孔維臣

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

依據我國行政訴訟法的規(guī)定，可以作為原告提起行政訴訟的是公民、法人或者其他組織，行政機關一般以被告的身份參加行政訴訟。但是，行政機關具有雙重身份：一重身份是掌握國家行政權、對社會進行全面管理的機關法人，享有行政管理權；另一重身份是作為地位平等的民事主體，參與各種民事法律關系，享有法定的民事權利、承擔相應的民事義務。判斷行政機關是以何種身份參與行政訴訟、是否具有行政訴訟原告資格時，要注意區(qū)分該行政機關是以哪一重身份出現的。如果行政機關作為普通的機關法人，接受其他行政機關管理，對該行政機關作出的具體行政行為不服的，可以作為原告提起行政訴訟。最典型的案例是稅務局要為職工修建宿舍，其規(guī)劃申請規(guī)劃局未受理，稅務局不服規(guī)劃局的決定，以此為由提起行政訴訟。該案件中，稅務局并非是行使其稅務管理的行政職權，而是基于其民事主體的身份，因而具有了行政訴權。這一點已經被學界所廣泛認可。行政機關如果是作為行政權的行使者身份出現的，則行政機關是否具備行政訴訟原告資格？就此問題我們進行探討。

一、行政訴權之解讀

行政訴權問題，一直為訴訟法學理論所重視，但研究者基本上停留在一般的解釋與表述，研究成果寥寥可數，因而有關行政訴權的一系列問題長期懸而未決。圍繞行政訴權問題的爭論長期不休，關于行政訴權的各種學派應運而生。其中私法訴權說、公法訴權說、權利保護請求說、私法行為請求訴權說、起訴權利和條件訴權說、起訴勝訴和應訴答辯訴權說等是較為有代表性的觀點[1]。要解讀行政訴權之概念，就要首先界定訴權的基本內涵。

訴權之概念最早起源于西方的羅馬法。在古羅馬，最高裁判官享有除國王外至高無上的權力，具有最高的司法裁判權，其有權決定為公民提供法律保護的前提條件，即其有權決定公民訴權是否存在[2]。在德語中，“訴權”(Klagrecht)是指“可以為訴的權利”，這一概念與實體法和訴訟法合為一體的羅馬法上的“訴”或者“訴權”(Actio)概念并不相同，而更加接近于《法國民事訴訟法典》中實體法和訴訟法相分離的“訴權”概念。 關于訴權與審判權的關系，筆者認為，二者之間存在一種內在聯系。簡而言之，訴權是審判權行使的前提和條件，審判權則是因行使訴權而產生的結果?？梢哉f，“沒有訴權，就沒有審判權；國家之所以設置行政審判權并交由人民法院行使，其目的是為了保障當事人訴權的充分行使與依法實現?！盵3]

行政訴權是訴訟當事人啟動行政訴訟、建立具體的行政訴訟法律關系的基礎與條件，是—種程序性權利。行政訴權是行政法律關系當事人基于行政職權的存在與行使而發(fā)生爭議，依法向人民法院提起訴訟，請求人民法院提供司法保護和幫助的權利。行政訴權包括三個權利，即起訴權、獲得行政裁判權及得到公正裁判權[4]208。行政訴訟原告行使行政訴權是通過行政訴訟尋求國家司法權保護的一種意思表示，是行政訴訟原告維護自身合法權益的有效手段。行政爭議當事人沒有行政訴權或者喪失行政訴權也就意味著其不能通過訴訟保護其合法權益，其權益不能獲得法律的保護。

為了對行政訴權概念進行深入研究，需要明確并剖析訴權的性質。筆者認為，訴權的性質主要歸結為以下三個方面。

1.訴權的基礎性。訴權的基礎性指的是訴權在權利體系中的基礎性地位，其主要體現在訴權對其他方面人權及實體性權利的促成上。一方面，訴權能夠維系權利的實現和權利體系的穩(wěn)固；另一方面，訴權又可以通過促成其他具體權利的生成，使得整體權利體系能夠在動態(tài)中實現自我完善，以滿足權利主體及社會向前發(fā)展的需要?？梢哉f，沒有訴權，司法審判權就不能啟動，因此訴權是當今法治社會公民借以主張并維護自己應有權利的基礎和條件。

2.訴權的衍生性。訴權的衍生性是指訴權作為第一性權利的第二性的權利。所謂第一性權利有時也稱為原有權利，指的是由一國法律直接賦予公民的權利或者由法律所授權的主體通過自身的積極活動而創(chuàng)設的權利，如所有權、人身權、著作權等。所謂第二性權利，也稱為補救性權利，是指在公民第一性權利受到侵害時對其進行恢復而行使的權利，如訴權、損害請求權等。訴權作為一種程序性權利與救濟性權利，其行使的目的是為了保障權利主體的第一性權利不受非法侵害。因此，從訴權的衍生性可以看出其作為第二性權利的性質。

3.訴權的程序性?！靶姓V權作為公法上權利的一種，它是一種典型的程序權利。”[4]8訴權的存在，主要目的在于訴權能夠保障權利主體的實體性權力得以實現，因而訴權本身就是一種程序性權利[5]。訴權的程序性體現在訴權與實體權不同的請求，訴權的內容是程序性的，是由當事人發(fā)動并導致人民法院啟動司法程序的權利，同時也是要求人民法院依據法定的、公正的程序作出裁判以解決各種糾紛的權利。

與行政訴權概念緊密聯系的是行政原告資格問題。行政訴訟原告是指認為自己的合法權益受到了行政主體作出的具體行政行為侵害或者受到不利影響而向人民法院提起行政訴訟的人，包括公民、法人或其他組織。原告資格是指符合法律規(guī)定的條件，根據法律的規(guī)定，能夠向人民法院提起行政訴訟的資格[4]205。行政訴訟原告資格的確定，要充分考慮相對人的行政訴權，也要考慮行政訴訟目的、行政訴訟的受案范圍等因素，同時也要考慮民事訴訟原告資格對行政訴訟原告資格的影響。

二、行政機關作為行政主體的行政訴權的可行性分析

行政機關如果以行政權的行使者身份出現，是否具備行政訴訟原告資格？筆者認為答案是肯定的。這是因為行政機關在各自的職權范圍內行使職權時，有時基于其職權，會與其他行政機關產生職能交叉或者沖突。如規(guī)劃部門進行的行政規(guī)劃，嚴重威脅到氣象設施的使用，則氣象主管部門對該規(guī)劃部門作出的具體行政行為不服的，可以作為原告提起行政訴訟，要求其撤銷該規(guī)劃。因此，行政機關在其合法權益受到或可能受到其他行政機關的侵害時，也應賦予其原告資格以維護其合法權益。其理由如下。

1.行政機關的行政訴權在理論上不存在障礙?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關及行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起行政訴訟。”《行政訴訟法》第41條規(guī)定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織。”為使《行政訴訟法》的規(guī)定更加明確，該法第11條列舉了行政訴訟的具體受案范圍，并在該法第一款第八項、第二款中作了概括性、兜底性規(guī)定，即“認為行政機關侵犯其人身權、財產權，以及法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”。可見，《行政訴訟法》不僅明確規(guī)定了法院可以受理行政案件的范圍和審理對象，同時也明確限定了行政訴訟中原告的資格。即，只有與法律規(guī)定的必須由行政終局裁決以外的其他具體行政行為有直接利害關系的行政相對人，認為行政主體作出的具體行政行為違法，侵犯其合法權益提起訴訟的，才能夠具有法律認可的行政訴訟原告資格。為適應行政法治的發(fā)展，進一步明確行政訴訟的原告資格，《最高人民法院關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《司法解釋》)第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。 《司法解釋》第12條對行政訴訟當事人的訴權作了總的規(guī)定，即與具體行政行為有法律上利害關系的。《司法解釋》第13條則明確列舉了實踐中經?？赡苡龅降囊恍┣樾危础坝邢铝星樾沃坏?，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：(一)被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；(二)與被訴的行政復議決定有法律上利害關系或者在復議程序中被追加為第三人的；(三)要求主管行政機關依法追究加害人法律責任的；(四)與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關系的”。通過《司法解釋》的進一步闡釋，指明了行政訴訟的原告并不局限于具體行政行為的直接相對人，而以是否與被訴具體行政行為有 “法律上的利害關系”作為界定當事人是否具有原告資格的新的標準?！胺缮系睦﹃P系”這一標準突破了過去僅僅以“權利”為核心的原告資格理論，為行政機關享有提起行政訴訟的原告資格提供了依據。由《行政訴訟法》第2條的規(guī)定及《司法解釋》可以看出，行政訴訟的原告包括公民、法人和其他組織。根據《民法通則》的規(guī)定，法人根據不同的標準，可以分為企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人和社團法人等。從《行政訴訟法》第2條關于“法人”的規(guī)定來看，機關法人明顯包含在法人范疇之內，而行政機關則是“機關法人”之一，其不能被無理排除在行政訴訟原告之外，應當賦予其行政訴權。

2.國外的經驗值得借鑒。行政機關享有行政訴權在世界上很多國家都存在，日本的“機關訴訟”與德國的“機構之訴”最為典型。日本將訴訟是否涉及原告之利益，分為主觀訴訟和客觀訴訟，機關訴訟屬于典型的客觀訴訟。日本1962年頒布的《行政案件訴訟法》將行政訴訟類型分為四種，即抗告訴訟、當事人訴訟、機關訴訟和民眾訴訟。該法第6 條對“機關訴訟”定義為：“圍繞國家或公共團體機關相互間就權限之存在與否或行使之而引起糾紛的訴訟”。從該定義我們可以知道，機關訴訟對爭議的內容是有一定的范圍限制的，該訴訟盡管發(fā)生在兩個行政機關之間或者兩個公共團體機關之間，但爭訟的內容僅僅限于有關公共行政的權限之爭，不能隨意擴大適用范圍。與日本機關訴訟相類似，德國也存在所謂的“機構之訴”，其主要是關于公法人或者公營造物的機關爭訟，適用于涉及行政組織法而產生的爭議，尤其在地方公共團體機關之間或者其他單位對于其權限及其行使而產生的爭議。關于機構之訴，德國觀點認為行政機關能夠因其公法上的權利受到其他行政機關侵害為理由提起行政訴訟，在不同的行政機關之間或者集體負責制的機關內部，對于發(fā)生的具有公法性質的法律糾紛，應當賦予該機關以行政訴權，通過法院的判決解決該爭議。日本的機關訴訟與德國的機構之訴，顛覆了傳統的行政訴訟只能是“民告官”的訴訟，在特定情況下，應當賦予行政機關以行政訴權。其他國家關于行政機關的行政訴權都從不同角度進行了規(guī)定，如韓國的行政機關之間的行政爭議由憲法法院或憲法委員會進行裁判。美國關于行政機關的訴權主要是通過判例確定的。法國則存在一種獨立的訴訟類型——越權之訴，它是指一個行政機關的合法權利在遭受另外一個行政機關侵害之時，在其自身不能對該侵權行為進行撤銷或者進行改變的前提之下，就可以向行政法院提起訴訟，請求行政法院撤銷該侵權行為。

3.從我國機關權限爭議途徑來看，賦予行政機關行政訴權也是十分必要且可行的。目前行政機關之間出現權限爭議，一般通過行政系統內部解決，主要依據是《國務院組織法》、《地方政府組織法》、《國務院行政機構和編制條例》，同時參照有關行政組織的法律法規(guī)。行政管理過程中，權限爭議發(fā)生以后，現實中最通常的做法是由它們的共同上級進行裁決。而行政訴訟過程中出現行政機關的權限爭議，其解決辦法是由法院層層向上級法院請示，直到最高人民法院，然后由最高法院請求由國務院解決。目前這種糾紛解決機制存在很大的問題：首先是缺乏時間上的限制，有很大的隨意性，容易造成案件久拖不決；二是對于爭議發(fā)生在行政訴訟過程中，發(fā)生權限爭議的行政機關往往不主動提起訴訟，使很多類似的案件不能進入司法程序解決；三是這種內部的解決機制一旦超出國務院的權限，又沒有其他有效的裁決手段。因此，應當賦予行政機關行政訴權，依據“司法最終”的法律原則，由法院進行裁決，尤其是在行政訴訟過程中出現行政機關之間的權限爭議時，能夠及時、公正地解決爭議，能夠提高行政案件的審判效率。我國行政審判工作已經過了二十多年，積累了豐富的經驗，審判人員的素質也有了大幅度的提高，完全具備了解決行政機關權限爭議的條件，因此賦予行政機關行政訴權是完全可行的。

三、行政機關行政訴權之行使

行政機關如何行使行政訴權，是一個全新的課題，是傳統意義上行政訴權的內涵與外延的擴張，需要確立一整套能夠在實踐中操作的方案。

1.行使主體。施瓦茨說過“行政法任何方面的變化都沒有原告資格方面的變化迅速”[6]。隨著社會經濟的發(fā)展，行政權力在逐步擴大，行政權之間的相互沖突不斷增加，權力之間的僭越不可避免。職權法定是現代行政法治的基本原則之一，越權無效原則也被我們所接受，因此，行政機關必須在自己權限范圍內行使職權，一旦出現權力錯位，就要承擔權力無效的法律后果。一旦行政機關發(fā)現其固有職權為其他行政機關所行使，其就有權通過行政訴訟的方式要求對方停止侵權行為。

2.行使方式。行政訴訟原告資格反映了行政法制現代化的發(fā)展水平。其發(fā)展呈現的趨勢是逐漸放寬起訴資格，方便當事人起訴[7]。行政訴權的行使方式，一是行政機關發(fā)現其他機關侵犯其法定職權，主動向人民法院提起訴訟；二是在行政訴訟過程中，對于不同機關之間的權限爭議，爭議的行政機關可以主動請求人民法院進行確權；三是對于行政公益訴訟案件，有關的行政機關可以依據其職權，對損害公共利益的行政機關提起行政訴訟。

3.管轄。管轄分為級別管轄和地域管轄。關于級別管轄，基于行政訴權是為了解決行政機關之間的爭議，難免受到地方的干擾，因此應當提高管轄級別，由中級以上人民法院管轄為宜。關于地域管轄應當采用“原告就被告”的原則進行確定，同時對于一些特殊的情況，可以采用異地交叉方式，由上一級法院指定管轄。

4.舉證責任。作為“官告官”的行政訴訟案件，其舉證責任的承擔不能簡單地采用傳統上的由被訴行政機關舉證的方式，而應當輔以“誰主張誰舉證”的原則進行舉證。因行政機關權限爭議而行使行政訴權，則采用“誰主張誰舉證”的原則，理由是兩個行政機關之間地位是平等的，原告提出自己的主張必須提供相應證據證明被告行使的是自己的法定職權，以防止行政訴權的濫用而造成的訴累。而因公益訴訟而行使行政訴權，則仍然采用被告的行政機關舉證的方式。

5.反訴。反訴是民事訴訟法規(guī)定的一項特有的程序制度，行政訴訟尚無該制度，也是行政訴訟法研究的空白。筆者認為，行政機關行使行政訴權應當部分引入反訴制度，對于行政機關之間的權限爭議，基于行政機關之間地位的平等性，不需要以限制一方之訴權的方式以保護另外一方的訴權，因此應當賦予被告一方以行政反訴權。而對于因公益訴訟而行使行政訴權，則不允許作為被告一方的行政機關進行反訴。

四、結語

“官告官”的行政訴訟是對傳統的“民告官”的行政訴訟方式的一大突破。通過行政訴訟的方式解決行政機關之間的爭議，賦予行政機關行政訴權，對于我國現行的行政訴訟制度本身來說是一個極大的挑戰(zhàn)。同時，引入行政機關行政訴權制度為我們及時、公正地解決行政爭議提供了一個全新的視角，需要經過深入的理論探討與實踐檢驗，因此行政機關行政訴權制度的確定必定是一個漫長的過程，圍繞這一問題的爭論仍將持續(xù)。筆者堅信：當行政問題司法化之時，也是法治社會建立之日。

參考文獻：

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