主要手段和方式。任何社會的經(jīng)濟(jì)繁榮、政治發(fā)展和社會進(jìn)步，都離不開合理的公共政策的指導(dǎo)和調(diào)控。為了解決上述政策問題，2008年2月，教育部第26號令發(fā)布了《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡稱《辦法》），首次以規(guī)章的形式對獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)進(jìn)行規(guī)范，并規(guī)定于當(dāng)年4月1日開始實(shí)施該政策。

二、《辦法》 執(zhí)行梗阻的主要表現(xiàn)及原因

政策執(zhí)行并非如公共政策學(xué)家T·B·史密斯所說：“政策一旦制定，政策即被執(zhí)行，而政策結(jié)果將與政策制定者所預(yù)期的相差無幾。 ” [1] 在現(xiàn)實(shí)生活中，政策執(zhí)行梗阻的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，《辦法》 也不例外。例如，《辦法》第十二條①和第五十六條②分別對獨(dú)立學(xué)院舉辦者過戶資產(chǎn)到獨(dú)立學(xué)院的時(shí)間以及獨(dú)立學(xué)院未按期過戶資產(chǎn)的處罰措施做出了明確的規(guī)定。但是，當(dāng)一年期限已到時(shí)，絕大部分獨(dú)立學(xué)院都沒有過戶資產(chǎn)，當(dāng)?shù)卣块T也沒有處罰相關(guān)獨(dú)立學(xué)院。另外，《辦法》第五十八條③要求獨(dú)立學(xué)院在2013年4月1日之前完成規(guī)范設(shè)置工作。不過，截至2011年11月，全國仍有300多所獨(dú)立學(xué)院“按兵不動”。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)。

（一） 政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體追求自身利益

在《辦法》出臺之前，大部分獨(dú)立學(xué)院每年都要把所收學(xué)費(fèi)的20%～70%作為“管理費(fèi)”交給其母體高校。當(dāng)?shù)卣块T是地方公辦高校的主管部門，負(fù)有向地方公辦高校撥付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的責(zé)任。在當(dāng)今辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的大背景下，獨(dú)立學(xué)院所交的“管理費(fèi)”無疑減輕了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政負(fù)擔(dān)，使其間接獲得了一定的經(jīng)濟(jì)利益。美國著名學(xué)者大衛(wèi)伊斯頓（David Easton）指出：“公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，是對全社會的價(jià)值作有權(quán)威的分配?！?[2]《辦法》第四十三條④對獨(dú)立學(xué)院出資人的回報(bào)問題做出了明確規(guī)定。不過，該政策實(shí)施后其母體高校獲得的“合理回報(bào)”將會遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于之前的“管理費(fèi)”。公共選擇理論創(chuàng)建者詹姆斯M.布坎南James M·Buchanan認(rèn)為：“政府官員是理性的、自私的‘經(jīng)濟(jì)人，在政治市場中他們追求著政治利益最大化，全然不顧這些利益是否符合公共利益?！?[3] 因此，當(dāng)?shù)卣块T和獨(dú)立學(xué)院的母體高校都消極執(zhí)行這項(xiàng)涉及利益分配和調(diào)整的政策。正如湖北省多家獨(dú)立學(xué)院的董事長表示，湖北獨(dú)立學(xué)院的獨(dú)立一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，與省里既沒有出臺相應(yīng)的政策，母體高校也不愿意放棄每年數(shù)千萬元的既得利益有很大關(guān)系。

（二） 政策方案規(guī)劃不科學(xué)

1.政策方案規(guī)劃違反了穩(wěn)定可調(diào)原則。政策調(diào)整或規(guī)范的是人的行為和人們之間的關(guān)系，尤其是利益關(guān)系，它促使人們向政府所期望的目標(biāo)前進(jìn)。作為指導(dǎo)社會生活的原則，政策毫無疑問需要有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，以免造成社會不穩(wěn)定。2003年，教育部曾經(jīng)規(guī)定獨(dú)立學(xué)院校園規(guī)劃面積不少300畝，很多獨(dú)立學(xué)院當(dāng)年都是按照300畝的標(biāo)準(zhǔn)來修建學(xué)校。然而，5年之后出臺的《辦法》卻要求“獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照普通本科高等學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”，這造成大量獨(dú)立學(xué)院達(dá)不到要求。例如，浙江省22所獨(dú)立學(xué)院中有18所不符合要求；陜西省12所獨(dú)立學(xué)院中有4所不符合要求；貴州省的獨(dú)立學(xué)院幾乎都不符合要求。在當(dāng)下土地資源日益稀缺的情況下，獨(dú)立學(xué)院要在占地面積方面達(dá)到上述要求明顯困難重重，即使獨(dú)立學(xué)院能夠獲得土地，也需要付出較大代價(jià)。所以，許多獨(dú)立學(xué)院執(zhí)行該政策時(shí)躊躇不前。另外，教育部朝令夕改的做法也使得獨(dú)立學(xué)院預(yù)期《辦法》日后也會發(fā)生改變。因此，它們采取靜觀其變的態(tài)度消極執(zhí)行該政策。

2.政策方案規(guī)劃違反了現(xiàn)實(shí)可行原則。政策必須建立在現(xiàn)實(shí)條件基礎(chǔ)上，要具有可操作性?！掇k法》第八條⑤對獨(dú)立學(xué)院舉辦者的資格條件做出了明確的規(guī)定。目前，中國企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的總體狀況并不盡如人意，個人資產(chǎn)在3億元以上且關(guān)心教育事業(yè)的富豪也不多。在獨(dú)立學(xué)院屬于公益性事業(yè)的情況下，獨(dú)立學(xué)院要在較短時(shí)間內(nèi)找到有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、積極承擔(dān)社會責(zé)任且熱愛教育事業(yè)的舉辦者并不是一件輕而易舉的事情。

當(dāng)前，獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)模式主要有三類：一是“公辦高校單獨(dú)或合作舉辦”模式。二是“公辦高校+ 地方政府（+ 企業(yè)）”模式。在這種獨(dú)立學(xué)院模式中，國有資產(chǎn)的投入占很大比例。三是“公辦高校+ 民營企業(yè)”模式。[4]從產(chǎn)權(quán)角度看，前兩類辦學(xué)模式的獨(dú)立學(xué)院基本屬于國有民營，第三類辦學(xué)模式的獨(dú)立學(xué)院基本屬于民有民營?！掇k法》第二條⑥對獨(dú)立學(xué)院做出了明確的界定。然而，這個界定并沒有考慮國有民營獨(dú)立學(xué)院的情況，導(dǎo)致一些國有民營獨(dú)立學(xué)院無所適從。例如，由寧波市政府投資建設(shè)，浙江大學(xué)負(fù)責(zé)辦學(xué)管理的浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院就聲明自己不是《辦法》所指獨(dú)立學(xué)院，故無需執(zhí)行該政策。而且，《辦法》第二條把獨(dú)立學(xué)院歸類于民辦高校范疇意味著國有民營獨(dú)立學(xué)院不屬于“公辦”。這顯然與國有民營獨(dú)立學(xué)院的實(shí)際情況不符，造成一些國有民營獨(dú)立學(xué)院對該政策有抵觸情緒。另外，關(guān)于《辦法》對校園占地面積的規(guī)定，獨(dú)立學(xué)院也認(rèn)為該政策沒有考慮到獨(dú)立學(xué)院的實(shí)際情況。

3.政策方案規(guī)劃違反了系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則。任何一項(xiàng)具體政策并非孤立存在，它始終與其他政策相互聯(lián)系，處于一個政策體系之中?！掇k法》第三條⑦把獨(dú)立學(xué)院定性為公益性事業(yè)。公益是公共利益的簡稱，公共利益的本質(zhì)特征之一是非營利性。[5]非營利組織的非營利性主要體現(xiàn)在三個方面：一是不以營利為目的；二是不能進(jìn)行剩余收入（利潤）的分配（分紅）；三是不得將組織的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺速Y產(chǎn)。[6]但《辦法》第四十三條卻允許出資人從獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)?？梢?，《辦法》的第三條與第四十三條自相矛盾。另外，《辦法》第二十三條⑧要求獨(dú)立學(xué)院辦理法人登記。我國民法通則把法人分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社會團(tuán)體法人，但在此之前沒有任何政策明確規(guī)定獨(dú)立學(xué)院屬于何種法人?，F(xiàn)在《辦法》把所有類型的獨(dú)立學(xué)院都定性為“民辦高?！?，這導(dǎo)致相關(guān)獨(dú)立學(xué)院辦理法人登記時(shí)左右為難。[7]

（三） 政策環(huán)境的消極影響

任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行都會受到所處政策環(huán)境的影響和制約。近年來，隨著我國大學(xué)適齡人口不斷地減少和高等教育規(guī)模持續(xù)地?cái)U(kuò)大，我國高等教育的錄取率逐年提高，未來高考錄取率甚至可能會達(dá)到100%。以山東省為例，2008年該省考生數(shù)量是78萬，預(yù)計(jì)到2013年，這一數(shù)字可能會下降到50萬左右。2009年，山東省的招生計(jì)劃為52萬人。顯然，即便其招生計(jì)劃不增加也將陷入無生可招的困境。心理學(xué)家維克多·弗魯姆（Victor Vroom）的期望理論認(rèn)為，激勵力量是效價(jià)與期望的乘積。面對日益萎縮的獨(dú)立學(xué)院生源，失去母體高校金字招牌依托的獨(dú)立學(xué)院無疑缺乏投資熱情去滿足《辦法》的“獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照普通本科高等學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”的要求。

三、消解 《辦法》 執(zhí)行梗阻的主要對策

19世紀(jì)英國政治家索爾慈伯里（Salisbury）爵士認(rèn)為，根本沒有一成不變的政策，和所以有機(jī)體一樣，政策始終處于發(fā)展之中。由于人的理性是有限的，人們在制定政策時(shí)無法對影響政策的因素及政策實(shí)施后可能產(chǎn)生的結(jié)果都考慮得面面俱到。隨著人們對政策問題認(rèn)識的不斷深化，其對政策本身做出相應(yīng)調(diào)整亦是必然。能否制定出切合實(shí)際的政策以及能不能有效地推進(jìn)和貫徹這些政策，是衡量一個國家政府能力強(qiáng)弱的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。[8]

（一） 適當(dāng)降低對獨(dú)立學(xué)院硬件的要求

清華大學(xué)老校長梅貽琦先生曾經(jīng)說過，“所謂大學(xué)者，非有大樓之謂也，有大師之謂也”。這句話對獨(dú)立學(xué)院同樣適用。獨(dú)立學(xué)院占地面積的多寡與其辦學(xué)質(zhì)量高低并無必然聯(lián)系。而且，美國知名政策分析專家威廉.N.鄧恩（William·N·Dunn）認(rèn)為，當(dāng)代公共政策問題具有“政策問題關(guān)聯(lián)性”的特點(diǎn)，即一個政策問題的解決可能會引起新的政策問題。[9]例如，有8000多名在校生的浙江工業(yè)大學(xué)之江學(xué)院的校園面積只有區(qū)區(qū)258畝，但其辦學(xué)秩序和辦學(xué)質(zhì)量良好。然而，為了滿足《辦法》對獨(dú)立學(xué)院硬件的要求，它打算遷往偏遠(yuǎn)的富陽縣。遷校帶來的資金和招生壓力無疑會影響其正常運(yùn)行和教學(xué)投入，導(dǎo)致辦學(xué)質(zhì)量下降問題的發(fā)生。因此，鑒于多數(shù)獨(dú)立學(xué)院已按照300畝的標(biāo)準(zhǔn)修建學(xué)校，大學(xué)適齡人口不斷地減少以及避免浪費(fèi)資源，教育部應(yīng)該適當(dāng)降低對獨(dú)立學(xué)院硬件的要求，而不必規(guī)定“獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照普通本科高等學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”，以免因此而出現(xiàn)新的政策問題。

（二） 承認(rèn)國有民營獨(dú)立學(xué)院的合法性并分類管理獨(dú)立學(xué)院

美國公共政策教授麥克勞克林（McLaughlin）指出：“有效的政策執(zhí)行有賴于成功的相互調(diào)適過程?！?[10]無論從獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)類型還是產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來看，把獨(dú)立學(xué)院界定為民辦高校都無法涵蓋當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院的整體狀況。目前，那些辦學(xué)比較成功，運(yùn)行規(guī)范的獨(dú)立學(xué)院大多數(shù)是國有民營獨(dú)立學(xué)院。如果把所有獨(dú)立學(xué)院都定性為“民辦”，那么國有民營獨(dú)立學(xué)院不得不尋找相應(yīng)的合作單位或個人，而資本的逐利性很可能對獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量造成負(fù)面影響，甚至?xí)?dǎo)致國有資產(chǎn)流失。因此，對于國有民營獨(dú)立學(xué)院，政策制定者應(yīng)該把其屬性界定為“公辦”，規(guī)定它是公益性事業(yè)并允許其登記為事業(yè)法人，同時(shí)嚴(yán)格按照教育部“六個獨(dú)立”的要求對其進(jìn)行規(guī)范管理；積極支持公辦高校與地方政府或國有企業(yè)合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院，逐步規(guī)范公辦高校與其下屬校辦企業(yè)合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院，堅(jiān)決取締公辦高校無合作方而獨(dú)自舉辦的獨(dú)立學(xué)院。對于民有民營獨(dú)立學(xué)院，政策制定者應(yīng)該將其定性為營利性組織，規(guī)定它可以取得合理回報(bào)，允許其登記為企業(yè)法人。在當(dāng)今企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任狀況普遍不佳的情況下，民有民營獨(dú)立學(xué)院被定性為營利性組織也有助于其吸引優(yōu)質(zhì)社會資源參與辦學(xué)。

（三） 大力進(jìn)行政策宣傳以加強(qiáng)政策認(rèn)知與認(rèn)同

《辦法》的順利執(zhí)行要以當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府部門、獨(dú)立學(xué)院及其母體高校對該政策的認(rèn)知和認(rèn)同為前提條件。只有其充分了解政策的意義、目標(biāo)以及政策執(zhí)行的原則、方法和步驟后，獨(dú)立學(xué)院才會積極主動地去執(zhí)行。為了讓政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體認(rèn)真地領(lǐng)會和深刻地理解該政策的精神實(shí)質(zhì)和內(nèi)在規(guī)定，統(tǒng)一他們的思想基礎(chǔ)，教育部要積極采用各種方法來宣傳《辦法》。孟子曰：“徒善不足以為政，徒法不能以自行?！苯逃窟€要對消極執(zhí)行該政策的相關(guān)政府部門、獨(dú)立學(xué)院及其母體高校進(jìn)行問責(zé)，并對積極執(zhí)行該政策的組織給予一定物質(zhì)和精神獎勵。

注釋：

①《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第十二條規(guī)定：獨(dú)立學(xué)院舉辦者的出資須經(jīng)依法驗(yàn)資，于籌設(shè)期內(nèi)過戶到獨(dú)立學(xué)院名下。本辦法施行前資產(chǎn)未過戶到獨(dú)立學(xué)院名下的，自本辦法施行之日起1年內(nèi)完成過戶工作。

②《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第五十六條規(guī)定：獨(dú)立學(xué)院有下列情形之一的，由省級教育行政部門責(zé)令限期改正，并視情節(jié)輕重，給予警告、1至3萬元的罰款、減少招生計(jì)劃或者暫停招生的處罰：（一）獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)不按期過戶的；（二）發(fā)布未經(jīng)備案的招生簡章或廣告的；（三）年檢不合格的；（四）違反國家招生計(jì)劃擅自招收學(xué)生的。

③《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第五十八條規(guī)定： 本辦法施行前設(shè)立的獨(dú)立學(xué)院，按照本辦法的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，充實(shí)辦學(xué)條件，完成有關(guān)工作。本辦法施行之日起5年內(nèi)，基本符合本辦法要求的，由獨(dú)立學(xué)院提出考察驗(yàn)收申請，經(jīng)省級教育行政部門審核后報(bào)國務(wù)院教育行政部門組織考察驗(yàn)收，考察驗(yàn)收合格的，核發(fā)辦學(xué)許可證。

④《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第四十三條規(guī)定：獨(dú)立學(xué)院在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。出資人取得合理回報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，按照民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

⑤《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第八條規(guī)定：參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的社會組織，應(yīng)當(dāng)具有法人資格，注冊資金不低于5000萬元，總資產(chǎn)不少于3億元，凈資產(chǎn)不少于1.2 億元，資產(chǎn)負(fù)債率低于60%。參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的個人，應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力，個人總資產(chǎn)不低于3億元，其中貨幣資金不少于1.2億元。

⑥《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第二條規(guī)定：本辦法所稱獨(dú)立學(xué)院，是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。

⑦《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第三條規(guī)定：獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)。設(shè)立獨(dú)立學(xué)院，應(yīng)當(dāng)符合國家和地方高等教育發(fā)展規(guī)劃。

⑧《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第二十三條規(guī)定：申請正式設(shè)立獨(dú)立學(xué)院，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照民辦教育促進(jìn)法規(guī)定的期限，作出是否批準(zhǔn)的決定。批準(zhǔn)的，發(fā)給辦學(xué)許可證；不批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)說明理由。依法設(shè)立的獨(dú)立學(xué)院，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理法人登記。

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