張郁杉

摘 要：完善基層民主制度，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。根據(jù)農(nóng)村基層自治實踐來看，需要處理好兩個關(guān)系：一是自治權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，二是自治權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)系。如何處理好這兩種關(guān)系，對農(nóng)村基層民主自制具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：基層自治;自治權(quán);行政權(quán);黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

改革開放之后，以農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會為主的基層群眾自治組織得到大力發(fā)展，同時也發(fā)現(xiàn)了一些矛盾和問題，需要在實踐中不斷完善。

一、處理好自治權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系

處理好兩者之間的關(guān)系，就是要實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治之間的有效銜接和良性互動。自治權(quán)的界定和行使，是自治活動的核心。

以農(nóng)村基層群眾自治為例，基層政府行政管理權(quán)與村民的自治權(quán)集中表現(xiàn)在鄉(xiāng)村關(guān)系上[1]。對于鄉(xiāng)村關(guān)系，盡管《村民委員會組織法》有明確的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但在歷史上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直是村的上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，長期形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系很難通過一紙法令而改變。個別地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)仍然習(xí)慣于直接插手干涉村委會的自治活動。比如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府隨意撤換經(jīng)過村民直接選舉產(chǎn)生的村委會主任、副主任和委員等，或者對他們進行停職、誡勉，這實際上就直接侵犯了基層群眾依法自治的權(quán)利。這種極端情況嚴(yán)重破壞了黨的公信力和基層民主的建設(shè)，因此，有必要進一步明確界定政府行政權(quán)與群眾自治權(quán)的邊界，規(guī)范各自的活動程序及范圍。民主和法治是相輔相成的?？梢韵葟囊?guī)范性文件或規(guī)章做起，最根本的是要培養(yǎng)鄉(xiāng)村依法行政、依法辦事的思維習(xí)慣和行為方式，為基層群眾協(xié)商民主自治創(chuàng)造良好的政治氛圍和法治環(huán)境。

二、處理好自治權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)系

以農(nóng)村基層群眾自治為例，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村民的自治權(quán)集中體現(xiàn)在兩委關(guān)系上，即村黨支部與村委會的關(guān)系。曾經(jīng)有一段時間，全國各地的農(nóng)村都出現(xiàn)過兩委關(guān)系緊張的問題，影響到部分農(nóng)村的穩(wěn)定。

為了緩解這種緊張的狀況，一些農(nóng)村采取了一些有效的辦法解決這個問題，歸納起來主要有兩種：一種是提倡黨支部書記參與村主任的競選，選上了就繼續(xù)留任書記，落選的話，則撤銷其黨支部書記一職，由新當(dāng)選的村主任擔(dān)任黨支部書記，如果新當(dāng)選的主任不是黨員，就發(fā)展培養(yǎng)為黨員，然后再調(diào)整為書記。總之，通過各種辦法努力做到書記、主任“一肩挑”，以此來化解兩委關(guān)系的矛盾和沖突。但這也造成權(quán)力過分集中，容易滋生膨脹和腐敗的問題。第二種是在不提倡“一肩挑”的農(nóng)村，黨支部書記應(yīng)該大張旗鼓地支持自己中意的人參與村主任的競選，并通過農(nóng)村黨組織系統(tǒng)給予支持，從而保證兩委在以后的工作中互幫互助，協(xié)調(diào)一致。另外，為了增強黨支部在農(nóng)村的民意基礎(chǔ)，一些農(nóng)村采取“兩票制”的辦法，即村民投推薦票，黨員投選舉票，選舉農(nóng)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員，以利于黨支部在處理和村委會關(guān)系時，有更大的權(quán)力資本和社會支持。這些基層民主的實踐辦法，為黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主政治建設(shè)提供了豐富的經(jīng)驗。

現(xiàn)階段，農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)的最高決策權(quán)是村民大會和（經(jīng)村民大會授權(quán)的）村民代表大會，因此村支部和村委會不再爭誰享有最高決策權(quán)，農(nóng)村兩委的關(guān)系問題已經(jīng)不再那么突出，普遍的情況是“一肩挑”，兩委成員有些也是重合的，對農(nóng)村的重大事務(wù)，兩委聯(lián)席提出決策建議，再交給村民大會或者村民代表大會表決。當(dāng)兩委對村務(wù)的處理意見偶爾不一致時，由全體村民投票表決，對于村民的表決結(jié)果，不管是村委會還是村黨支部都必須執(zhí)行[2]。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層群眾民主自治協(xié)調(diào)發(fā)展的有效證明。

總之，基層群眾自治在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)還存在很多問題，但主要還是要靠群眾自我鍛煉、自我成長，以內(nèi)生為主，引導(dǎo)為輔，這樣才能培養(yǎng)民主政治的群眾基礎(chǔ)和人力資源。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，擴寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多、更切實的民主權(quán)利。

參考文獻：

[1]田曉玉.推進社會主義民主政治建設(shè)的若干思考[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2010：202.

[2]李良棟，等.中國特色社會主義民主政治發(fā)展道路研究[M].北京：中共中央黨校出版社，2013：90.