吳榮順,宮照軍

(東南大學(xué),江蘇 南京 210096)

我國(guó)獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理機(jī)制的問題與對(duì)策

吳榮順,宮照軍

(東南大學(xué),江蘇 南京 210096)

美國(guó)私立高校通過董事會(huì)、校長(zhǎng)、專業(yè)行政人員、教授會(huì)等校內(nèi)組織的分權(quán)制衡機(jī)制,使民主化參與和專業(yè)化管理有效結(jié)合,實(shí)現(xiàn)了私立高校的辦學(xué)自主性和辦學(xué)科學(xué)性。我國(guó)獨(dú)立學(xué)院可以借鑒美國(guó)私立高校的經(jīng)驗(yàn),推進(jìn)董事會(huì)構(gòu)成的多樣化,增強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)的決策民主性和監(jiān)督的多元化;建立分工明確、密切配合的院務(wù)管理機(jī)制,以專業(yè)化、職業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)支撐和完善院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制;賦予教師組織和學(xué)生組織參與和監(jiān)督學(xué)校運(yùn)營(yíng)重大事項(xiàng)決策的權(quán)利,構(gòu)建獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部主體間的權(quán)力分配和制衡機(jī)制。

獨(dú)立學(xué)院;內(nèi)部治理;美國(guó)私立高校

自上世紀(jì)90年代末獨(dú)立學(xué)院作為新的辦學(xué)形式在江浙地區(qū)誕生以來,到2009年全國(guó)已有獨(dú)立學(xué)院322所,在校生達(dá)214.8萬人。[1]“創(chuàng)辦獨(dú)立學(xué)院”是我國(guó)高校整合社會(huì)經(jīng)費(fèi)、資源,擴(kuò)大高等教育規(guī)模的重要方式,也是十幾年來我國(guó)高等教育辦學(xué)體制改革創(chuàng)新的重要成果,為發(fā)展民辦高等教育事業(yè)、促進(jìn)高等教育大眾化做出了積極貢獻(xiàn)。如今,我國(guó)高等教育已經(jīng)順利進(jìn)入大眾化階段,其發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量提升為主,而在高等教育大眾化過程中應(yīng)時(shí)而生 ,以“優(yōu)”、“獨(dú)”、“民”[2]的優(yōu)勢(shì)迅速發(fā)展的獨(dú)立學(xué)院,卻因產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰、內(nèi)部治理不完善、培養(yǎng)目標(biāo)不明確、定位和發(fā)展目標(biāo)模糊等原因,面臨著一次歷史性的“抉擇”——是轉(zhuǎn)為獨(dú)立的民辦校還是回歸母體高校,抑或被市場(chǎng)淘汰?[3]綜合分析獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展過程中所出現(xiàn)的各種問題,關(guān)鍵就在于內(nèi)部治理機(jī)制的不完善,導(dǎo)致其各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)難以有效發(fā)揮。因此,本文從高校內(nèi)部治理的機(jī)制研究入手,分析我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的優(yōu)勢(shì)和完善內(nèi)部治理機(jī)制的對(duì)策。

一、何謂高校內(nèi)部治理

治理的概念最早出現(xiàn)在公司法的領(lǐng)域里,主要是指通過一整套的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制運(yùn)作,明確、合理地配置公司股東、董事會(huì)、經(jīng)理人和其他利益相關(guān)者之間的權(quán)利、責(zé)任和利益,并形成有效制衡關(guān)系,達(dá)到效率提高和公司目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。通常由公司股東大會(huì)(權(quán)力機(jī)關(guān))、董事會(huì)(決策機(jī)構(gòu))、監(jiān)事會(huì)(監(jiān)督機(jī)構(gòu))和經(jīng)理層(執(zhí)行機(jī)構(gòu))各司其職,相互制衡,四部分共同組成治理結(jié)構(gòu)。后來,隨著社會(huì)契約論的政治理念的深化發(fā)展,治理理念被引進(jìn)了公共領(lǐng)域,用以應(yīng)對(duì)上世紀(jì)70年代以來西方發(fā)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和管理危機(jī),形成了公共治理的制度構(gòu)想。究其本質(zhì),所謂“治理機(jī)制實(shí)質(zhì)上是一套制度安排或合約安排,這種制度和合約安排用以協(xié)調(diào)組織內(nèi)眾多利益相關(guān)者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,其目的是如何在特定約束條件下,實(shí)現(xiàn)組織價(jià)值的最大化?！盵4]

隨著高等教育體制的改革,我國(guó)高校取得獨(dú)立法人地位,高校治理成為繼公司治理和公共治理之后的又一個(gè)重要社會(huì)組織管理概念。對(duì)于高校治理的概念,有學(xué)者從本質(zhì)論的角度把它界定為“大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過程”,是各種決策權(quán)力在各個(gè)主體之間的配置與行使,包括權(quán)力分配結(jié)構(gòu)和權(quán)力行使過程兩個(gè)互相匹配的方面。[5]從制度論的角度,有學(xué)者認(rèn)為,大學(xué)治理理論在大學(xué)治理主體權(quán)力的分配上,提倡政府、大學(xué)和社會(huì)的“合作分享”……在大學(xué)治理主體的權(quán)力配置上,大學(xué)治理邏輯提倡參與大學(xué)治理主體之間的“合作控制”……各治理主體所能擁有的大學(xué)控制權(quán)的程度也是由其談判實(shí)力來決定的,也是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的狀態(tài)。[6]隨著社會(huì)民主制度改革在高等教育領(lǐng)域的不斷推進(jìn),高校治理作為“一種高等教育管理權(quán)向公民權(quán)利回歸的制度性安排”[7],以“權(quán)利”和“利益”為核心元素,以管理工具的形態(tài)呈現(xiàn)在現(xiàn)代大學(xué)管理的發(fā)展視域里,其價(jià)值追求在于通過協(xié)調(diào)權(quán)力配置以實(shí)現(xiàn)高等教育發(fā)展領(lǐng)域的利益分配,最終充分發(fā)揮高等教育的社會(huì)效能,把大學(xué)積極作用的能力和正向效果最大化。

對(duì)獨(dú)立學(xué)院治理制度提出了明確要求的是2008年4月1日起開始施行的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》：“獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照普通本科高等學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)具備法人條件?！?第九條)獨(dú)立學(xué)院通過建立法人治理結(jié)構(gòu),引進(jìn)社會(huì)多方的辦學(xué)資源和民辦機(jī)制,實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院的申辦方、合作方、教職工、學(xué)生、政府的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)的均衡和落實(shí)。故而,獨(dú)立學(xué)院治理的內(nèi)部治理機(jī)制就是指在獨(dú)立學(xué)院的申辦方(參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的普通高等學(xué)校)、出資人(參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的社會(huì)組織或個(gè)人)、決策者、管理者和教職工、學(xué)生、政府等利益相關(guān)者之間建立有關(guān)學(xué)校運(yùn)營(yíng)與權(quán)利配置的組織結(jié)構(gòu),以及通過決策、執(zhí)行、激勵(lì)、約束、監(jiān)督等運(yùn)營(yíng)機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)其資本逐利性和教育公益性的雙重目標(biāo)。其核心在于健全組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,明確和保障出資人、決策者、管理者和教職工的責(zé)、權(quán)、利。[8]

二、獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理的原則與問題

獨(dú)立學(xué)院作為我國(guó)高等教育發(fā)展過程中自發(fā)產(chǎn)生,有首創(chuàng)性意義的辦學(xué)模式,能夠在十年的時(shí)間里迅速發(fā)展,達(dá)到相當(dāng)可觀的規(guī)模,主要在于其有優(yōu)質(zhì)的辦學(xué)資源、獨(dú)立的運(yùn)行模式和靈活的民辦機(jī)制,這是獨(dú)立學(xué)院能夠誕生并早期壯大的優(yōu)勢(shì)條件,同時(shí)也是獨(dú)立學(xué)院在未來可持續(xù)發(fā)展必須進(jìn)一步發(fā)揮的主體優(yōu)勢(shì)。因此,獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部治理機(jī)制的建立和完善必須根據(jù)其興辦的目標(biāo)和規(guī)律,保證獨(dú)立學(xué)院“優(yōu)”、“獨(dú)”、“民”的優(yōu)勢(shì),為此要實(shí)現(xiàn)三個(gè)平衡：

辦學(xué)資源引進(jìn)、再生和反饋機(jī)制的平衡。獨(dú)立學(xué)院的優(yōu)質(zhì)辦學(xué)資源主要包括兩大方面,一方面是參與舉辦普通高校的優(yōu)秀教學(xué)傳統(tǒng)、學(xué)科資源、教師隊(duì)伍、管理模式以及知名度。另一方面,是愿意舉辦高等教育的社會(huì)力量的資金、社會(huì)資源、辦學(xué)熱情以及開闊的辦學(xué)思路。這兩方面的結(jié)合在獨(dú)立學(xué)院過去十余年的發(fā)展歷史中,爆發(fā)了非凡的能量,創(chuàng)造了發(fā)展的輝煌。但是,我們也應(yīng)該看到,這兩方面優(yōu)勢(shì)都是獨(dú)立學(xué)院舉辦方對(duì)獨(dú)立學(xué)院的資源輸出,可以在短期內(nèi)支撐獨(dú)立學(xué)院的成立與發(fā)展,但就長(zhǎng)期而言,獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展不能僅僅依靠外來的單向資源輸入,一定要形成內(nèi)生性的資源成長(zhǎng),并且要把后天發(fā)展的內(nèi)生資源與舉辦方的資源有效結(jié)合形成雙向交流互動(dòng)的引進(jìn)、再生和反饋機(jī)制。就獨(dú)立學(xué)院的舉辦高校而言,獨(dú)立學(xué)院不僅要能夠共享其各種辦學(xué)資源,而且還要能夠形成差異性人才培養(yǎng)、互補(bǔ)性教學(xué)資源共享、合作性知識(shí)生產(chǎn)和轉(zhuǎn)化的機(jī)制,從而把舉辦高校和獨(dú)立學(xué)院之間形成良性的互動(dòng)型的知識(shí)生產(chǎn)轉(zhuǎn)化生態(tài)。就舉辦獨(dú)立學(xué)院的社會(huì)力量而言,同樣要有一個(gè)資源引進(jìn)、再生和反饋循環(huán)的機(jī)制生成,社會(huì)辦學(xué)力量輸入資金、各種資源,獨(dú)立學(xué)院要能夠進(jìn)行資源再生產(chǎn),反向輸出人才、智慧成果甚至是合理回報(bào)的資金等各種互補(bǔ)性資源。唯有如此,獨(dú)立學(xué)院才能將外在的優(yōu)勢(shì)資源與內(nèi)在的自我成長(zhǎng)有機(jī)結(jié)合,形成自身發(fā)展長(zhǎng)效性的優(yōu)勢(shì)資源。

獨(dú)立辦學(xué)與合作、共享機(jī)制的平衡。獨(dú)立學(xué)院的舉辦在初期發(fā)展的十年是申辦方的普通高校與社會(huì)辦學(xué)力量整合的平臺(tái),與高校和社會(huì)舉辦方有著緊密的聯(lián)系,這造成了一些“校中?！薄ⅰ半p軌制”以及過度商業(yè)化的情況,影響了獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展。究其原因,就在于獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)主體性不強(qiáng)。為了加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院的獨(dú)立性,2004年4月,教育部發(fā)文：二級(jí)學(xué)院要與母體脫鉤,把二級(jí)學(xué)院建成具有獨(dú)立法人資格、相對(duì)獨(dú)立辦學(xué)條件、獨(dú)立招生、獨(dú)立頒發(fā)文憑、擁有獨(dú)立校園、獨(dú)立核算財(cái)務(wù)等“六個(gè)獨(dú)立”的國(guó)有民辦高校。但是,獨(dú)立學(xué)院要真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立辦學(xué),關(guān)鍵不僅僅要做到“六個(gè)獨(dú)立”,更重要的是要在自身發(fā)展過程中,建立獨(dú)立辦學(xué)與舉辦方之間合作與共享的平衡機(jī)制。獨(dú)立學(xué)院的出身天然與舉辦方高校和出資的社會(huì)組織、個(gè)人有緊密聯(lián)系,這是影響其獨(dú)立辦學(xué)的負(fù)面因素,但同時(shí)更是其整合各種力量長(zhǎng)期發(fā)展的優(yōu)勢(shì),如何發(fā)揮這種優(yōu)勢(shì)關(guān)系避免其負(fù)面影響,是獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理過程中需要仔細(xì)把握的關(guān)鍵。

營(yíng)利性和公益性的平衡。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》和《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》,獨(dú)立學(xué)院是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分,屬于公益性事業(yè),在人才培養(yǎng)、知識(shí)生產(chǎn)與轉(zhuǎn)化等方面,對(duì)全社會(huì)利益負(fù)責(zé)。但是,獨(dú)立學(xué)院是整合社會(huì)多元主體的資源而舉辦的,不僅僅要從教育事業(yè)的長(zhǎng)期規(guī)劃來進(jìn)行價(jià)值測(cè)量,還要在較短的階段性時(shí)期內(nèi)就教育活動(dòng)的投入-產(chǎn)出值進(jìn)行核算。舉辦獨(dú)立學(xué)院的很多社會(huì)組織,比如企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì),本身就是營(yíng)利性組織,其對(duì)獨(dú)立學(xué)院的投資本身就是出于滿足本企業(yè)或本行業(yè)的發(fā)展需求考慮的,要求將大量資金、場(chǎng)地、建筑設(shè)施公益性地提供給獨(dú)立學(xué)院使用,不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律,也不現(xiàn)實(shí)。即使是舉辦獨(dú)立學(xué)院的公辦高校,長(zhǎng)期無償以自身的資源支持獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展,也不現(xiàn)實(shí)。因此,為了充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界投資辦學(xué)的積極性,《民辦教育促進(jìn)法》和《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》都規(guī)定了獨(dú)立學(xué)院在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。所謂“合理回報(bào)”有兩個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn),一方面回報(bào)的比例不影響?yīng)毩W(xué)院辦學(xué)質(zhì)量的保持和穩(wěn)步提升,另一方面回報(bào)能夠使出資方保持繼續(xù)投資和關(guān)注獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的積極性。這種回報(bào)可以作廣義的理解,不僅是指資金方面的回報(bào),還指向出資方輸出有用的辦學(xué)成果、教學(xué)資源反饋以及與輸出方資源互補(bǔ)性共享等。

我國(guó)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展有十余年的歷史,目前仍然存在諸多問題的主要原因,是雖然在制度上基本建立了以董(理)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,但實(shí)際運(yùn)作未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。主要存在以下三個(gè)方面的問題：

董(理)事會(huì)人員組成結(jié)構(gòu)不合理,決策機(jī)制不科學(xué)。我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)體制也是實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,根據(jù)《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(第二十五條),“獨(dú)立學(xué)院設(shè)立理事會(huì)或者董事會(huì),作為獨(dú)立學(xué)院的決策機(jī)構(gòu)。理事會(huì)或者董事會(huì)由參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的普通高等學(xué)校代表、社會(huì)組織或者個(gè)人代表、獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)、教職工代表等人員組成。理事會(huì)或者董事會(huì)中,普通高等學(xué)校的代表不得少于五分之二。理事會(huì)或者董事會(huì)由5人以上組成,設(shè)理事長(zhǎng)或者董事長(zhǎng)1人?！睋?jù)一份對(duì)45所民辦高校的調(diào)查結(jié)果顯示,我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)或理事會(huì)一般人數(shù)較少,規(guī)模較小。我國(guó)設(shè)立董事會(huì)的民辦高校,其決策機(jī)構(gòu)成員一般在5-11人之間,其中又以7人為最多;最多的也不過15-17人。[9]6另一方面,我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)成員在制度設(shè)計(jì)時(shí)就局限于學(xué)院舉辦方、學(xué)校行政人員和教職工,來源不廣泛。在實(shí)際的組成中,大部分董事會(huì)成員由舉辦方組成,學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)與董事會(huì)成員都有交叉任職,甚至行政班子成員與董事會(huì)成員高度重合的情況也非常普遍。部分董事會(huì)根本沒有教職工參與。[9]7這樣的情況就導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)在決策過程中,過分集中于舉辦方的利益博弈,不能充分兼顧除舉辦方之外的各利益相關(guān)者的利益需求,容易造成決策過程缺乏監(jiān)督和平衡,難以充分調(diào)動(dòng)獨(dú)立學(xué)院各方面辦學(xué)的積極性,影響多方辦學(xué)資源的優(yōu)勢(shì)整合。

董(理)事長(zhǎng)和校長(zhǎng)的關(guān)系未理順,決策和執(zhí)行職責(zé)分工不明。《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(第二十九條)規(guī)定,“獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)獨(dú)立學(xué)院的教育教學(xué)和行政管理工作”(第二款),又規(guī)定“由參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的普通高等學(xué)校優(yōu)先推薦。”(第一款)在實(shí)際操作中,獨(dú)立學(xué)院的院長(zhǎng)大多由申辦方普通高校的校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、二級(jí)學(xué)院院長(zhǎng)兼任,或者由退休半退休的行政領(lǐng)導(dǎo)或教授擔(dān)任,聘請(qǐng)中立身份的高水平管理人員擔(dān)任院長(zhǎng)的較少。這些院長(zhǎng)的任職基本屬于“榮譽(yù)職務(wù)”,由常務(wù)副院長(zhǎng)或各部門的負(fù)責(zé)人履行日常的行政管理職責(zé),這導(dǎo)致了董事會(huì)和校長(zhǎng)之間的決策、監(jiān)督、執(zhí)行的分工不能有效落實(shí)對(duì)接。有的獨(dú)立學(xué)院,校長(zhǎng)與董事會(huì)之間缺乏相互的溝通、了解,甚至矛盾重重,學(xué)校的政策制度無法推行,校長(zhǎng)更換頻繁,嚴(yán)重影響了學(xué)校辦學(xué)。特別是教育投資者和校長(zhǎng)之間在處理問題時(shí),前者是基于經(jīng)濟(jì)利益的視角,后者從教育規(guī)律的角度出發(fā),容易引發(fā)決策的沖突。[10]很多獨(dú)立學(xué)院的董事長(zhǎng)基于各種考慮直接參與獨(dú)立學(xué)院的日常管理,攬權(quán)、越權(quán)、缺位等情況時(shí)有發(fā)生,造成管理混亂。同時(shí),獨(dú)立學(xué)院行政管理人員隊(duì)伍建設(shè)缺位,大量轉(zhuǎn)崗人員充斥管理和行政崗位,大多數(shù)是非管理專業(yè)畢業(yè),一般都沒有系統(tǒng)地接受高校管理方面的培訓(xùn),缺乏現(xiàn)代科學(xué)管理知識(shí)、理念和技能,對(duì)教學(xué)計(jì)劃、專業(yè)課程設(shè)置、人才培養(yǎng)規(guī)格等更是缺乏深入的了解,管理水平停留在經(jīng)驗(yàn)型的層次上,分析解決新形勢(shì)下出現(xiàn)的新問題的能力較弱。行政管理人員專業(yè)背景的缺失、知識(shí)結(jié)構(gòu)的單一,導(dǎo)致獨(dú)立院校行政管理變成“外行”管理“內(nèi)行”。[11]行政管理人員非專業(yè)化,缺乏科學(xué)管理,嚴(yán)重制約了獨(dú)立學(xué)院在創(chuàng)新管理機(jī)制,整合多方資源,提高辦學(xué)質(zhì)量、維護(hù)各相關(guān)利益者的正當(dāng)權(quán)益、保持可持續(xù)發(fā)展的水平和能力。

忽視了教職工對(duì)獨(dú)立學(xué)院的決策和民主管理的參與。在現(xiàn)代高等學(xué)校的辦學(xué)理念里,辦學(xué)活動(dòng)的主體是教師,學(xué)生既是高等教育培養(yǎng)的對(duì)象,也是接受高等教育服務(wù)的“顧客”,因此,如何維護(hù)教師和學(xué)生權(quán)益,體現(xiàn)師生在高校內(nèi)的主體性和主人翁精神,吸引廣大師生參與學(xué)校管理是所有高校必須解決的問題。對(duì)獨(dú)立學(xué)院而言,教師是學(xué)校的“雇員”,更是體現(xiàn)學(xué)校核心競(jìng)爭(zhēng)力的專業(yè)技術(shù)人員,而學(xué)生更被認(rèn)為個(gè)體教育活動(dòng)的投資方,要求獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)活動(dòng)對(duì)其合理收益負(fù)責(zé)任。因此,教職工和學(xué)生群體對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)過程中的決策、管理、運(yùn)行監(jiān)督都是必要的參與者和評(píng)價(jià)者。但是,雖然根據(jù)《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》,獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)要吸納教職工代表參加,同時(shí)“獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)建立教職工代表大會(huì)制度,保障教職工參與民主管理和監(jiān)督?！?第三十一條第二款),但實(shí)際情況卻是,在董事會(huì)中的教職工代表形同虛設(shè),完全不具備代表教職工立場(chǎng)發(fā)言和表決的能力,教職工代表大會(huì)的制度運(yùn)行基本沒有發(fā)揮“民主管理和監(jiān)督”的作用。對(duì)學(xué)生群體參與獨(dú)立學(xué)院的管理而言,無論在制度設(shè)計(jì)上,還是在現(xiàn)實(shí)的辦學(xué)過程中,都沒有引進(jìn)其參與的機(jī)制和條件。作為獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)活動(dòng)的直接參與者、利益關(guān)系人,教職工和學(xué)生的利益主張不能在獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)決策、運(yùn)行監(jiān)管、評(píng)價(jià)監(jiān)督等各個(gè)過程中得以伸張,很難保障獨(dú)立學(xué)院決策的科學(xué)性和辦學(xué)力量的高效整合。

三、完善獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理機(jī)制的建議

要完善我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部治理機(jī)制,保持和進(jìn)一步發(fā)揮獨(dú)立學(xué)院“優(yōu)”、“獨(dú)”、“民”的優(yōu)勢(shì),以下幾個(gè)方面的工作需要加強(qiáng)：

推進(jìn)董事會(huì)構(gòu)成的多樣化。以美國(guó)為例,美國(guó)私立高校最成功的地方,就是緊密地與社會(huì)各界保持聯(lián)系,吸納各種社會(huì)資源支持辦學(xué),并積極為社會(huì)需求服務(wù),在這一點(diǎn)上非常值得借鑒。美國(guó)私立高校的董事會(huì)里超過1/3的成員是工商業(yè)界的代表,除此之外還包括律師和法官、教會(huì)的代表、教師、學(xué)生和其他校友。在我國(guó),獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)定位同樣是面向社會(huì)產(chǎn)業(yè)需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,辦學(xué)資源也要從高校、社會(huì)組織、個(gè)人等多方主體來獲取,其治理機(jī)制也采取引進(jìn)多元主體進(jìn)行聯(lián)合治理的模式,因此,獨(dú)立學(xué)院很有必要借鑒美國(guó)私立高校的經(jīng)驗(yàn)和特色來保障其辦學(xué)活動(dòng)與社會(huì)多元主體之間保持緊密的聯(lián)系。董事會(huì)作為獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)的決策機(jī)構(gòu),要能夠充分容納所有與獨(dú)立學(xué)院投資、運(yùn)行、監(jiān)管、評(píng)價(jià)等各種辦學(xué)活動(dòng)有關(guān)的主體參與,這也是被美國(guó)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)所證明的舉辦現(xiàn)代高等教育所必須尊重的一條原則。尤其重要的是在董事會(huì)中要引入校外相關(guān)人士的參與,比如,除了舉辦方、投資方、教職工代表以外,作為獨(dú)立學(xué)院監(jiān)管方的政府主管機(jī)關(guān)的代表、作為評(píng)價(jià)方的教育評(píng)價(jià)中介組織代表、作為個(gè)人教育投資主體的學(xué)生家長(zhǎng)代表以及獨(dú)立學(xué)院人才培養(yǎng)、技術(shù)服務(wù)所能輻射到達(dá)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)群的代表等都應(yīng)該包括在董事會(huì)的成員中。大量校外人員參與董事會(huì)在引導(dǎo)獨(dú)立學(xué)院的社會(huì)參與方面可以真正起到橋梁和紐帶作用,正如美國(guó)教育哲學(xué)家布魯貝克所說,“院外人士組成的董事會(huì)在代表公眾對(duì)學(xué)院或大學(xué)的興趣以及把這些院校的觀點(diǎn)向公眾解釋方面可以起重要作用?！盵12]擴(kuò)大獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)的規(guī)模,推薦董事會(huì)構(gòu)成的多樣化,引進(jìn)大量校外人士的參與,對(duì)于保障獨(dú)立學(xué)院決策的科學(xué)性、舉辦方利益的平衡、開闊辦學(xué)思路都有非常重要的意義。

要引進(jìn)專業(yè)的行政、教務(wù)、財(cái)務(wù)、后勤管理人員。美國(guó)私立高校成功運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的另一個(gè)重要方面是行之有效的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在美國(guó),大學(xué)校長(zhǎng)雖然對(duì)各項(xiàng)行政事務(wù)負(fù)總責(zé),但并不意味著私立高校校長(zhǎng)在董事會(huì)授權(quán)下就大權(quán)獨(dú)攬,恰恰相反,美國(guó)私立高校的校長(zhǎng)主要精力放在募款、把握大學(xué)發(fā)展的方向理念、代表學(xué)校與社會(huì)各界保持聯(lián)誼等外部性工作上,對(duì)于大學(xué)內(nèi)部則將教務(wù)、行政、財(cái)務(wù)、后勤等具體工作交給有關(guān)副校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)及其一支專業(yè)化、職業(yè)化的行政管理隊(duì)伍來操作。美國(guó)是一個(gè)崇尚職業(yè)精神的國(guó)家,大量受過專業(yè)訓(xùn)練的高校管理者以其職業(yè)的立場(chǎng)對(duì)私立高校的運(yùn)行進(jìn)行掌控,科學(xué)管理是其履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn),其對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé),但不會(huì)盲從。正是基于此,美國(guó)私立高校的董事會(huì)可以將辦學(xué)事務(wù)全面授權(quán)給校長(zhǎng),實(shí)行真正的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,而不擔(dān)心“獨(dú)裁”的出現(xiàn)?？梢哉f,內(nèi)部行政系統(tǒng)中大權(quán)獨(dú)攬的決斷力和各司其職的職業(yè)精神的組合和平衡,這是美國(guó)私立高校董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制一個(gè)關(guān)鍵性的精妙設(shè)計(jì)。所以,我國(guó)的獨(dú)立學(xué)院要建立科學(xué)的內(nèi)部治理,必須引進(jìn)專業(yè)的行政管理人員,建立合理的校務(wù)管理的分工、合作機(jī)制,以職業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)支撐和完善院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。當(dāng)然,根據(jù)我國(guó)獨(dú)立學(xué)院管理隊(duì)伍的具體情況,職業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,需要從人才招聘、培訓(xùn)、晉升等諸多機(jī)制入手進(jìn)行改革和制度建設(shè)才能實(shí)現(xiàn)。

賦予教師組織和學(xué)生組織參與和監(jiān)督學(xué)校運(yùn)營(yíng)重大事項(xiàng)決策的權(quán)利。美國(guó)私立高校內(nèi)部治理的關(guān)鍵性設(shè)計(jì)就是制衡機(jī)制。在私立高校的行政系統(tǒng)內(nèi)部,有校長(zhǎng)與專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)的制衡;從私立高校整體的治理架構(gòu)而言,則是董事會(huì)、大學(xué)中心行政系統(tǒng)、教授委員會(huì)(評(píng)議會(huì))之間的權(quán)力制衡,制衡機(jī)制保障了美國(guó)私立高校決策民主、平穩(wěn)運(yùn)行、各利益主體對(duì)大學(xué)的價(jià)值追求廣泛認(rèn)同。相比較而言,我國(guó)的獨(dú)立學(xué)院舉辦方力量一極獨(dú)大,缺少其他主體的制約,導(dǎo)致了獨(dú)立學(xué)院在整體上不能獨(dú)立發(fā)展,動(dòng)輒被強(qiáng)勢(shì)舉辦方在資金、管理、辦學(xué)方向上所挾持。在學(xué)校內(nèi)部管理上,董事會(huì)任命的管理者根據(jù)董事會(huì)優(yōu)勢(shì)方的命令處置各種校內(nèi)事務(wù),常常完全不顧辦學(xué)規(guī)律、學(xué)校的社會(huì)責(zé)任、教職工和學(xué)生的利益,嚴(yán)重?fù)p害了獨(dú)立學(xué)院的公益性和合法性?！丢?dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》規(guī)定,“獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)具備國(guó)家規(guī)定的任職條件,……由參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的普通高等學(xué)校優(yōu)先推薦,理事會(huì)或者董事會(huì)聘任,并報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)?！毕Ｍe辦獨(dú)立學(xué)院的普通高等學(xué)校能夠以教育者的視角來推薦通曉教育規(guī)律的專家來治校,但是,這只是一種權(quán)宜之計(jì)或者是矯枉過正的辦法。普通高校舉辦方優(yōu)先推薦的人先天就有傾向性,并不能保證其管理的中立性和科學(xué)性。要確保獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理的科學(xué)性,關(guān)鍵還在于調(diào)動(dòng)教職工和學(xué)生的參與積極性,創(chuàng)造機(jī)制保障其合法權(quán)利的行使。為此,應(yīng)該在獨(dú)立學(xué)院中注重有參與學(xué)校內(nèi)部事務(wù)管理能力的教師組織和學(xué)生組織的培育,建立能夠代表教師群體和學(xué)生群體利益的組織,與董事會(huì)任命校長(zhǎng)(院長(zhǎng))、主要行政管理者一起參與學(xué)校日常事務(wù)管理的決策和監(jiān)督,讓獨(dú)立學(xué)院內(nèi)形成多利益主體的組織架構(gòu),實(shí)現(xiàn)治校權(quán)力的平衡分配和制衡。□

[1]2009年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].中華人民共和國(guó)教育部門戶網(wǎng)站 http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/09/info1280796844414209.htm

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[3]我國(guó) 322所獨(dú)立學(xué)院步入“5年過渡期”[EB/OL]. 科 學(xué) 網(wǎng) http：//new s.sciencenet.cn/htm lnew s/2010/6/233424.shtm?id=233424

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責(zé)任編輯：黃 杰

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1004-1605(2011)05-0081-05

江蘇省高等教育學(xué)會(huì)2009年度規(guī)劃課題(ZZKT09088)“現(xiàn)代大學(xué)制度與獨(dú)立學(xué)院發(fā)展研究”。

吳榮順(1971-),江蘇揚(yáng)州人,東南大學(xué)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理處處長(zhǎng),副教授,主要研究方向?yàn)榻逃芾?宮照軍(1982-),山東威海人,東南大學(xué)高等教育研究所碩士研究生,助教,主要研究方向?yàn)榻逃芾怼?/p>