李發(fā)濤

摘 要：我國(guó)憲法確立了包括民族區(qū)域自治制度在內(nèi)的三大基本政治制度，民族區(qū)域自治制度對(duì)中國(guó)憲政制度是必不可少的，而民族區(qū)域自治所處地方的自治權(quán)，可以說(shuō)是民族區(qū)域自治制度的核心。在憲法以及民族區(qū)域自治制度的授權(quán)下，各自治地方具有了廣泛的自治權(quán)。但是，在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)民族區(qū)域地方的自治權(quán)在利用的過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，本文以新疆維吾爾自治區(qū)為例，重點(diǎn)探討了中國(guó)民族區(qū)域自治地方自治權(quán)的基本內(nèi)涵，闡述了自治權(quán)在行使中存在的一些問(wèn)題，并提出了一些解決策略。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治；自治權(quán)；新疆

新疆位于中國(guó)西北部，是中國(guó)面積最大的省級(jí)行政區(qū)。2010年新疆第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，漢族人口8746148人，占總?cè)丝诘?0.1%，各少數(shù)民族人口13067186人，占總?cè)丝诘?9.9%。新疆現(xiàn)有47個(gè)民族成分，主要居住有維吾爾、漢、哈薩克、回、蒙古、錫伯、塔吉克、滿、塔塔爾、俄羅斯等民族，是中國(guó)五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)之一。隨著新疆工作座談會(huì)的召開(kāi)，黨中央、國(guó)務(wù)院將推動(dòng)新疆跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安納入當(dāng)前全國(guó)工作的重點(diǎn)之一，要發(fā)展新疆就必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的點(diǎn)睛之筆。在這個(gè)階段，社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)正在加緊，所以，研究民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)是很有意義的。

一、自治權(quán)的基本內(nèi)涵

自治權(quán)的本質(zhì)是一種平等和民主權(quán)利。在社會(huì)生活和彼此交往中，不相同的民族地位同等，主要表現(xiàn)在社會(huì)生活中各方面的地位、利益和權(quán)益等，這就是民族平等。從新疆的特殊情況來(lái)說(shuō)，民族平等也就是在新疆的地域之內(nèi)，每個(gè)民族不管人口數(shù)量多少、先進(jìn)還是落后，都具有同樣平等的地位。不管哪一個(gè)民族，在參加和管理國(guó)度事務(wù)及地方事務(wù)的時(shí)候，也都享有平等的地位。民族平等的真正落實(shí)需要兩個(gè)方面的保證，一是國(guó)家的法律及執(zhí)政黨的黨規(guī)要對(duì)民族平等做出明確的規(guī)定，二是在處理社會(huì)主義民族關(guān)系的實(shí)踐當(dāng)中，要保證其能夠切實(shí)有效得到貫徹。自治權(quán)是民族區(qū)域自治所處的自治機(jī)關(guān)享有并行使的權(quán)利，它要緊表現(xiàn)在履行民族區(qū)域所處地方的民族自主管理權(quán)方面。而在我國(guó)民族自治地所處的人民政府和人民代表大會(huì)不但是自治機(jī)關(guān)，并且又是一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)，它們不僅僅代表自治地方管理本地區(qū)內(nèi)一切事宜，并且又代表著全部民族的利益，這種雙重性決定了自治機(jī)關(guān)所享有的是自治民族自立辦理的權(quán)力，自治權(quán)也顯示出民族的平等與民主。

二、行使自治權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀況

（一）制定自治條例和單行條例的權(quán)力

根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，新疆的自治機(jī)關(guān)依法行使省級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依法行使自治權(quán)，根據(jù)本地的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策。截至2014年底，自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)共制定具有區(qū)域特色的地方性法規(guī)150余件，作出具有法規(guī)性決議、決定30余件，批準(zhǔn)各自治州和烏魯木齊市報(bào)批的單行條例和地方性法規(guī)98件；自治區(qū)人民政府制定規(guī)章320余件。主要有：《烏魯木齊市國(guó)防教育條例》、《昌吉回族自治州硅化木保護(hù)管理?xiàng)l例》和《巴音郭楞蒙古自治州語(yǔ)言文字管理?xiàng)l例》等等。近年來(lái)，又制定了《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理?xiàng)l例》、《新疆維吾爾自治區(qū)旅游管理?xiàng)l例（修正）》、《新疆維吾爾自治區(qū)清真食品管理?xiàng)l例》等等。這些法規(guī)涉及到自治區(qū)的政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為自治區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供了重要的法制保障。

（二）尊重和保障少數(shù)民族宗教信仰的自由

新疆是多宗教地區(qū)。主要宗教有伊斯蘭教、佛教、基督教、天主教等，其中伊斯蘭教為維吾爾、哈薩克、回、塔吉克、烏茲別克、塔塔爾等十多個(gè)民族所信奉。伊斯蘭教在新疆社會(huì)生活中有著較大影響。自治區(qū)人民政府根據(jù)憲法和法律的規(guī)定和新疆多民族多宗教的實(shí)際狀況，高度重視宗教工作，充分保證信教群眾的宗教信仰自由權(quán)利，同時(shí)還制定并頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理暫行規(guī)定》等法規(guī)。各宗教團(tuán)體在法律允許的范圍內(nèi)，自主地開(kāi)展宗教活動(dòng)。各民族信教群眾都過(guò)著正常的宗教生活，信教自由得到充分尊重。

（三）自主發(fā)展教育、文化、民生工程等社會(huì)事業(yè)

多年來(lái)，黨和政府始終把大力發(fā)展少數(shù)民族教育作為新疆教育工作的重點(diǎn)，采取一系列扶持政策和有效措施，大力優(yōu)先發(fā)展少數(shù)民族教育。在南疆地區(qū)，四地州喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃菀约鞍⒖颂K地區(qū)已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)普通高中免費(fèi)。新疆各民族文化交相輝映，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化得到繼和發(fā)展。新疆政府不斷拓寬雙邊和多邊文化交流，先后在歐洲、中亞等主要國(guó)家和地區(qū)成功舉辦“中國(guó)新疆文化周”活動(dòng)，與世界60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展文化交流?；刈宓摹盎▋骸?，維吾爾族的“麥西來(lái)甫”、哈薩克族的“阿依特斯”、柯?tīng)柨俗巫宓摹皫?kù)姆孜彈唱會(huì)”、蒙古族的“那達(dá)慕大會(huì)”、錫伯族的“西遷節(jié)”等少數(shù)民族傳統(tǒng)文化得到弘揚(yáng)和傳承，知名度越來(lái)越高。自2010年開(kāi)始，新疆連續(xù)五年開(kāi)展“民生建設(shè)年”。民生建設(shè)支出占財(cái)政總支出的比重每年保持在70%以上。2014年實(shí)施了25類100項(xiàng)重點(diǎn)民生工程，全區(qū)財(cái)政用于民生支出2355.3億元，占公共財(cái)政預(yù)算支出的71%。2014年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入23214元，比2009年增長(zhǎng)78.5%；農(nóng)村居民人均可支配收入8724元，比2009年增長(zhǎng)1.1倍。

三、民族自治地方自治權(quán)行使過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題

（一）在自治權(quán)行使的過(guò)程中受到了部分國(guó)家機(jī)關(guān)的影響

在自治權(quán)運(yùn)用的過(guò)程當(dāng)中，存在部分國(guó)家機(jī)關(guān)影響民族區(qū)域自治地方的事務(wù)，部分國(guó)家機(jī)關(guān)或政府部門有時(shí)會(huì)在民族自治地方制定本區(qū)域內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃時(shí)，會(huì)下達(dá)一些文件，要求自治地方按其施行，這在一定程度上影響了民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)施行。

（二）有時(shí)不能夠正確處理好自治機(jī)關(guān)和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系

我國(guó)憲法和法律規(guī)定，民族區(qū)域自治地方對(duì)于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決策、命令以及指示，有變通實(shí)行的權(quán)利。有的國(guó)家機(jī)關(guān)決策也許適用于民族區(qū)域自治地方，也有的不太適用于這些民族地區(qū)。民族區(qū)域自治地方需要按照本地區(qū)的實(shí)際情況來(lái)靈活執(zhí)行。

（三）經(jīng)濟(jì)自治權(quán)沒(méi)有更加有效的利用

經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是民族自治地方自治權(quán)的一個(gè)極其重要的內(nèi)容。黨中央、政府對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度重視，但總體而言，新疆等地區(qū)經(jīng)濟(jì)和東部沿海地區(qū)相比，仍然有一定的距離。導(dǎo)致這一問(wèn)題不乏歷史的因素，也有其自身的原因，這些地區(qū)主動(dòng)發(fā)展的意識(shí)不是很強(qiáng)，自身發(fā)展能力還比較弱。有一些民族區(qū)域自治地方的機(jī)關(guān)在觀念上存在一定的誤區(qū)，產(chǎn)生了一些依賴思想。

四、民族區(qū)域自治權(quán)的保障和完善

（一）加強(qiáng)自治機(jī)關(guān)的職能

自治機(jī)關(guān)不但是自治地方的自治機(jī)關(guān)，并且是一級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)，必須要服從上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，相對(duì)應(yīng)的，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)要重視，要了解到自治機(jī)關(guān)的實(shí)際，對(duì)具體問(wèn)題具體分析；要認(rèn)識(shí)到憲法和法令賦予了自治機(jī)關(guān)變通的權(quán)力，對(duì)于其命令、指示等，遵照本民族、本地區(qū)實(shí)際情況執(zhí)行。同時(shí)，從法律上為自治機(jī)關(guān)確實(shí)擁有自治權(quán)提供保障，建立健全相應(yīng)的法律保障體系和獎(jiǎng)懲的機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)法制體系化和配套化，盡量避免產(chǎn)生“人治”的現(xiàn)象，而作為自治機(jī)關(guān)，也要不斷加強(qiáng)自治意識(shí)，依法主動(dòng)維護(hù)自己享有的權(quán)利，積極發(fā)揮自治機(jī)關(guān)的作用。

（二）正確處理民族自治地方和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系

民族區(qū)域自治地方是在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行自治，享有自治權(quán)，同時(shí)，各民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)，要在《憲法》和法律的范圍內(nèi)開(kāi)展工作。民族區(qū)域自治地方和中央以及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系如何，與地方和上級(jí)的利益息息相關(guān)，同時(shí)也對(duì)自治權(quán)有著重大的影響，因此要處理好民族區(qū)域自治地方和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，自治機(jī)關(guān)既要履行一級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)，也要履行自治權(quán)，二者不能孤立地的行使。同時(shí)，也不可將自治權(quán)完全依賴于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)中。民族區(qū)域自治地方是處理好自身和中央、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的關(guān)鍵，首先，要努力做到法制化，在調(diào)整相互關(guān)系之時(shí)有法律依據(jù)可循；其次，一旦出現(xiàn)了職責(zé)權(quán)限上的沖突，就要請(qǐng)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和有關(guān)司法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行裁決；第三，要理順民族區(qū)域自治地方政府和上級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以保證自治權(quán)的實(shí)施，各民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

（三）大力發(fā)展民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟(jì)

經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，要想使自治權(quán)的行使得到充分的保障，就要具備堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來(lái)，為了幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)，國(guó)家投入了大量的人力、物力和財(cái)力，使民族區(qū)域自治地方有了很大的轉(zhuǎn)變。有一些民族區(qū)域自治地方的領(lǐng)導(dǎo)干部在觀念上存在一定的誤區(qū)，認(rèn)為實(shí)行民族區(qū)域自治就需要中央的補(bǔ)給，沒(méi)有主動(dòng)積極的發(fā)展本民族和本地區(qū)的地方經(jīng)濟(jì)。民族區(qū)域自治地方的成長(zhǎng)即需要國(guó)家?guī)兔椭С?，更需要自己的拼搏和奮斗。民族區(qū)域自治地方要抓住國(guó)家政策轉(zhuǎn)變的有利時(shí)機(jī)，充分行使自治權(quán)，尤其是經(jīng)濟(jì)上的自治權(quán)，憑借國(guó)家給予的各方面的支持優(yōu)勢(shì)，再加上當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展畜牧業(yè)、畜產(chǎn)品加工業(yè)、旅游業(yè)等重點(diǎn)支持和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)的多次轉(zhuǎn)化升值，獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。

自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心，是民族區(qū)域自治制度成功實(shí)施的關(guān)鍵和重點(diǎn)所在。從這些年新疆自治權(quán)的實(shí)踐來(lái)看，民族區(qū)域自治制度的實(shí)施取得斐然的成績(jī)，但是同時(shí)我們也要意識(shí)到一些問(wèn)題也是存在的。隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入和全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的大趨勢(shì)下，我國(guó)民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟(jì)也在不斷向前，人們的生活水平日益提高，與國(guó)際間的互動(dòng)和交流不斷加強(qiáng)，如何使自治權(quán)不斷完善以及確保其在實(shí)際中的行使得到有效落實(shí)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，需要國(guó)家、政府以及各民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)的共同努力。（作者單位：新疆大學(xué)）

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[3] 嵇雷《中國(guó)民族區(qū)域自治制度發(fā)展研究》民族出版社2013年