〔摘要〕 為適應(yīng)檢察公益訴訟專門立法的趨勢，有必要對檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展進(jìn)行審視。檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展應(yīng)有效監(jiān)督行政權(quán)、維護(hù)制度公益、維護(hù)行政客觀法秩序，目前其在拓展過程中存在具有主觀性、呈現(xiàn)無序性、帶有片面性等現(xiàn)實(shí)不足，應(yīng)通過多種路徑予以完善，具體包括：監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)并發(fā)揮審判機(jī)關(guān)應(yīng)有作用，克服拓展主觀性；由碎片式拓展轉(zhuǎn)向兜底條款設(shè)計，明確拓展方向；發(fā)展預(yù)防性行政公益訴訟，提升拓展格局。

〔關(guān)鍵詞〕 檢察行政公益訴訟；受案范圍；行政權(quán)；檢察機(jī)關(guān)

〔中圖分類號〕D925.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）05-0098-06

2014年黨的十八屆四中全會首次提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年十二屆全國人大常委會第十五次會議授權(quán)最高人民檢察院開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作。2017年試點(diǎn)結(jié)束，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的決定，檢察公益訴訟制度正式入法。經(jīng)過多年發(fā)展，2022年黨的二十大報告明確要求“完善公益訴訟制度”，對檢察公益訴訟制度提出更高要求，檢察公益訴訟專門立法提上日程。

包含檢察民事公益訴訟與檢察行政公益訴訟在內(nèi)的檢察公益訴訟制度經(jīng)歷了試點(diǎn)、入法、全面展開，目前已經(jīng)進(jìn)入系統(tǒng)化、法典化的新階段。在檢察公益訴訟制度日益完善的同時，檢察行政公益訴訟的受案范圍作為檢察行政公益訴訟的“先決條件”，也經(jīng)歷了試點(diǎn)、入法、逐漸拓展的過程。2015年至2017年檢察公益訴訟試點(diǎn)期間，檢察行政公益訴訟的受案范圍集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓三個領(lǐng)域。2017年修正的《行政訴訟法》明確列舉了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全四大領(lǐng)域，將其作為檢察行政公益訴訟受案范圍的典型領(lǐng)域，同時在列舉之后以“等”字兜底，為檢察行政公益訴訟受案范圍今后的拓展留出空間。2018年《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》將英雄烈士權(quán)益保護(hù)納入檢察行政公益訴訟受案范圍，以法律形式實(shí)現(xiàn)了《行政訴訟法》規(guī)定的四大典型領(lǐng)域之外的受案范圍的拓展。2019年黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)“拓展公益訴訟案件范圍”，檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展成為更受關(guān)注的議題，新增受案范圍領(lǐng)域顯著增多。

經(jīng)過試點(diǎn)、入法和逐漸拓展三個時期，檢察行政公益訴訟的受案范圍呈現(xiàn)“4+N”局面，然而受案范圍的拓展依循什么邏輯、朝著什么發(fā)展方向仍不明朗。檢察行政公益訴訟的受案范圍一定程度上劃定著檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的界限，也是檢察公益訴訟制度的重要組成部分。為適應(yīng)檢察公益訴訟專門立法的趨勢，需要對檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展進(jìn)行審視，分析其應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)指向和存在的現(xiàn)實(shí)不足，并據(jù)此對受案范圍的拓展進(jìn)行完善。

一、檢察行政公益訴訟受案范圍拓展的目標(biāo)指向

（一）應(yīng)有效監(jiān)督行政權(quán)

檢察公益訴訟制度，尤其是檢察行政公益訴訟制度的功能在于監(jiān)督行政權(quán)。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），首次提出探索建立檢察公益訴訟制度，從《決定》的出臺背景及內(nèi)容設(shè)置可以看出，檢察公益訴訟制度的功能在于監(jiān)督行政權(quán)。在理解《決定》的出臺背景時，需要注意當(dāng)時全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和基礎(chǔ)性工作是法治政府建設(shè)，法治政府建設(shè)中四個方面的突出問題正對應(yīng)檢察公益訴訟制度試點(diǎn)期間的四大領(lǐng)域，可見國家意在通過頂層設(shè)計的方式以檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能促進(jìn)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)〔1〕。習(xí)近平所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，也明確了檢察公益訴訟制度設(shè)立的初衷主要是為了監(jiān)督制約行政權(quán)。

相較于檢察民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)作為其他起訴主體的補(bǔ)充對民事主體提起訴訟，檢察行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)以唯一起訴主體的身份對行政主體提起訴訟，由此可直觀體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在我國的國家權(quán)力配置中，立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并解決法律爭議，它們分工明確且相互配合，促使法治政府建設(shè)水平總體不斷提升，各地法治政府建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)，但同時也在一定程度上存在強(qiáng)立法與弱執(zhí)法現(xiàn)象，為改善這種狀況必須大力促進(jìn)依法行政。設(shè)立檢察行政公益訴訟制度，是為了利用檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)監(jiān)督行政權(quán)、促進(jìn)依法行政。檢察行政公益訴訟制度的設(shè)立，是“在我國這樣一個典型的行政國家，增設(shè)了一種通過法律監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)協(xié)調(diào)配合來制衡過于強(qiáng)大行政權(quán)的機(jī)制”〔2〕。作為檢察行政公益訴訟的重要組成部分，檢察行政公益訴訟受案范圍拓展的一個主要目的就在于更好發(fā)揮檢察行政公益訴訟的監(jiān)督功能，故檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展應(yīng)有效監(jiān)督行政權(quán)。

（二）應(yīng)有效維護(hù)制度公益

在我國，檢察民事公益訴訟是作為一種公益救濟(jì)的訴訟代理機(jī)制確立的，而檢察行政公益訴訟是作為一種客觀訴訟機(jī)制確立的〔3〕。行政訴訟本應(yīng)是主觀訴訟和客觀訴訟的統(tǒng)一體，主觀訴訟維護(hù)主觀權(quán)利，客觀訴訟維護(hù)公共利益。大陸法系國家大多對主觀訴訟與客觀訴訟進(jìn)行了劃分〔4〕，我國行政訴訟則長期偏向于維護(hù)主觀權(quán)利。在此背景下，檢察行政公益訴訟制度作為客觀訴訟機(jī)制維護(hù)公共利益，彌補(bǔ)了我國行政訴訟偏向于維護(hù)主觀權(quán)利的欠缺。

需要厘清的是，作為客觀訴訟的檢察行政公益訴訟所維護(hù)的公共利益究竟是什么？目前國際上對公共利益有兩種理解：一是英美法系國家一般認(rèn)為，公共利益是個人利益之和，并允許普通公民作為訴訟主體提起公益訴訟。二是大陸法系國家一般認(rèn)為，由表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)的公共權(quán)力制定的法律本身代表了公共利益，違反法律的行為就是損害公共利益的行為，糾正該違法行為、維護(hù)法律確立的客觀規(guī)范體系本身就是維護(hù)公共利益。這種“法律制度代表公共利益”的認(rèn)識就是制度公益〔5〕。

我國檢察行政公益訴訟維護(hù)的公共利益是制度公益，而非代表個人利益之和的公共利益，這主要基于兩方面的原因：其一，我國偏向大陸法系的傳統(tǒng)。包括法國、日本在內(nèi)的大陸法系國家大多認(rèn)可“法律制度代表公共利益”，以維護(hù)客觀法秩序的方式維護(hù)公共利益，并有以國家公權(quán)機(jī)關(guān)作為客觀訴訟起訴主體的先例，這與我國客觀訴訟中檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體類似。其二，出于對我國國情的考慮。我國具有高度集中與一體化的政治結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也以公有制為主體，這些因素都決定了利用國家權(quán)力維護(hù)以法律方式呈現(xiàn)的公共利益更符合我國國情。對公共利益的討論是檢察行政公益訴訟受案范圍繞不開的話題，在對檢察行政公益訴訟受案范圍進(jìn)行拓展時，需注意作為客觀訴訟的檢察行政公益訴訟制度維護(hù)的并非代表個人利益之和的公共利益，而是中國特色社會主義法治體系的制度公益。

（三）應(yīng)有效維護(hù)行政客觀法秩序

檢察行政公益訴訟制度的功能在于監(jiān)督行政權(quán)，故檢察行政公益訴訟制度維護(hù)的是中國特色社會主義法治體系中涉及行政權(quán)運(yùn)行的行政法律部分。檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展要在有效監(jiān)督行政權(quán)的同時，有效維護(hù)中國特色社會主義法治體系所代表的制度公益，就必須落腳到維護(hù)行政法律所代表的行政客觀法秩序上。

檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展要有效維護(hù)行政客觀法秩序，就要更好地糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，保障行政法律得到貫徹實(shí)施。為實(shí)現(xiàn)有效維護(hù)行政客觀法秩序，檢察行政公益訴訟受案范圍拓展需關(guān)注以下兩方面：其一，要注重以訴訟方式維護(hù)行政法律、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的實(shí)際效能。對行政權(quán)的監(jiān)督包括人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的監(jiān)督等方式。與這些方式相比，檢察行政公益訴訟以訴訟方式監(jiān)督行政權(quán)，具有訴訟的權(quán)威性、終局性等優(yōu)勢，但也有成本高、周期長等劣勢，所以檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展，需研究在何種情況下運(yùn)用檢察行政公益訴訟維護(hù)行政法律、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)能夠達(dá)到最佳效能。其二，要明確司法權(quán)與行政權(quán)的界限，避免檢察權(quán)不當(dāng)干涉行政權(quán)。檢察行政公益訴訟實(shí)質(zhì)上是司法權(quán)對行政權(quán)的制約，檢察行政公益訴訟受案范圍的大小劃定了司法權(quán)制約行政權(quán)的邊界。檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展，需要研究在何種情況下運(yùn)用檢察行政公益訴訟維護(hù)行政客觀法秩序能夠有效監(jiān)督而不過度干預(yù)行政權(quán)，這就牽涉對檢察權(quán)的適度規(guī)制。

二、檢察行政公益訴訟受案范圍拓展的現(xiàn)實(shí)不足

（一）具有主觀性

檢察機(jī)關(guān)在檢察行政公益訴訟中享有主導(dǎo)權(quán)，這種主導(dǎo)權(quán)在一定程度上導(dǎo)致檢察行政公益訴訟受案范圍拓展的主觀性。檢察機(jī)關(guān)在檢察行政公益訴訟中的主導(dǎo)權(quán)主要來源于檢察行政公益訴訟有關(guān)起訴主體、線索來源、訴前程序的設(shè)定。檢察公益訴訟制度是自上而下形成的，經(jīng)黨和國家的頂層設(shè)計，由作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟。于檢察民事公益訴訟而言，在黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”之前，《民事訴訟法》已經(jīng)明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以提起民事公益訴訟。檢察民事公益訴訟制度的建立是對原民事公益訴訟制度的完善，檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體是對原民事公益訴訟起訴主體的補(bǔ)充。于檢察行政公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)是提起檢察行政公益訴訟的唯一主體，在檢察行政公益訴訟中享有重要地位。

《行政訴訟法》中關(guān)于檢察行政公益訴訟的案件線索來源由“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的表述，也隱含著對檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟決定權(quán)的預(yù)設(shè)〔6〕。另外，《行政訴訟法》規(guī)定了檢察行政公益訴訟的訴前程序：在向人民法院提起檢察行政公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)必須先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)方可提起訴訟。實(shí)踐中，絕大部分檢察行政公益訴訟案件經(jīng)過訴前程序即完結(jié)，真正進(jìn)入訴訟程序的少之又少。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的《公益訴訟檢察工作白皮書（2023）》（以下簡稱《白皮書》）可知，2023年我國檢察行政公益訴訟立案約為167858件，檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起檢察行政公益訴訟的案件約為1270件，提起訴訟的案件數(shù)量僅占立案數(shù)量的0.76%。檢察行政公益訴訟制度作為訴訟監(jiān)督機(jī)制，以審判權(quán)為主導(dǎo)的訴訟程序本應(yīng)是其核心〔7〕，但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)是否履行檢察建議的判斷幾乎取代了法院的裁判，檢察機(jī)關(guān)在檢察行政公益訴訟中的主導(dǎo)權(quán)逐漸形成。

在檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展方面，檢察機(jī)關(guān)在檢察行政公益訴訟中的主導(dǎo)權(quán)一定程度上導(dǎo)致受案范圍拓展的主觀性。除法律法規(guī)之外，政策文件、權(quán)力機(jī)關(guān)決定、檢察機(jī)關(guān)發(fā)布的指導(dǎo)性案例等都在作為檢察行政公益訴訟受案范圍拓展的“法定依據(jù)”〔8〕。由于沒有具體明確的法律規(guī)制，檢察機(jī)關(guān)在受案范圍拓展上享有的“裁量權(quán)”，使得一個公共利益領(lǐng)域能否被納入檢察行政公益訴訟受案范圍主要依賴的是檢察機(jī)關(guān)的主觀考量，也就使得檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展具有主觀性。

（二）呈現(xiàn)無序性

自2017年檢察行政公益訴訟入法至2024年，檢察行政公益訴訟的受案范圍在《行政訴訟法》所規(guī)定的四大典型領(lǐng)域外新增了眾多領(lǐng)域。這些新增領(lǐng)域涵蓋廣泛，涉及國家和社會公共利益的眾多方面，但是彼此之間相對獨(dú)立，并無明顯邏輯關(guān)聯(lián)，檢察行政公益訴訟的受案范圍總體呈現(xiàn)一種碎片式的無序拓展?fàn)顟B(tài)?！栋灼凤@示，2023年我國檢察公益訴訟的受案范圍新增十個法定領(lǐng)域，包括安全生產(chǎn)、涉未成年人保護(hù)、個人信息保護(hù)、婦女權(quán)益保障、英烈保護(hù)、軍人地位和權(quán)益保障、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、無障礙環(huán)境建設(shè)及其他領(lǐng)域。對上述新增領(lǐng)域所涉及的單行法進(jìn)一步分析可知，單就檢察行政公益訴訟而言，有明確法律依據(jù)的檢察行政公益訴訟受案范圍的新增領(lǐng)域?yàn)榘踩a(chǎn)、軍人地位和權(quán)益保障、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、無障礙環(huán)境建設(shè)四個領(lǐng)域。但包括《白皮書》在內(nèi)的有關(guān)文件及相關(guān)學(xué)術(shù)研究均未明確上述檢察行政公益訴訟受案范圍的新增領(lǐng)域之間的邏輯關(guān)系，無法從中探究出檢察行政公益訴訟受案范圍拓展的方向。

上述安全生產(chǎn)、軍人地位和權(quán)益保障、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、無障礙環(huán)境建設(shè)僅為有明確單行法依據(jù)的四個檢察行政公益訴訟受案范圍的新增領(lǐng)域，但實(shí)踐中檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展依據(jù)不限于單行法，權(quán)力機(jī)關(guān)的決定決議、中央層面的改革文件、最高人民檢察院發(fā)布的指導(dǎo)性案例和典型案例、法律解釋等，都在作為檢察行政公益訴訟受案范圍拓展的依據(jù)〔8〕。檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展實(shí)際上已經(jīng)沒有明確界限，也無法準(zhǔn)確統(tǒng)計經(jīng)過拓展的檢察行政公益訴訟受案范圍目前涵蓋的所有領(lǐng)域。

檢察行政公益訴訟受案范圍新增領(lǐng)域之間案件數(shù)量分布嚴(yán)重不均也反映了受案范圍拓展的盲目性。如在檢察行政公益訴訟受案范圍的新增領(lǐng)域中，無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域積累了大量實(shí)踐樣本，而安全生產(chǎn)、軍人地位和權(quán)益保障等領(lǐng)域的案件則較少。不同領(lǐng)域案件數(shù)量的不均衡，一定程度上歸因于檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、無明確方向。

（三）帶有片面性

檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展一直都是圍繞公共利益領(lǐng)域展開的，無論是單行法對受案范圍新增領(lǐng)域的規(guī)定，還是其他受案范圍的拓展依據(jù)對受案范圍新增領(lǐng)域的規(guī)定，落腳點(diǎn)都是公共利益領(lǐng)域。對此，有兩點(diǎn)需要深入思考：其一，檢察行政公益訴訟試點(diǎn)時及入法時對公共利益領(lǐng)域的列舉都帶有強(qiáng)調(diào)的意味，所列舉的典型領(lǐng)域針對的是當(dāng)時亟待解決的問題，列舉這些典型領(lǐng)域意在從其入手開啟檢察行政公益訴訟制度的實(shí)踐探索。但隨著檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展，仍然沿著試點(diǎn)時期及入法初期的思路，只著眼于公共利益領(lǐng)域，有先入為主之嫌，未從深層次重新審視行政公益訴訟受案范圍的本質(zhì)。其二，隨著檢察行政公益訴訟制度的發(fā)展，原本事后救濟(jì)性行政公益訴訟已經(jīng)無法滿足實(shí)踐的需要，預(yù)防性行政公益訴訟作為對原本事后救濟(jì)性行政公益訴訟的補(bǔ)充逐漸發(fā)展起來。預(yù)防性行政公益訴訟，是相較于原本檢察行政公益訴訟作為事后救濟(jì)性行政公益訴訟而言的，強(qiáng)調(diào)在公共利益存在受侵害的風(fēng)險但尚未受到實(shí)際侵害的情況下，檢察機(jī)關(guān)即可向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，要求其采取措施預(yù)防此種侵害的發(fā)生，并在行政機(jī)關(guān)未采取措施或采取措施不到位時提起訴訟。近年來很多學(xué)者提出在公共利益侵害實(shí)際發(fā)生前即可提起預(yù)防性行政公益訴訟的觀點(diǎn)，司法實(shí)踐中也有不少案例已將預(yù)防性行政公益訴訟落到實(shí)處。如在2022年河南省人民檢察院鄭州鐵路運(yùn)輸分院督促整治高鐵運(yùn)營安全重大隱患行政公益訴訟案〔9〕中，檢察機(jī)關(guān)為消除高鐵安全運(yùn)營風(fēng)險，在侵害實(shí)際發(fā)生前已與行政機(jī)關(guān)磋商，避免了公共利益實(shí)際損害的發(fā)生。此外，有些地方立法已有文件明確支持預(yù)防性行政公益訴訟。比如，《浙江省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定，“發(fā)現(xiàn)國家利益和社會公共利益存在被嚴(yán)重侵害風(fēng)險隱患的，可以向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，督促其采取措施消除隱患”，“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟”。

盡管有關(guān)預(yù)防性行政公益訴訟的研究在不斷深入，但其一直游離于檢察行政公益訴訟的訴前程序、受案范圍、起訴條件、判決類型等研究領(lǐng)域之外。筆者認(rèn)為，預(yù)防性行政公益訴訟和救濟(jì)性行政公益訴訟的區(qū)別在于被納入檢察行政公益訴訟范圍的時間節(jié)點(diǎn)，目前檢察行政公益訴訟受案范圍拓展研究的是被納入檢察行政公益訴訟范圍的公共利益領(lǐng)域。能否在公共利益侵害實(shí)際發(fā)生前提起檢察行政公益訴訟與能否為保護(hù)某項公共利益提起檢察行政公益訴訟，都屬于檢察行政公益訴訟受案范圍拓展涵蓋的問題，故檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展不僅應(yīng)關(guān)注某項公共利益能否被納入受案范圍，還應(yīng)關(guān)注提起檢察行政公益訴訟的時間節(jié)點(diǎn)，僅著眼于公共利益領(lǐng)域的檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展具有片面性。

三、檢察行政公益訴訟受案范圍拓展的路徑選擇

（一）監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)并發(fā)揮審判機(jī)關(guān)應(yīng)有作用，克服拓展主觀性

檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展應(yīng)當(dāng)明確、客觀，為此需要克服檢察機(jī)關(guān)在檢察行政公益訴訟受案范圍拓展方面的主觀性，具體可通過完善評價機(jī)制的方式監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)。內(nèi)部評價機(jī)制方面，在檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)時期，最高人民法院設(shè)置了以辦案數(shù)量指標(biāo)作為檢察行政公益訴訟質(zhì)效的評價標(biāo)準(zhǔn)。但是在實(shí)踐中，為了績效爭優(yōu)或應(yīng)對上級考核，有些基層檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)“共謀”檢察建議的份數(shù)、內(nèi)容及回復(fù)方式〔10〕，這種“共謀”導(dǎo)致以辦案數(shù)量為指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)無法呈現(xiàn)檢察行政公益訴訟的真正質(zhì)效，也無法切實(shí)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)工作人員。為建立有效的內(nèi)部評價機(jī)制，一需將檢察行政公益訴訟與檢察官辦案責(zé)任制結(jié)合，落實(shí)具體責(zé)任人。隨著司法體制改革的推進(jìn)，檢察官在辦理案件中的主體地位凸顯，檢察官辦案決定權(quán)確立〔11〕，有關(guān)檢察行政公益訴訟質(zhì)效的評價也應(yīng)落到具體檢察官身上，通過落實(shí)具體責(zé)任人的方式監(jiān)督檢察權(quán)的行使。二需將評價標(biāo)準(zhǔn)從案件數(shù)量轉(zhuǎn)為案件質(zhì)量。以案件質(zhì)量作為檢察行政公益訴訟質(zhì)效的評價標(biāo)準(zhǔn)，一方面應(yīng)考察檢察官提起檢察行政公益訴訟的必要性；另一方面應(yīng)考察檢察官辦案過程中的論證、對訴前檢察建議回復(fù)的追蹤、對司法裁判的落實(shí)等。外部評價機(jī)制方面，第三方評價機(jī)制以其客觀性、專業(yè)性和獨(dú)立性的優(yōu)勢被廣泛運(yùn)用于現(xiàn)代社會〔7〕，故需確立針對檢察行政公益訴訟的第三方評價機(jī)制。

另外，檢察行政公益訴訟制度作為一種訴訟機(jī)制，審判權(quán)本應(yīng)發(fā)揮重要作用，但是長期以來審判權(quán)在檢察行政公益訴訟中很大程度上處于“隱身”狀態(tài)，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。為克服檢察機(jī)關(guān)在檢察行政公益訴訟受案范圍拓展方面的主觀性，除運(yùn)用內(nèi)外部評價機(jī)制對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督之外，還應(yīng)改善審判權(quán)“隱身”的局面，以審判權(quán)制約檢察權(quán)，使檢察行政公益訴訟制度回歸訴訟機(jī)制本身：一方面，要賦予法院形式審查權(quán)，使法院有權(quán)審查檢察機(jī)關(guān)提起的檢察行政公益訴訟案件是否具有必要性，這種必要性體現(xiàn)為相較于人大監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，以及檢察機(jī)關(guān)以社會治理類檢察建議監(jiān)督行政機(jī)關(guān)等方式，以提起檢察行政公益訴訟的方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)可以達(dá)到最佳效能。另一方面，要賦予法院實(shí)質(zhì)審查權(quán)，初步審查檢察行政公益訴訟案件中行政機(jī)關(guān)是否有妨害行政客觀法秩序的可能性。

（二）由碎片式拓展轉(zhuǎn)向兜底條款設(shè)計，明確拓展方向

目前，檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展僅關(guān)注公共利益領(lǐng)域，呈現(xiàn)碎片式無序拓展?fàn)顟B(tài)。要克服檢察行政公益訴訟受案范圍拓展的無序性，可以通過完善受案范圍的兜底條款來實(shí)現(xiàn)。《行政訴訟法》對檢察行政公益訴訟受案范圍的兜底條款設(shè)計為，“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。筆者認(rèn)為，可將其中“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”的表述改為“行政機(jī)關(guān)違法行使行政權(quán)”。這是因?yàn)椋姓?quán)的行使涵蓋作為與不作為、抽象行政行為與具體行政行為等在內(nèi)的各種行政行為，相較于“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”，“行政機(jī)關(guān)違法行使行政權(quán)”的提法更有利于全面監(jiān)督行政權(quán)，特別是可以為將抽象行政行為納入檢察行政公益訴訟受案范圍提供法律依據(jù)。抽象行政行為也有危害公共利益、妨害行政客觀法秩序的可能，并且相較于具體行政行為，抽象行政行為的普遍約束力、可反復(fù)適用性等特點(diǎn)會對公共利益、行政客觀法秩序造成更大的危害。僅限于具體行政行為的檢察行政公益訴訟受案范圍已無法滿足實(shí)踐要求，應(yīng)將包括抽象行政行為在內(nèi)的所有行政權(quán)行使方式均納入檢察行政公益訴訟受案范圍。此外，“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”表述可以刪去，這是因?yàn)殡S著預(yù)防性行政公益訴訟的發(fā)展，檢察行政公益訴訟的提起不應(yīng)再以國家利益或者社會公共利益損害結(jié)果的發(fā)生為前提。

（三）發(fā)展預(yù)防性行政公益訴訟，提升拓展格局

為克服檢察行政公益訴訟受案范圍拓展僅關(guān)注公共利益領(lǐng)域、未關(guān)注提起訴訟時間節(jié)點(diǎn)的片面性，需要發(fā)展預(yù)防性行政公益訴訟，允許檢察機(jī)關(guān)在公共利益受到實(shí)際侵害之前提起檢察行政公益訴訟。發(fā)展預(yù)防性行政公益訴訟是實(shí)踐所需，具有必要性，主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，檢察行政公益訴訟所維護(hù)的公共利益具有普遍性和公共性，一旦受到侵害則難以彌補(bǔ)，與其在公共利益受到實(shí)際侵害后再進(jìn)行救濟(jì)，不如發(fā)展預(yù)防性行政公益訴訟，在公共利益受到實(shí)際侵害前防患于未然。其二，隨著行政活動的復(fù)雜化、行政規(guī)制工具的現(xiàn)代化，傳統(tǒng)以行政末端或行政結(jié)果為導(dǎo)向的行政行為合法性評價的司法審查方法已經(jīng)難以把握行政法律關(guān)系的全貌〔12〕。檢察行政公益訴訟受案范圍的拓展要全面監(jiān)督行政權(quán)、維護(hù)行政客觀法秩序，就不能僅僅將著眼點(diǎn)放在行政末端，而是要發(fā)展預(yù)防性行政公益訴訟，在行政結(jié)果尚未發(fā)生前即糾正行政違法行為。有些學(xué)者對發(fā)展預(yù)防性行政公益訴訟心存顧慮，擔(dān)心其可能會在一定程度上造成檢察行政公益訴訟的濫訴和檢察權(quán)不當(dāng)干涉行政權(quán)。對此，筆者認(rèn)為完全可以打消顧慮，原因有兩點(diǎn)：一是不同于一般的行政訴訟起訴主體，檢察機(jī)關(guān)作為檢察行政公益訴訟的起訴主體，代表的是公共利益，而非自身利益，這就在一定程度上降低了檢察機(jī)關(guān)為謀求自身利益而提起不必要的檢察行政公益訴訟的風(fēng)險。另外，運(yùn)用內(nèi)外部評價機(jī)制對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，并且發(fā)揮審判機(jī)關(guān)的審查作用，對檢察機(jī)關(guān)形成制衡，可以進(jìn)一步克服檢察機(jī)關(guān)提起檢察行政公益訴訟的主觀隨意性，降低濫訴風(fēng)險。二是檢察行政公益訴訟有訴前程序的設(shè)計，檢察機(jī)關(guān)在提起檢察行政公益訴訟前必須先向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，給予行政機(jī)關(guān)自我糾正的機(jī)會，這就能夠保障行政權(quán)的正常行使不受干涉。需要強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)防性行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的訴訟論證及行政機(jī)關(guān)的應(yīng)訴論證都應(yīng)圍繞行政機(jī)關(guān)是否妨害行政客觀法秩序來展開。具體而言，在提起預(yù)防性行政公益訴訟時，檢察機(jī)關(guān)無需提交公共利益已經(jīng)受到實(shí)際侵害的證據(jù)材料，而應(yīng)著重在法律層面論證行政機(jī)關(guān)已經(jīng)妨害行政客觀法秩序，行政機(jī)關(guān)在應(yīng)訴時則應(yīng)圍繞其行政行為的合法性進(jìn)行論證。

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責(zé)任編輯 梁華林