劉建鳳

[摘 要]城鄉(xiāng)結(jié)合部是我國城市化發(fā)展中一種特殊的地域結(jié)構(gòu)，其過渡性、動態(tài)性、復(fù)雜性等特點決定其易導(dǎo)致諸多公共安全事故，如事故性災(zāi)難、交通安全事故、公共衛(wèi)生安全事故以及社會治安和群體性事件等。城鄉(xiāng)結(jié)合部的和諧穩(wěn)定發(fā)展事關(guān)城市和農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)，因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共安全治理建設(shè)就尤為迫切。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)結(jié)合部；公共安全；治理

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0020 — 02

城鄉(xiāng)結(jié)合部是我國城市化大背景下一種特殊的地域結(jié)構(gòu)，是城市環(huán)境向農(nóng)村環(huán)境的過渡地帶，是城市功能和農(nóng)村功能相互滲透十分活躍的地區(qū)。城鄉(xiāng)結(jié)合部具有過渡性、動態(tài)性和復(fù)雜性等特征，它是城市和農(nóng)村管理體制的交錯區(qū)和真空區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部一度成為了“不管部”。由于其人口、經(jīng)濟和社會構(gòu)成的多元性，使得大量危險性因素滋生，嚴重的威脅著該地區(qū)的公共安全治理建設(shè)。安全是人的基本需要，是人類發(fā)展的基本前提，也是社會主義和諧社會的重要組成部分，因此，研究城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的公共安全治理建設(shè)具有極端的重要性和迫切性。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部的定義及其特征

城鄉(xiāng)結(jié)合部的研究始于20世紀，德國地理學(xué)家赫伯特·路易于1936年最早提出了城市邊緣區(qū)的概念，隨后普里奧把赫伯特的地理概念發(fā)展到社會概念，進一步提出了鄉(xiāng)村——城市邊緣帶地的概念，這表明外國學(xué)者已經(jīng)注意到了城市與鄉(xiāng)村之間的獨特地域發(fā)展情況。我國的學(xué)者討論和研究這種地域差別現(xiàn)象始于20世紀80年代，提出了“城市邊緣帶”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”、“城鄉(xiāng)交緣帶”、“城市邊緣區(qū)”、“城鄉(xiāng)交錯帶”等概念。而“城鄉(xiāng)結(jié)合部”比較準確的表達了這一地區(qū)的含義，即是指城市與鄉(xiāng)村兩個社會基本組織形式在空間分布上的過渡地域，是城市擴張過程中已經(jīng)開始城市化但還未完全融入城市體系的農(nóng)村地區(qū)。它具有如下幾個特征：一是過渡性。城鄉(xiāng)結(jié)合部在地域上是城市和農(nóng)村的交錯帶，在經(jīng)濟和社會要素的組成上具有城市和農(nóng)村的雙重特點，其形成過程是漸變和過渡性的。二是動態(tài)性。隨著城市的動態(tài)發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部也由城區(qū)向外圍農(nóng)村擴展，城鄉(xiāng)結(jié)合部位置的動態(tài)變化，導(dǎo)致其人口和經(jīng)濟等諸多要素也呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展趨勢。三是復(fù)雜性。首先表現(xiàn)在其地理環(huán)境上，兼具城市和農(nóng)村的地形地貌；其次是人口構(gòu)成上，既有農(nóng)民，也有居民，還有大量的流動性人口；再次是經(jīng)濟和社會環(huán)境構(gòu)成上，多以服務(wù)業(yè)和小手工業(yè)為主。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的公共安全所受威脅表現(xiàn)

公共安全是指多數(shù)人的生命、健康和公共財產(chǎn)安全。當代中國正處在巨大的社會變遷和“風險社會”階段，社會矛盾層出不窮。城鄉(xiāng)結(jié)合部由于其特有的性質(zhì)，在發(fā)展中呈現(xiàn)出明顯的滯后性，嚴重的制約著城市的發(fā)展和農(nóng)村的建設(shè)，特別是在公共安全方面更是對我國的公共安全管理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾點：

（一）受人為因素影響的事故性災(zāi)難日趨高發(fā)

一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施限制，不宜發(fā)展大型企業(yè)或高端服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，從而使大量中小型企業(yè)依靠城市經(jīng)濟圈的輻射效應(yīng)快速發(fā)展，這些企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)低、管理差，導(dǎo)致事故性災(zāi)難發(fā)生的人為因子大量積聚；二是隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，加之城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的地租相對城市較低廉，基礎(chǔ)設(shè)施較農(nóng)村地區(qū)較為完善，大量落后的產(chǎn)業(yè)遷移到此地區(qū)，諸如煙花爆竹廠、灰石長、垃圾廢水處理廠等。這些企業(yè)在利益的驅(qū)使下，更容易忽視基礎(chǔ)安全設(shè)施建設(shè)，而員工由于自身的素質(zhì)較低，安全意識也相應(yīng)較低，于是，在突發(fā)的事故災(zāi)難中，企業(yè)和員工不能及時進行自救，這不僅給企業(yè)自身的發(fā)展和員工的生命帶來威脅，更是威脅到周邊居民的人身和財產(chǎn)安全。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，交通事故頻發(fā)

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有納入國家規(guī)劃建設(shè)當中，許多道路都是由當?shù)鼐用褡孕薪ㄔO(shè)，且多為單行道，路面沒有用混凝土進行平整，路旁沒有任何的交通安全標志。在道路上行使的大多是農(nóng)用車輛、摩托車、三輪車等機動車輛，這些車輛的性能較弱，大多數(shù)沒有牌照，駕駛?cè)藛T的技術(shù)落后且安全意識缺失，在復(fù)雜的路況下交通安全事故多發(fā)，而事后的解決辦法大多是私了，沒有上報有關(guān)交通管理部門，因而城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)居民的人身安全沒有保障。

（三）公共衛(wèi)生安全矛盾逐漸凸顯

一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的排污設(shè)施不到位，公共衛(wèi)生條件差。城鄉(xiāng)結(jié)合部居民區(qū)沒有接通市政排污網(wǎng)絡(luò)，排污管道多是由當?shù)氐牡叵聹锨脑烨覜]有專門的疏通機構(gòu)和人員，加之企業(yè)排污設(shè)施與居民排污設(shè)施混雜在一起，排污能力有限。二是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的醫(yī)療機構(gòu)和設(shè)施缺乏，大量的外來人員就醫(yī)只能依賴當?shù)氐男l(wèi)生所和私人小診所，這些醫(yī)療機構(gòu)缺乏應(yīng)有的醫(yī)療設(shè)施、人員以及技術(shù)，導(dǎo)致居民的病情不能得到及時控制，面對突發(fā)的公共衛(wèi)生安全事故，也缺乏相應(yīng)的應(yīng)急處理能力。

（四）城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)居民成分復(fù)雜，社會治安形勢嚴峻

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)一個明顯的特點就是農(nóng)居混雜，外來人口居多，因此治安問題尤為嚴峻。一是大量外來人口涌入城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，使得原有的社區(qū)管理資源匱乏；二是外來流動人口成分比較復(fù)雜，大多數(shù)人的知識水平低、法律意識差，受到犯罪分子的引誘后易走上違法犯罪道路；三是本地居民有著強烈的排外心理，對外來人口具有某種不認同感，雙方易引發(fā)口角，甚至是軀體和武力沖突，所以城鄉(xiāng)結(jié)合部成為治安高危地帶。

（五）群體性事件和極端行為成為新的威脅

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)居民的最主要的經(jīng)濟收入就是房租，許多居民利用城鄉(xiāng)結(jié)合部土地動態(tài)變化和區(qū)位條件的特殊性，不顧現(xiàn)行的土地法規(guī)政策規(guī)定，紛紛在已有的房屋上私搭亂建，擴大建筑面積，以獲取更大利益。這些違章建筑沒有經(jīng)過專業(yè)的規(guī)劃，大多是在年限教久遠的老房上增建，施工準備不足，施工單位多為私人承包，不僅存在巨大安全隱患，而且在相關(guān)管理部門進行整治時，有的逐利者會不惜以極端方式引發(fā)群體圍觀，阻礙相關(guān)部門的執(zhí)法工作，諸如自焚、跳樓等。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)公共安全治理思路

我國真正進行公共安全治理的時間并不長，公共安全治理建設(shè)還不夠完善，對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)而言，城市管理不能延伸到此地區(qū)，而城郊農(nóng)村村委會管理能力有限，因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共安全治理應(yīng)該根據(jù)其特殊性，以國家公共安全治理總方針為指導(dǎo)，吸收城市和農(nóng)村公共安全治理建設(shè)的經(jīng)驗，以“預(yù)防為主，防抗救相結(jié)合”的治理戰(zhàn)略指導(dǎo)實踐工作。

首先，要把城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的公共安全治理納入和諧社會建設(shè)體系，強化相關(guān)機構(gòu)的風險意識。城鄉(xiāng)結(jié)合部作為“城市之尾，農(nóng)村之首”，其和諧和穩(wěn)定程度關(guān)系到城市的擴展和農(nóng)村的建設(shè)。公共安全是和諧社會的一大特征，因此，政府應(yīng)當樹立并強化公共安全的風險意識，加強風險教育，塑造風險觀念，及時把握和認知公共安全漏洞，這是積極應(yīng)對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)公共安全問題的思想前提。

其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)要以城市安全治理模式為借鑒，以農(nóng)村村民管理為依托，建立以城鄉(xiāng)結(jié)合部本地居民為主的自治機構(gòu)。一是吸收具有相對穩(wěn)定性的流動人員與本地居民組成統(tǒng)一的公共安全防控機構(gòu)，由城鄉(xiāng)結(jié)合部居民管理委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮；二是要做好應(yīng)急預(yù)警和演練機制。對本地區(qū)頻發(fā)的公共安全事件，要做好總結(jié)，在事故發(fā)生前要做好應(yīng)急演練工作，在事故發(fā)生后，要及時做出應(yīng)急處理機制；三是要做好信息引導(dǎo)機制。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)居民成分較為復(fù)雜，人口流動性高，文化素質(zhì)較低，法律觀念較差，要對他們進行觀念疏導(dǎo)與信息引導(dǎo)，避免有的人員在思想上走上極端，遇到危險事故缺乏正確的處理方式。

復(fù)次，要從源頭上杜絕公共安全的威脅性因子。一是要對進入城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的企業(yè)進行安全性和環(huán)保性評估，在引進外來企業(yè)時不能只著眼于經(jīng)濟利益，更要注重引進企業(yè)的發(fā)展與本地區(qū)環(huán)境承載力相適應(yīng)；二是對在本地居住的流動性人口要嚴格做好登記手續(xù)，加強出租房屋、流動人口的管理，加強有劣跡重點人員的調(diào)查、幫助和管控；三是對違章搭建、亂丟棄、亂排放現(xiàn)象進行重點整治，當?shù)卣块T要規(guī)范土地的開發(fā)與管理，對違章搭建、私自擴建現(xiàn)象進行嚴厲打擊，衛(wèi)生管理部門要規(guī)范垃圾傾倒點并及時清理。

最后，要加大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共安全產(chǎn)品的供給。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)管理資金來源沒有納入城市管理規(guī)劃體系，農(nóng)村管理資金又處在自身難保的階段，因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的管理機構(gòu)應(yīng)該合理規(guī)劃財政資金，對部分公共產(chǎn)品可以實行私人供給，特別是對公共衛(wèi)生設(shè)施，應(yīng)該引入有能力的私人醫(yī)療機構(gòu)，對零散的小診所進行引導(dǎo)重組，對公共排污系統(tǒng)的收費可以由居民自行收支，相關(guān)管理部門做好監(jiān)督工作，這樣，才能在合理利用有限公共資源的情況下，為城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的安全做好保障，也為城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的和諧有序發(fā)展做好準備。

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〔責任編輯：侯景清〕