陳葉蘭

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410128）

論農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)＊

陳葉蘭

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410128）

農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)是一項(xiàng)以村民自治權(quán)為基礎(chǔ)的社會(huì)權(quán)力，它具有權(quán)利和權(quán)力的雙重屬性。農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)的主體是多元的，包括村民個(gè)人和村委會(huì)、村民會(huì)議、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、環(huán)保NGO等所有參與農(nóng)村環(huán)境自治的組織。農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)的內(nèi)容中的權(quán)利部分主要包括村民的環(huán)境民主決策權(quán)、環(huán)境民主管理權(quán)、環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)；權(quán)力部分則主要包括由農(nóng)村環(huán)境自治組織行使的農(nóng)村環(huán)境自治立法權(quán)、農(nóng)村環(huán)境自治組織權(quán)、農(nóng)村環(huán)境自治財(cái)政權(quán)、農(nóng)村環(huán)境自治行政權(quán)等。

環(huán)境自治權(quán)；權(quán)力；權(quán)利

農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)是農(nóng)村環(huán)境自治主體依據(jù)自治章程和村規(guī)民約，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行自我管理，自我服務(wù)，自我監(jiān)督的權(quán)力和權(quán)利。由于法律賦予村民的村民自治權(quán)，即村民有自我服務(wù)，自我教育，自我管理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的社會(huì)自治權(quán)。據(jù)此，我們可以認(rèn)定：農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)屬于村民自治權(quán)在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體化，農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)是以村民自治權(quán)為基本內(nèi)涵的社會(huì)權(quán)力。然而對(duì)農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)這一自治權(quán)中的新生事物，它的具體性質(zhì)和內(nèi)涵還需要我們認(rèn)真梳理和分析。

一、農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)之性質(zhì)

在當(dāng)代中國(guó)，關(guān)于自治權(quán)的含義有兩種解讀：一種是權(quán)力說，即自治權(quán)就是自治權(quán)力，認(rèn)為自治權(quán)是“一種在社會(huì)團(tuán)體內(nèi)，經(jīng)過團(tuán)體內(nèi)多數(shù)人認(rèn)可或默示的，合法地獨(dú)立自主行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力”［1］。另一種則是權(quán)利說，即自治權(quán)就是自治權(quán)利，認(rèn)為自治權(quán)是“指公民依據(jù)憲法和法律享有的管理其所屬社區(qū)和行政區(qū)域內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利”［2］。而以村民自治權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)，既具有權(quán)力屬性，是一種區(qū)別于國(guó)家權(quán)力的社會(huì)權(quán)力［3］，又具有權(quán)利屬性，是村民對(duì)農(nóng)村環(huán)境事務(wù)自我管理自我實(shí)現(xiàn)的權(quán)利形式。也就是說，農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)的性質(zhì)是權(quán)利與權(quán)力的結(jié)合。

（一）從其內(nèi)部正當(dāng)性來源和外部合法性來源看，農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)既有權(quán)利又有權(quán)力

從農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)的內(nèi)部來源上看，它是個(gè)人權(quán)利的延伸，是群體內(nèi)部成員自治權(quán)利和環(huán)境權(quán)利讓渡的結(jié)果。村民自治組織所行使的公共權(quán)力是來源于村民自治體人民的授予，憲法規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”，而國(guó)家的權(quán)力來自于人民的讓渡；那么，人民同樣可以將其權(quán)利讓渡給社會(huì)組織。因此，自治組織只要是行使符合普遍正義和法律規(guī)定的人民的固有權(quán)利，都是正當(dāng)?shù)?。這與同樣來自人民權(quán)利的國(guó)家權(quán)力的來源一樣是正當(dāng)性的。

自治組織的農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)來源有兩個(gè)渠道：一個(gè)是村民自治權(quán)利和環(huán)境權(quán)利的讓渡，即自治機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力是通過自治體成員對(duì)自身環(huán)境權(quán)利的讓渡而得到的，得到權(quán)利讓渡的自治機(jī)關(guān)被允許擁有一定范圍內(nèi)環(huán)境事務(wù)的決定權(quán)和對(duì)團(tuán)體內(nèi)部環(huán)境事務(wù)的管理權(quán)，這種權(quán)力來源是村民的權(quán)利；另一個(gè)來源是國(guó)家權(quán)力的授權(quán)或放權(quán)。在傳統(tǒng)的“大國(guó)家小社會(huì)”的境況中，在國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的對(duì)比下，國(guó)家權(quán)力處于絕對(duì)的支配性地位；而隨著公民社會(huì)的興起，公共管理的社會(huì)化，尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)在一些領(lǐng)域的無(wú)能為力，政府逐步轉(zhuǎn)變其無(wú)限政府的狀況，發(fā)展成有限政府，而將部分國(guó)家權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，這些社會(huì)組織通過自治來行使這些權(quán)力，這就是所謂的國(guó)家權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)權(quán)力。可見，當(dāng)村民權(quán)利或國(guó)家權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會(huì)自治權(quán)以后，這種自治權(quán)已經(jīng)不僅僅是社會(huì)成員的權(quán)利，也不等同于國(guó)家的公權(quán)力，而是帶有權(quán)力外殼的一種特殊的群體權(quán)利。

（二）農(nóng)村環(huán)境自治組織成員本身的利益要求和自治組織需要擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任，體現(xiàn)了權(quán)利和權(quán)力要求的結(jié)合

自治組織設(shè)立最根本的目的是通過群眾自治，追求該群體的共同目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)該群體所有成員的共同利益。只有自治組織能滿足成員的共同利益需求，才能獲得成員的權(quán)利讓渡和支持或自愿服從。從這個(gè)角度來說，農(nóng)村環(huán)境自治組織肩負(fù)滿足和實(shí)現(xiàn)成員對(duì)良好環(huán)境的權(quán)利需求。而社會(huì)物質(zhì)精神文化的多樣性又決定了各個(gè)社會(huì)組織信仰、目標(biāo)和利益追求的多樣性。他們之間難免會(huì)存在各種各樣的沖突。為了確保社會(huì)的發(fā)展不因?yàn)楸舜说臎_突而停滯不前，就需要每個(gè)社會(huì)組織都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，也就是要為公共利益讓渡一定的權(quán)利，這部分權(quán)利轉(zhuǎn)化為國(guó)家權(quán)力，并以國(guó)家權(quán)力的名義要求自治組織要履行自我管理和約束群體的義務(wù)。

同時(shí)，由于自治組織行使的是介于國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)成員個(gè)人權(quán)利之間的社會(huì)權(quán)力，那么自治組織里設(shè)立的自治機(jī)關(guān)就會(huì)具有兼顧權(quán)利和權(quán)力的兩種功能。當(dāng)自治機(jī)關(guān)代表該群體利益與國(guó)家相對(duì)時(shí)，該自治機(jī)關(guān)應(yīng)該是為本自治組織的社會(huì)成員爭(zhēng)取共同利益，幫助實(shí)現(xiàn)成員的權(quán)利；當(dāng)該自治機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家授權(quán)對(duì)自治團(tuán)體進(jìn)行相應(yīng)的管理和監(jiān)督時(shí)，實(shí)際上又體現(xiàn)的是作為國(guó)家分權(quán)體系的一部分，帶有權(quán)力的性質(zhì)了。

（三）從農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)的表現(xiàn)形式看，村民享有的是權(quán)利，自治組織行使的是權(quán)力

2010年修訂的《村委會(huì)組織法》第39條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利?！痹摋l的文字表達(dá)里，明確了村民依法行使“自治權(quán)利”。《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！蹦敲崔r(nóng)村環(huán)境自治權(quán)就是國(guó)家通過法律授予群眾自治組織對(duì)農(nóng)村環(huán)保事務(wù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的自治權(quán)利?？梢?，國(guó)家通過法律授予群眾自治組織的，是一種自治權(quán)利，一種民主權(quán)利，也是排除政府機(jī)構(gòu)干預(yù)村民自治事項(xiàng)的法律權(quán)利。而自治權(quán)對(duì)農(nóng)村內(nèi)部來說，是自治組織管理或辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理權(quán)。農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)也是這種管理權(quán)的一個(gè)領(lǐng)域，這種管理權(quán)對(duì)每個(gè)村民都有約束力，是一種具有社會(huì)內(nèi)部管理色彩，并具有社會(huì)性、公共性的公權(quán)力。由此可見，村民自治權(quán)具有兩重性質(zhì)。

從農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)的內(nèi)容來看，不同的行使方式表現(xiàn)的分別是權(quán)利和權(quán)力的性質(zhì)。當(dāng)村民基于法律授予的民主權(quán)利和環(huán)境權(quán)利而行使選舉權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)時(shí)，它體現(xiàn)的是村民的權(quán)利。而自治組織來行使農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)時(shí)，自治權(quán)的內(nèi)容主要包括農(nóng)村環(huán)境自治立法權(quán)、農(nóng)村環(huán)境自治組織權(quán)、農(nóng)村環(huán)境自治財(cái)政權(quán)、農(nóng)村環(huán)境自治行政權(quán)等，在未經(jīng)法定程序?qū)υ摍?quán)力的行使予以撤銷或改變之前，本村的村民和組織均應(yīng)受其約束。它體現(xiàn)的是自治組織基于社會(huì)自治權(quán)行使的一種社會(huì)權(quán)力。

（四）從農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)的特征來看，它兼具權(quán)利和權(quán)力的屬性

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和學(xué)者們的觀點(diǎn)，可以將農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)概括為三個(gè)特點(diǎn)，在這三個(gè)特點(diǎn)中能夠顯示出農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)所兼有的權(quán)利和權(quán)力的特性。

2017年2月22日，五建獲得了一個(gè)新身份—廣東省高新技術(shù)企業(yè)。一個(gè)施工企業(yè)如何發(fā)展成為高新技術(shù)企業(yè)？

1.排他性。自治權(quán)與他治權(quán)是相對(duì)應(yīng)的。自治不是他治，自治權(quán)對(duì)其他權(quán)力具有排他性。村民自治權(quán)是由法律規(guī)定的，具有對(duì)其他權(quán)力排斥的特點(diǎn)。所以農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)也是自治組織享有的排他的權(quán)力。自治權(quán)本質(zhì)上體現(xiàn)的是權(quán)力與權(quán)力的分配或?qū)?，是社?huì)權(quán)力對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡。這是政治學(xué)的權(quán)力范疇。

2.自主權(quán)與治理權(quán)的結(jié)合。在村民自治體內(nèi)，每一位村民都能夠直接行使自己的民主權(quán)利；每一位村民都能自愿地表達(dá)自己的意愿，真正做到“意思自治”；每一位村民行使的權(quán)利內(nèi)容廣泛，有選舉權(quán)、罷免權(quán)、決策權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、管理權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，等等。這些都是自治權(quán)中的權(quán)利屬性的體現(xiàn)。過去，我們對(duì)自治權(quán)的理解，只是停留在管理或治理的層面上，是片面的。實(shí)際上，自治權(quán)是自主權(quán)與治理權(quán)的結(jié)合。

3.規(guī)范性與自主性相結(jié)合。一方面，村民自治權(quán)是憲法、法律賦予的權(quán)力。通過國(guó)家的授權(quán)和放權(quán)賦予社會(huì)組織的自治權(quán)，這種自治權(quán)的行使，不得與憲法和法律的規(guī)定相違背。另一方面，村民實(shí)施自治權(quán)的自主性行為有法律效力且受法律保護(hù)。在法律法規(guī)范圍內(nèi)，村民制定自治章程和村規(guī)民約，并據(jù)此實(shí)施自治行為，其自愿、自主、自治性不受外來權(quán)力的干預(yù)。

二、農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)之主體

農(nóng)村環(huán)境自治模式是在村民自治基礎(chǔ)上構(gòu)建和運(yùn)作的。農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)也來源于村民自治權(quán)在環(huán)保領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)。因此，農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)主體，就是村民自治的主體。但由于對(duì)村民自治的概念界定在法律上沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)村民自治主體的范圍界定也還沒有定論。比較有代表性的觀點(diǎn)有四：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治主體是村民個(gè)人，而非村集體；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治的唯一主體就是村委會(huì)；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治的主體是村民集體，而不是村民個(gè)人［4］；第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治權(quán)主體應(yīng)該包括全體村民、村民會(huì)議和村民委員會(huì)，其中村民的自治權(quán)是最基礎(chǔ)性、最根本性的權(quán)利，而村民會(huì)議和村民委員會(huì)作為村民自治機(jī)關(guān)也享有自治的權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。村民自治權(quán)就是全體村民、村民會(huì)議和村民委員會(huì)依照法律處理自己的事情的權(quán)利［5］。

比較起來，第四種觀點(diǎn)相對(duì)而言較有說服力，但其主體范圍還可以繼續(xù)擴(kuò)大?；谵r(nóng)村環(huán)境自治既屬于村民自治范疇又具有社會(huì)自治的屬性，以及農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)既有權(quán)利屬性又有權(quán)力性質(zhì)，我們可以得出如下結(jié)論：村環(huán)境自治權(quán)主體也應(yīng)該是多元的，包括村民個(gè)人和村委會(huì)、村民會(huì)議、農(nóng)民專業(yè)合作社、環(huán)保NGO等所有參與農(nóng)村環(huán)境自治的組織。在這些主體中，村民個(gè)人行使的是環(huán)境自治權(quán)利，即：環(huán)境民主選舉權(quán)、環(huán)境民主決策權(quán)、環(huán)境民主管理權(quán)、環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)。由于農(nóng)村環(huán)境自治的社會(huì)性和公共性，村民個(gè)體無(wú)法通過個(gè)體行為而單獨(dú)決定任何自治事務(wù)，所以他們需要將部分權(quán)利讓渡以形成社會(huì)權(quán)力，并通過選舉委托自治組織來行使這部分社會(huì)權(quán)力，使得村委會(huì)、村民會(huì)議等其他農(nóng)村自治組織基于村民的權(quán)利讓渡也順理成章地行使環(huán)境自治權(quán)力，成為了農(nóng)村環(huán)境自治的主體。

當(dāng)農(nóng)民環(huán)境自治的主體是村民個(gè)人時(shí)，并非就表明農(nóng)村環(huán)境自治的性質(zhì)屬于個(gè)人自治。當(dāng)農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)的主體是村民個(gè)人時(shí)，由于村民行使自治權(quán)是作為共同體的內(nèi)部成員，實(shí)現(xiàn)的是共同體的共同利益或公共利益，并非純粹的個(gè)人利益，所以，無(wú)論農(nóng)村環(huán)境自治主體是個(gè)人還是集體，農(nóng)村環(huán)境自治的性質(zhì)都是社會(huì)自治，而不是個(gè)人自治。它設(shè)置的價(jià)值是讓每個(gè)社會(huì)成員都能自覺地、自主地參加農(nóng)村環(huán)境管理，在國(guó)家與公民之間架起一座橋梁，建立起與國(guó)家發(fā)展良性互動(dòng)的憲政社會(huì)基礎(chǔ)，從而讓村民能享有最大的權(quán)利和自由。

對(duì)于“村民”的范圍問題。由于現(xiàn)行法律對(duì)村民的概念和范圍都沒有明確的界定，在司法實(shí)踐中，大部分農(nóng)村將“戶籍”作為確定村民資格的標(biāo)準(zhǔn)，可如果將戶籍作為村民資格確定的唯一標(biāo)準(zhǔn)，又會(huì)造成大量的村民難以行使自治權(quán)。所以，可以根據(jù)2010年修訂的《村委會(huì)組織法》第13條第2款的規(guī)定加以靈活變通：長(zhǎng)期不在本村居住的村民和長(zhǎng)期居住本村的外來人員，經(jīng)本人明確表示或申請(qǐng)，能夠享有民主選舉權(quán)。那么可以類推，他們也應(yīng)該同時(shí)可以在本村行使民主決策權(quán)、民主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)，因此可以確定，他們也應(yīng)當(dāng)成為自治權(quán)的主體。但是，將“村民集體”作為農(nóng)村環(huán)境自治主體是不合適的?！按迕窦w”這個(gè)概念在土地的集體所有制中已經(jīng)被明確規(guī)定在法律條文中，農(nóng)村的集體土地所有制，其所有人是“農(nóng)民集體”，可在實(shí)踐當(dāng)中，“農(nóng)民集體”根本無(wú)法作為一個(gè)獨(dú)立的主體行使所有人的權(quán)利。所以說，“村民集體“是個(gè)虛位概念，如果再把它作為村民自治的主體規(guī)定在村民自治的法律體系中，那只能又造成同樣的結(jié)局——村民自治主體的虛位，最終導(dǎo)致村民自治權(quán)行使的困難?！按迕窦w”不是一個(gè)明確獨(dú)立的主體，它不能成為村民自治法律關(guān)系的主體，更不能成為村民自治權(quán)的主體?！洞逦瘯?huì)組織法》中規(guī)定：村民共同行使其自治權(quán)利的組織形式是村民會(huì)議，村民會(huì)議是村民自治中最高的權(quán)力機(jī)關(guān)。那么，村民會(huì)議是否等同于村民集體呢？不是。因?yàn)榇迕駮?huì)議是作為村民個(gè)體行使自治權(quán)的組織形式而臨時(shí)存在的，村民會(huì)議只是村民個(gè)體行使自治權(quán)的一個(gè)組織形式，一個(gè)平臺(tái)?！按迕窦w”也不等同于村委會(huì)，法律并沒有給村民會(huì)議單獨(dú)賦權(quán)，這些代表職能是屬于村民委員會(huì)。村民委員會(huì)雖然是由村民選舉產(chǎn)生的，對(duì)外代表本村，對(duì)內(nèi)享有一定管理權(quán)力的組織，它不能代表“村民集體”行使權(quán)利，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)主要作為村民會(huì)議的執(zhí)行設(shè)機(jī)構(gòu)而存在。所以，如果使用“村民集體”的概念作為村民自治主體，只能使村民自治主體含糊不清，不利于村民自治權(quán)的行使，村民自治制度的正確實(shí)施也必然會(huì)受到影響。

三、農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)之內(nèi)容

（一）村民的農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)利

農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)具體可以分化為權(quán)利和權(quán)力兩部分。村民直接行使的權(quán)利部分，主要表現(xiàn)為《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的四項(xiàng)民主權(quán)利，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。而具體落實(shí)到農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)利，由于農(nóng)村環(huán)境自治機(jī)構(gòu)就是村民自治機(jī)構(gòu)，所以村民的環(huán)境民主選舉權(quán)就包含在村民委員會(huì)的選舉活動(dòng)中。

1.環(huán)境民主決策權(quán)。民主決策是“四個(gè)民主”的動(dòng)力，是村民參與村中事務(wù)的具體體現(xiàn)，是提高自治組織凝聚力、村民向心力、村班子號(hào)召力的有效途徑。環(huán)境民主決策是指與村民切身利益息息相關(guān)的環(huán)境事項(xiàng)，必須由村民民主討論，按多數(shù)人的意見作出決定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)民主決策的規(guī)則和程序都有明確的規(guī)定。然后，村民不僅需要環(huán)境事務(wù)的民主決策，更需要有效決策。決策的有效性已經(jīng)成為民主決策的又一要義。而在高度市場(chǎng)化和信息化的今天，傳統(tǒng)農(nóng)村的決策資源和決策方式已難以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)村決策的生態(tài)環(huán)境，科學(xué)決策已經(jīng)成為提高民主決策有效性的重要手段。尤其環(huán)境領(lǐng)域的科技性和復(fù)雜性，決定了科學(xué)決策需要準(zhǔn)確、客觀的環(huán)境信息收集和輸入，對(duì)輸入信息還要進(jìn)行有效處理，并簡(jiǎn)化為決策方案、根據(jù)成本——收益原則作出抉擇，進(jìn)而制定實(shí)施計(jì)劃。這些環(huán)節(jié)，無(wú)一不需要信息化條件支持和專業(yè)智能保障。因此，有必要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境信息化建設(shè)和引入專業(yè)智力支持，以促進(jìn)民主決策和科學(xué)決策有機(jī)結(jié)合。

村民自治民主決策制度創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，選擇由間接民主轉(zhuǎn)向直接民主，從票決形式轉(zhuǎn)為協(xié)商形式的民主決策制度，如果有民主和科學(xué)作支撐，即以協(xié)商民主為路徑，就會(huì)為創(chuàng)新奠定合法性基礎(chǔ)，保障制度創(chuàng)新的民主化方向；以科學(xué)為民主決策提供技術(shù)支持，就會(huì)增強(qiáng)決策的有效性，進(jìn)而強(qiáng)化其合法性。展望未來，農(nóng)村環(huán)境自治民主決策機(jī)制應(yīng)該沿著民主制度與科學(xué)決策技術(shù)相結(jié)合的方向，在制度創(chuàng)新和技術(shù)支持雙重動(dòng)力的推動(dòng)下走向民主——科學(xué)相結(jié)合的協(xié)商民主決策之路。

2.環(huán)境民主管理權(quán)。民主管理是“四個(gè)民主”的關(guān)鍵。民主管理是民主決策和民主監(jiān)督制度的具體落實(shí)過程。沒有民主管理的落實(shí)，其他的民主就形同虛設(shè)。環(huán)境民主管理是指對(duì)村內(nèi)的環(huán)境公共事務(wù)的管理要遵循村民意見，吸收村民直接參與，其主要包括兩個(gè)方面：一是共約式管理制度，即根據(jù)法律法規(guī)和本村實(shí)際情況，由村民會(huì)議討論和制定村民環(huán)境自治章程和環(huán)保村規(guī)民約，明確界定村民自治組織的權(quán)力和責(zé)任，村民個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，使之成為村務(wù)民主管理的基本依據(jù)。環(huán)境自治章程和環(huán)保村規(guī)民約具有共約性，在本村環(huán)境自治管理中具有權(quán)威性，任何人都不得違背。二是參與式管理制度，即村民委員會(huì)在進(jìn)行環(huán)境事務(wù)管理中，要為廣大村民提供一定的參與渠道來表達(dá)意愿和訴求，要廣泛吸取村民意見，由村民共同決定本村的重大環(huán)境事務(wù)。而實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主管理的關(guān)鍵之一，就在于健全和完善村級(jí)民主管理制度，如村民自治章程、村規(guī)民約及村務(wù)公開制度、一事一議制度等，為村民自治模式下的民主管理提供制度保障。

3.環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)。民主監(jiān)督機(jī)制是為了保障“四個(gè)民主”的貫徹實(shí)施，而建立的各相關(guān)主體之間的權(quán)責(zé)制衡制度與運(yùn)行機(jī)制，是村民對(duì)村民委員會(huì)的工作和村內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，保證村民意志得到充分體現(xiàn)的制度安排。環(huán)境民主監(jiān)督，是村民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效途徑，也是保證基層干部和農(nóng)村環(huán)境自治組織依法辦事和清正廉潔的必要措施。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的民主監(jiān)督制度都可以運(yùn)用到環(huán)境民主監(jiān)督中，如民主評(píng)議制度、專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)制度、罷免權(quán)制度、村務(wù)公開并接受監(jiān)督制度等。

為了農(nóng)村環(huán)境自治民主監(jiān)督權(quán)能夠更充分和更有效地行使，還需要在現(xiàn)行制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善和規(guī)范。首先，應(yīng)規(guī)范村民的罷免權(quán)行使程序。可以規(guī)定一定數(shù)量的村民通過村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的認(rèn)可，即可提請(qǐng)召開村民會(huì)議，以保證罷免程序的順利進(jìn)行。其次，應(yīng)完善現(xiàn)行村民會(huì)議的監(jiān)督職能。村民會(huì)議機(jī)構(gòu)作為村民自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有其自身的獨(dú)立性和啟動(dòng)的便民性。再次，建立和完善村干部的激勵(lì)約束制度。對(duì)積極支持和配合農(nóng)村環(huán)境自治民主管理的干部，要大力宣傳、鼓勵(lì)和表彰，而對(duì)違反或阻礙環(huán)境自治權(quán)利行使的干部，則可由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議提出批評(píng)并要求限期改正，直至依法予以罷免。最后，應(yīng)充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村民委員會(huì)的權(quán)力制衡作用。要從制度上進(jìn)一步明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的法律地位，并對(duì)其監(jiān)督權(quán)力、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督救濟(jì)等方面的內(nèi)容制度化，以保障村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的環(huán)境監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。

（二）村民自治組織的農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)力

村民自治組織的自治權(quán)，是村民讓渡的社會(huì)權(quán)力，是對(duì)本村自治事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力。主要包括下列四項(xiàng)。

1.農(nóng)村環(huán)境自治立法權(quán)。根據(jù)《村委會(huì)組織法》規(guī)定，村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程及村規(guī)民約。那么關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的自治章程和村規(guī)民約的立法權(quán)也是由村民會(huì)議行使，環(huán)境自治章程和環(huán)保村規(guī)民約用于調(diào)整村民和農(nóng)村環(huán)境自治組織的環(huán)境保護(hù)行為及相關(guān)的環(huán)境法律關(guān)系，具有權(quán)利義務(wù)性或規(guī)范性；對(duì)本村所有村民（包括投反對(duì)票的村民）和組織產(chǎn)生持久拘束力?？梢?，村民自治章程和村規(guī)民約與國(guó)家法律、法規(guī)一樣，是具有普遍約束力的行為規(guī)范，相對(duì)于法律和法規(guī)而言，它們是由國(guó)家認(rèn)可的社會(huì)規(guī)范，可稱之為“民間法”或“軟法”。

擁有農(nóng)村環(huán)境自治立法權(quán)的村民自治組織可以對(duì)國(guó)家和地方性環(huán)保法在本村的具體實(shí)施制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，還可以根據(jù)環(huán)境法的授權(quán)，以自治規(guī)章的形式規(guī)定村民及在本村土地范圍內(nèi)的所有人的環(huán)保行為準(zhǔn)則。當(dāng)然，村民自治組織制定的環(huán)境保護(hù)自治規(guī)章不得與國(guó)家及地方性的環(huán)境保護(hù)法及其他法律法規(guī)相抵觸，否則，該規(guī)章無(wú)效。

2.農(nóng)村環(huán)境自治組織權(quán)。所謂農(nóng)村環(huán)境自治組織權(quán)，是指村民自治組織有權(quán)根據(jù)需要自行組建環(huán)境自治組織并確定其成員，國(guó)家除可通過法律為這些自治組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員構(gòu)成規(guī)定一定的原則外，不得干預(yù)村民自治組織對(duì)于自身機(jī)構(gòu)設(shè)置及組織事務(wù)的處理。《村民委員會(huì)組織法》第7條規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)。村民委員會(huì)成員可以兼任下屬委員會(huì)的成員?！币簿褪钦f，村委會(huì)可以設(shè)置專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)某一領(lǐng)域的專門工作。那么，根據(jù)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村環(huán)境自治的需要，可以在村委會(huì)下設(shè)立專門的環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，對(duì)農(nóng)村環(huán)境自治事務(wù)進(jìn)行專門管理。同時(shí)還可以組織村民組建環(huán)保合作社，并協(xié)助環(huán)保合作社在農(nóng)村環(huán)境自治中發(fā)揮功能。

3.農(nóng)村環(huán)境自治財(cái)政權(quán)。所謂農(nóng)村環(huán)境自治財(cái)政權(quán)，是指農(nóng)村環(huán)境自治組織擁有自己獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源，并有權(quán)自行使用和支配其所獲的經(jīng)費(fèi)。農(nóng)村環(huán)境自治需要相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)，這部分經(jīng)費(fèi)可以來自于政府撥款，可以來自于社會(huì)捐助，也可以來自于集體土地或集體財(cái)產(chǎn)承包所得收益，還可以來自于村民的籌資籌勞，這部分經(jīng)費(fèi)的支配和使用方案，由村民會(huì)議表決通過，由村委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，具體籌資和執(zhí)行情況要及時(shí)公開，并接受村民和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督。

4.農(nóng)村環(huán)境自治行政權(quán)。所謂村民自治行政權(quán)，是村民自治組織對(duì)于其自治范圍內(nèi)的事務(wù)有權(quán)自行議決并執(zhí)行，不受國(guó)家的指揮和命令。村民自治組織的自治行政活動(dòng)多為社會(huì)公益，帶有鮮明的社會(huì)權(quán)力特征。但由于在我國(guó)村民自治組織具有以公共權(quán)力作為構(gòu)建與運(yùn)作的基礎(chǔ)這一突出特點(diǎn)，使得村民自治組織在行使環(huán)境權(quán)的時(shí)候包含有一定的強(qiáng)制性，因而有法理學(xué)者將村民自治組織歸入“準(zhǔn)公權(quán)力主體”之列［6］。所以村民自治組織對(duì)環(huán)境事務(wù)的決定與處理權(quán)，具體包括環(huán)境事務(wù)處理權(quán)、環(huán)境處罰權(quán)、調(diào)解和監(jiān)督權(quán)、起訴和應(yīng)訴權(quán)、環(huán)境協(xié)調(diào)權(quán)、引導(dǎo)教育權(quán)，等等［7］，其往往被稱為“農(nóng)村環(huán)境事務(wù)管理權(quán)”。可見，農(nóng)村環(huán)境自治權(quán)還內(nèi)含有一定的行政權(quán)力的性質(zhì)。

［1］張文山.治權(quán)理論與自治條例研究法［M］.北京：法律出版社，2005：4.

［2］李步云.人權(quán)法學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2005：208.

［3］郭道暉.社會(huì)權(quán)力與公民社會(huì)［M］.南京：譯林出版社，2009.

［4］陳忠禹.村民自治權(quán)研究綜述［J］.政法學(xué)刊，2010，27（2）：30－31.

［5］胡美靈.農(nóng)民自治權(quán)探略［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，36（30）：13409－13412.

［6］李迎賓.試論村民自治組織的行政主體地位［J］.行政法學(xué)研究，2000（4）：7－8.

［7］陳麗華.論村民自治組織在保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中的法律地位［J］.求索，2007（12）：70－72.

On the Autonomy of the Rural Environment

CHEN Ye－lan
（School of Humanities，Hunan Agricultural University，Changsha410128，Hunan，China）

Rural environment autonomy is actually apower based on the villager＇s right of autonomy.It holds the dual properties of both the rights and powers.Its subjects are diverse from villagers to villagers＇committee，villagers＇meetings，rural economic cooperative organizations，and the environmental NGO in the rural environment and all other self－organization.Involved in the autonomy of rural environment，autonomy of the rural environment in the right part of the contents of the villagers including the right to democratic decision－making environment，the environment of democratic management，democratic supervision environment；power part including the exercise of self－organization by the rural environment of legislative autonomy of the rural environment，rural environment of autonomy the right to organize，the right to financial autonomy of the rural environment，rural environment，autonomous administration rights.

the autonomy of environment；power；ri ght

D921.8；D912.6

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.01.021

2011－09－23

陳葉蘭（1971－），女，湖南省邵陽(yáng)市人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院副教授，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事環(huán)境資源法理論和實(shí)踐研究。

湖南省社科基金資助項(xiàng)目（09YBA071）

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